常州：“四位一體”克難關(guān)

近年來，江蘇省常州市財政局使用財政專項資金方面，體現(xiàn)了“集中財力辦大事”的主題思想，在“三農(nóng)”、交通、教育、城市建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮了重要作用。但同時也存在專項資金的損失浪費現(xiàn)象，專項資金難以從源頭上實行高效配置。

現(xiàn)行項目支出編制與管理出現(xiàn)了“瓶頸”問題。從部門預(yù)算申報情況來看，發(fā)現(xiàn)存在“三大現(xiàn)象”：第一，有些預(yù)算單位混類申報，將“經(jīng)常性項目”填報在“政策性項目”中，將“一次性項目”填報在“經(jīng)常性項目”中，認為由此可以占用財政資金更多的份額。第二，有些預(yù)算單位對項目預(yù)算申報重視“熱度”降低，既無長遠規(guī)劃，又無發(fā)展重點，大體與上年申報“面貌”雷同，并隨意做大支出“蛋糕”，為了本單位利益，力求保住“上年基數(shù)”，外加一塊增長。第三，有些預(yù)算單位借口政府對各部門下達的重點工作目標在預(yù)算編制年度以后，在申報項目預(yù)算時逆序排列，將本部門（單位）履行職能的正常工作需求項目放在首位，讓政府重點項目成為硬缺口。

從主管部門操作層面上看，對下屬預(yù)算單位“頭帶三尺帽”編制項目預(yù)算的現(xiàn)象審核乏力，“二傳手”式地將難題直接推向財政部門。

另外，項目使用缺乏嚴肅性。有的單位隨意改變資金用途，不論預(yù)算內(nèi)還是非稅，人員支出擠占公用支出，公用支出擠占項目支出，高標準配置或頻換辦公設(shè)施設(shè)備、以學習培訓(xùn)名義組團考察、超標準繳納按工資總額計提的各類社會保險繳費基數(shù)等，項目經(jīng)費成了自行支配的“蓄水池”，造成年終財務(wù)超支，嚴重偏離預(yù)算軌道。有些部門在攀比效應(yīng)的驅(qū)使下，竟相向財政申請追加經(jīng)費予以彌補超支，造成財政負擔日趨嚴重。

綜上所看，常州財政局表示現(xiàn)在到了改革攻堅階段，惟有引入專項資金預(yù)算績效管理這一新機制，才能在項目支出預(yù)算的規(guī)范編制、有序分配、有效管理上找到新的突破。

在現(xiàn)行預(yù)算體制機制改革上，引入預(yù)算績效管理來優(yōu)化專項資金的編制與分配，按照創(chuàng)建預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效管理、財政監(jiān)督“四位一體”公共財政管理體制的要求，確定專項資金“點上突破、面上擴大、質(zhì)上提高”預(yù)算績效管理的目標定位，實行試點探索、擴面鞏固、全面推開“三步走”計劃實施方案，努力構(gòu)建“預(yù)算編制有目標、預(yù)算執(zhí)行有跟蹤、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的財政績效管理新機制。

一套機制

為了切實解決各部門（單位）“重要錢，輕使用”的問題，提高專項資金使用效率，提高部門預(yù)算編制準確度，財政部門首先要制定專項資金預(yù)算績效管理制度，將項目績效目標編制程序、指標體系建立的方法、績效評價目的要求納入部門預(yù)算制度框架體系中。其次，構(gòu)建“績效滾動項目庫”，將政府各預(yù)算部門事業(yè)發(fā)展的總體目標、項目內(nèi)容、項目滾動計劃、項目達到目標所產(chǎn)生的社會和經(jīng)濟效益、項目所需財政撥款等內(nèi)容設(shè)為“入庫條件”。再次，建立“結(jié)果運用”制衡機制，建立專項資金預(yù)算安排與上年度項目績效評價相掛鉤這一重要制衡機制，凡績效評價較差或不及格的項目，相應(yīng)核減下年度項目支出預(yù)算資金總量；凡年度預(yù)算執(zhí)行終了后的項目支出凈結(jié)余，財政應(yīng)全部收回，用于下年度預(yù)算安排的首要來源，統(tǒng)籌安排下年度項目支出或作為市級儲備性基金。

兩道關(guān)口

一是嚴把項目支出規(guī)模關(guān)。財政部門要建立以績效目標為核心的預(yù)算編審模式，加強對項目支出預(yù)算規(guī)模的總量控制，按照政府收支分類，從“功能分類”和“經(jīng)濟分類”兩個“緯度”研究項目支出用途的準確性、合理性。實現(xiàn)政府預(yù)算撥款與績效相配比，促使評價無績效或者績效與經(jīng)費不配比的部門、單位的充分暴露，為合理削減財政支出預(yù)算規(guī)模和政府機構(gòu)精簡提供依據(jù)。二是嚴把項目入庫關(guān)。對于部門（單位）申報的項目預(yù)算，經(jīng)財政部門及委托有資質(zhì)的專業(yè)性中介機構(gòu)評審后，對符合條件的項目才能納入財政“績效滾動項目庫”。預(yù)算安排時從“績效滾動項目庫”中按輕重緩急順序分類提取，本著集中財力保證重點的原則，掌握好“三個結(jié)合點”：項目預(yù)算需求與預(yù)算總規(guī)?？刂葡嘟Y(jié)合，解決重點投向與分年度實施計劃相結(jié)合，預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)籌安排有機結(jié)合。對未納入當年項目庫管理的項目，原則上預(yù)算不予支持安排，執(zhí)行中也不再追加，從制度上強化計劃性、體現(xiàn)嚴肅性，從而增強項目預(yù)算編制與審核的準確性、科學性。

三道防線

一是項目支出申報采用“預(yù)算績效目標編制法”。即以項目的績效為目標，以成本為基礎(chǔ)編制預(yù)算。要讓各部門（單位）先破自身既得利益，認真填報項目申報文本和績效目標可行性研究報告，詳細測算每個項目的成本和效益，成熟一個申報一個。杜絕一味向財政部門“要錢”，在執(zhí)行中再研究