財(cái)政預(yù)算管理和監(jiān)督體制的深化改革

周曉迎

摘 要：文章先分析了我國(guó)目前預(yù)算管理和監(jiān)督現(xiàn)存問(wèn)題，隨后提出了促進(jìn)財(cái)政預(yù)算管理和監(jiān)督機(jī)制改革的有效策略，包括促進(jìn)財(cái)政預(yù)算管理體制改革、創(chuàng)新財(cái)政預(yù)算管理、完善內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制、實(shí)施精細(xì)化預(yù)算管理，希望能給相關(guān)人士提供有效參考。

關(guān)鍵詞：財(cái)政;預(yù)算管理;監(jiān)督體制;深化改革

財(cái)政屬于國(guó)家治理的基礎(chǔ)支柱，而財(cái)政預(yù)算的管理水平能夠直接體現(xiàn)出國(guó)家整體財(cái)政水平。通過(guò)合理實(shí)施財(cái)政預(yù)算監(jiān)督管理，可以使財(cái)政預(yù)算滿足國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。目前我國(guó)通過(guò)多年的研究和探索，初步形成了由審計(jì)監(jiān)督、人大監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督共同構(gòu)成的財(cái)政預(yù)算管理體系。

一、我國(guó)目前財(cái)政預(yù)算監(jiān)督管理的現(xiàn)存問(wèn)題

（一）預(yù)算編制問(wèn)題

財(cái)政預(yù)算所用的編制時(shí)間十分緊張，我國(guó)當(dāng)下主要實(shí)施分級(jí)預(yù)算管理，地方財(cái)政和中央財(cái)政實(shí)施分級(jí)預(yù)算編制，在地方結(jié)束預(yù)算編制后，逐層上報(bào)，通過(guò)中央財(cái)政部進(jìn)行全面匯總構(gòu)成全國(guó)預(yù)算。而越到基層，在預(yù)算編制方面所花費(fèi)的時(shí)間越短，編制工作更加緊張，導(dǎo)致政府在編制財(cái)政預(yù)算過(guò)程中，無(wú)法充分把握未來(lái)應(yīng)用財(cái)政資金的準(zhǔn)確性和時(shí)效性，前期綜合考量不足和準(zhǔn)備不夠充分，最終影響財(cái)政預(yù)算的編制與執(zhí)行，降低財(cái)政預(yù)算的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。

（二）預(yù)算監(jiān)督問(wèn)題

在財(cái)政預(yù)算監(jiān)督管理中，通常無(wú)法發(fā)揮出人大監(jiān)督功能，因?yàn)楦骷?jí)對(duì)于財(cái)政預(yù)算的編制時(shí)間相對(duì)而言十分緊張，在正式提交至人大審議前，財(cái)政預(yù)算還需要通過(guò)政府和黨委等多個(gè)部門審查，所以人才以及部門審查財(cái)政預(yù)算所花費(fèi)時(shí)間較短，無(wú)法針對(duì)財(cái)政預(yù)算實(shí)施深層次解讀和分析。同時(shí)因?yàn)樨?cái)政預(yù)算涉及特定地區(qū)中的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)各個(gè)層面，相關(guān)報(bào)告內(nèi)容存在較多專業(yè)術(shù)語(yǔ)，具有較強(qiáng)專業(yè)性，為此只有長(zhǎng)期從事預(yù)算管理且具有豐富經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人才能夠理解和讀懂預(yù)算。

二、促進(jìn)財(cái)政預(yù)算管理以及監(jiān)督機(jī)制全面改革策略

（一）促進(jìn)財(cái)政預(yù)算管理體制改革

促進(jìn)分稅制全面深化改革，健全分級(jí)預(yù)算機(jī)制，以核心功能區(qū)建設(shè)以及基礎(chǔ)公共服務(wù)均等化為核心，強(qiáng)化地方和中央事權(quán)、財(cái)力匹配機(jī)制，規(guī)范上下級(jí)財(cái)政之間的分配關(guān)系，嚴(yán)格按照一級(jí)預(yù)算、一級(jí)財(cái)政、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)政府的基礎(chǔ)要求，從收入層面采取各級(jí)政府分稅機(jī)制，對(duì)共享稅、地方稅和中央稅進(jìn)行合理劃分。賦予地方政府相應(yīng)的稅收立法權(quán)。支出層面在初步確定各級(jí)政府職能下，通過(guò)法律方法對(duì)財(cái)權(quán)和事權(quán)進(jìn)行合理劃分。規(guī)范轉(zhuǎn)移支付相關(guān)工作制度，擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付力度，朝著均等化、公式化改革方向持續(xù)發(fā)展，選擇轉(zhuǎn)移支付方法中，盡量選擇橫縱結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付措施，橫向能夠解決落后區(qū)域公共支出不足，縱向側(cè)重不同區(qū)域財(cái)力平衡。有計(jì)劃、分步驟調(diào)整原有轉(zhuǎn)移支付模式，通過(guò)一段過(guò)渡期實(shí)現(xiàn)完美轉(zhuǎn)化，直到基數(shù)成零。實(shí)施復(fù)式預(yù)算、部門預(yù)算和綜合與孫，將政府負(fù)債和財(cái)政預(yù)算資金全部融入財(cái)政預(yù)算管理范圍當(dāng)中。促進(jìn)部門財(cái)政預(yù)算改革不斷深化發(fā)展，對(duì)內(nèi)外資金實(shí)施統(tǒng)籌分配安排，提升財(cái)政預(yù)算綜合效益。

（二）創(chuàng)新財(cái)政預(yù)算管理

在創(chuàng)新財(cái)政預(yù)算相關(guān)管理模式過(guò)程中，需要進(jìn)一步促進(jìn)財(cái)政體制改革，推進(jìn)地方和中央政府之間實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)和事權(quán)分離，健全轉(zhuǎn)移支付制度，提升轉(zhuǎn)移支付比重規(guī)模，引導(dǎo)地方進(jìn)行自主發(fā)展，有效縮減地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)差異，同時(shí)對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行全面優(yōu)化調(diào)整和規(guī)范清理。此外，還需要盡快建立簡(jiǎn)單易行、經(jīng)濟(jì)合理的轉(zhuǎn)移支付制度，充分聯(lián)系技術(shù)進(jìn)步、資源整合、流程再造等因素考慮，形成和地方財(cái)政狀況、整體物價(jià)水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力、預(yù)算安排狀況互相適應(yīng)、有效銜接的財(cái)政管理標(biāo)準(zhǔn)體系，為提升財(cái)政資金分配效益、規(guī)范財(cái)政管理提供有效參考依據(jù)。落實(shí)全面預(yù)算管理工作，針對(duì)財(cái)政預(yù)算績(jī)效中的相關(guān)績(jī)效監(jiān)控、事前評(píng)價(jià)、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果、項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)、績(jī)效自評(píng)、績(jī)效目標(biāo)等進(jìn)行合理應(yīng)用，創(chuàng)建全面覆蓋、全過(guò)程和全方位的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，促進(jìn)績(jī)效管理和預(yù)算管理的一體化發(fā)展，確?；ㄥX問(wèn)效、無(wú)效問(wèn)責(zé)，進(jìn)一步優(yōu)化政策執(zhí)行效果，提升預(yù)算管理實(shí)力，使政府花錢實(shí)現(xiàn)精細(xì)化和科學(xué)化發(fā)展。

增強(qiáng)財(cái)政預(yù)算的剛性約束，在財(cái)政預(yù)算規(guī)劃管理中期階段，應(yīng)該嚴(yán)格按照三年滾動(dòng)形式進(jìn)行編制，首年規(guī)劃約束和年度預(yù)算相對(duì)應(yīng)，能夠進(jìn)一步提升財(cái)政預(yù)算總體預(yù)見(jiàn)性。將預(yù)算執(zhí)行中的動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)和一體化財(cái)政信息管理系統(tǒng)全面用活用好，引導(dǎo)政府部門實(shí)施公務(wù)卡結(jié)算機(jī)制，實(shí)施監(jiān)督管理財(cái)政資金支付，強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算剛性管理和約束。

（三）完善內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制

完善內(nèi)外監(jiān)督相融合的財(cái)政預(yù)算管理監(jiān)督機(jī)制，為此需要不斷健全財(cái)政預(yù)算中的法律法規(guī)，促進(jìn)預(yù)算法實(shí)踐條例相關(guān)法律制度快速出臺(tái)，為優(yōu)化財(cái)政預(yù)算管理監(jiān)督奠定良好制度基礎(chǔ)，確保監(jiān)督預(yù)算實(shí)現(xiàn)全方位和全過(guò)程控制，使事前、事后和事中控制管理都能夠有法所依、有章可循，促進(jìn)預(yù)算法的全面落實(shí)，形成規(guī)范化的財(cái)政預(yù)算監(jiān)督管理。充分發(fā)揮出人大監(jiān)督功能作用，從時(shí)間層面上，需要對(duì)財(cái)政預(yù)算編制實(shí)施相應(yīng)的時(shí)間調(diào)整，盡量為財(cái)政預(yù)算編制提供更加充足的時(shí)間，使人大能夠更為有效、更加合理進(jìn)行財(cái)政預(yù)算草案審查工作。在實(shí)施事中監(jiān)督過(guò)程中，人大可以借助各種信息技術(shù)手段，和預(yù)算動(dòng)態(tài)管理平臺(tái)和財(cái)政一體化信息管理系統(tǒng)進(jìn)行有效連接，實(shí)時(shí)掌握財(cái)政預(yù)算執(zhí)行狀態(tài)。此外，各級(jí)人大需要進(jìn)一步做好專業(yè)人才儲(chǔ)備，針對(duì)其中的各種專業(yè)性問(wèn)題，還需要及時(shí)咨詢同級(jí)審計(jì)部門和財(cái)政部門，通過(guò)函件咨詢或借調(diào)人手，通過(guò)全過(guò)程參與財(cái)政預(yù)算管理，充分發(fā)揮出人大監(jiān)督管理職能。

財(cái)政預(yù)算相關(guān)監(jiān)督工作應(yīng)全面融入財(cái)政預(yù)算整個(gè)管理過(guò)程，形成財(cái)政統(tǒng)一指導(dǎo)下的預(yù)算監(jiān)督管理系統(tǒng)，主要涵蓋健全的組織管理體系、信息披露機(jī)制和法律制度體系，創(chuàng)建人大宏觀監(jiān)督為主導(dǎo)，財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督為核心以及外部審計(jì)監(jiān)督為基礎(chǔ)載體、社會(huì)公眾監(jiān)督作為有效補(bǔ)充的全過(guò)程、綜合性監(jiān)督系統(tǒng)。形成有效的財(cái)政預(yù)算監(jiān)督法律機(jī)制，為此需要率先強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算監(jiān)督思想認(rèn)識(shí)，這也是創(chuàng)建財(cái)政預(yù)算監(jiān)督政策的基礎(chǔ)前提，為此需要將思想認(rèn)識(shí)統(tǒng)一至預(yù)算所有權(quán)屬于國(guó)家、管理權(quán)屬于財(cái)政、使用權(quán)屬于政府的基礎(chǔ)共識(shí)當(dāng)中。合理確定預(yù)算屬于國(guó)家財(cái)政中的重要內(nèi)容，合理制定并完善預(yù)算管理制度法規(guī)。而中央政府同樣需要盡快制定并推出有效的財(cái)政預(yù)算監(jiān)督管理?xiàng)l例，形成一系列配套法規(guī)制度，使財(cái)政預(yù)算管理在實(shí)際操作中能夠有法可依。不斷擴(kuò)大違規(guī)問(wèn)題的懲處力度，強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算管理震懾力。同時(shí)各級(jí)財(cái)政預(yù)算相關(guān)管理部門也應(yīng)該嚴(yán)格按照相關(guān)違規(guī)處罰條例以及行政處罰法的要求，保證財(cái)政預(yù)算監(jiān)督工作的有序執(zhí)行。突出人大對(duì)于財(cái)政預(yù)算管理監(jiān)督工作，而人大監(jiān)督目標(biāo)對(duì)象便是財(cái)政預(yù)算具體實(shí)施狀況，并進(jìn)行全面審查和監(jiān)督，其中的審查核心便是預(yù)算編制和執(zhí)行，保障預(yù)算執(zhí)行工作的有效性、準(zhǔn)確性與合法性。

針對(duì)預(yù)算編制的設(shè)計(jì)、執(zhí)行以及最終結(jié)果審計(jì)，需要盡快形成預(yù)算執(zhí)行審計(jì)體系，提高預(yù)算支出的合法性與合規(guī)性，提高預(yù)算工作的完整性和真實(shí)性。做好離任審計(jì)以及跨年度審計(jì)工作，提升審計(jì)工作公平性、獨(dú)立性和權(quán)威性，做好紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督，深入探索創(chuàng)建能夠突出共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的上下聯(lián)動(dòng)、分級(jí)負(fù)責(zé)、多方協(xié)同的監(jiān)察方式，促進(jìn)預(yù)算管理部門、審計(jì)部門、財(cái)政部門和紀(jì)檢委能夠?qū)崿F(xiàn)四位一體，形成全面合力的監(jiān)管制度，將監(jiān)督把關(guān)前移，在財(cái)政預(yù)算管理中充分激發(fā)出紀(jì)檢監(jiān)察的功能作用，突出其自身管理效能，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造更為優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

促進(jìn)審計(jì)監(jiān)督和人大監(jiān)督的充分融合，審計(jì)監(jiān)督和人大監(jiān)督在財(cái)政預(yù)算監(jiān)督過(guò)程和管理過(guò)程當(dāng)中發(fā)揮著重要的作用，占據(jù)重要地位，同樣兩種監(jiān)督工作擁有相同的發(fā)展目標(biāo)，進(jìn)一步提出了從單一流程進(jìn)度朝著全過(guò)程預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督方向發(fā)展，避免把兩種監(jiān)督力量獨(dú)立分離開(kāi)來(lái)，促進(jìn)兩種監(jiān)督工作的全面結(jié)合、協(xié)調(diào)發(fā)展，最終形成一加一大于二的成效，優(yōu)化財(cái)政預(yù)算管理水平和監(jiān)督效力。強(qiáng)化政府內(nèi)部審計(jì)功能，激發(fā)審計(jì)委員會(huì)具體職能，聯(lián)系當(dāng)前政府現(xiàn)有內(nèi)控體系，引導(dǎo)相關(guān)政府部門有序開(kāi)展內(nèi)部審計(jì)。在政府內(nèi)部審計(jì)基礎(chǔ)上，還可以優(yōu)化政府部門治理工作，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)化部門約束和完善管理機(jī)制的目標(biāo)，從根本上有效改善違法違規(guī)問(wèn)題發(fā)生，促進(jìn)財(cái)政預(yù)算管理能力全面升級(jí)。

（四）實(shí)施精細(xì)化的預(yù)算管理

實(shí)施精細(xì)化的財(cái)政預(yù)算管理工作，對(duì)財(cái)政預(yù)算具體編制方法進(jìn)行全面改革，為此需要進(jìn)一步改善財(cái)政預(yù)算長(zhǎng)期編制中所應(yīng)用的基數(shù)法，促進(jìn)零基預(yù)算的全面落實(shí) ，同時(shí)還需要細(xì)化分解財(cái)政預(yù)算編制各項(xiàng)內(nèi)容，同時(shí)針對(duì)預(yù)算編制不同環(huán)節(jié)形成有效的操作方法和操作規(guī)程，積極探索，全面推行結(jié)果為基礎(chǔ)指導(dǎo)的預(yù)算編制改革，促進(jìn)預(yù)算編制實(shí)現(xiàn)理念轉(zhuǎn)化和方法創(chuàng)新。

促進(jìn)財(cái)政預(yù)算的全面貫徹落實(shí)，為此需要強(qiáng)化部門中的預(yù)算編報(bào)管理工作。對(duì)于基礎(chǔ)財(cái)政支出堅(jiān)持定額定員管理工作，對(duì)于項(xiàng)目支出可以選擇預(yù)算滾動(dòng)管理和項(xiàng)目庫(kù)管理方法，提高財(cái)政預(yù)算的編報(bào)程序要求和時(shí)間要求，形成有效的預(yù)算批復(fù)時(shí)間規(guī)定。強(qiáng)化結(jié)余資金的管理工作，創(chuàng)建預(yù)算安排和結(jié)余資金兩者的有效銜接機(jī)制。完善全面預(yù)算管理執(zhí)行機(jī)制。同時(shí)針對(duì)預(yù)算執(zhí)行管理形成全新工作機(jī)制，對(duì)于國(guó)庫(kù)中的單獨(dú)賬戶體系進(jìn)行不斷完善，做好預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的評(píng)價(jià)、分析工作，針對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程實(shí)施問(wèn)責(zé)制度。促進(jìn)財(cái)政預(yù)算管理的信息化發(fā)展，促進(jìn)預(yù)算管理執(zhí)行和過(guò)程控制分析系統(tǒng)的不斷改進(jìn)和完善。落實(shí)財(cái)政預(yù)算績(jī)效考核，每年需要定期設(shè)計(jì)相應(yīng)的支出項(xiàng)目，尤其是各種重要項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)，需要分層逐步創(chuàng)建完善的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，明確重點(diǎn)工作內(nèi)容，使財(cái)政支出從最初的合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)性進(jìn)一步擴(kuò)展至有效性和效率性。不斷創(chuàng)新績(jī)效評(píng)價(jià)考核機(jī)制，創(chuàng)建相對(duì)完善有效的財(cái)政資金管理績(jī)效評(píng)價(jià)體系，形成績(jī)效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫(kù)，充分應(yīng)用各種績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，把支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果當(dāng)成下年度預(yù)算安排基礎(chǔ)依據(jù)。通過(guò)全面公開(kāi)績(jī)效評(píng)價(jià)措施，主動(dòng)接受社會(huì)大眾的監(jiān)督，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督管理，提高各種公共支出的透明性和公正性。創(chuàng)建績(jī)效預(yù)算，促進(jìn)部門預(yù)算編制和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的全面融合，促進(jìn)預(yù)算管理朝著效果導(dǎo)向預(yù)算方向。同時(shí)對(duì)政府當(dāng)前財(cái)會(huì)制度進(jìn)行有效的改革創(chuàng)新，創(chuàng)建政府財(cái)務(wù)報(bào)告機(jī)制。在政府會(huì)計(jì)和預(yù)算中適當(dāng)融入權(quán)責(zé)制預(yù)算原則和績(jī)效預(yù)算制度框架，創(chuàng)建周期滾動(dòng)預(yù)算，體現(xiàn)出部門整體規(guī)劃，提高預(yù)算工作的連續(xù)性和前瞻性。促進(jìn)建設(shè)財(cái)政誠(chéng)信制度，做好財(cái)政誠(chéng)信管理，形成誠(chéng)信保證承諾制度、誠(chéng)信聯(lián)動(dòng)、共享機(jī)制、誠(chéng)信警示機(jī)制等。

三、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，財(cái)政預(yù)算監(jiān)督管理屬于國(guó)家行政管理核心，能夠推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展、優(yōu)化國(guó)家整體財(cái)政管理水平、穩(wěn)定社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，同時(shí)財(cái)政預(yù)算編制水平和設(shè)計(jì)質(zhì)量還會(huì)影響后期財(cái)政預(yù)算實(shí)施效果，財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督工作和管理工作屬于相輔相成的關(guān)系，互相促進(jìn)、彼此制約。處于新時(shí)期發(fā)展背景下，為了更好迎接新挑戰(zhàn)，需要進(jìn)一步強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算管理，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。

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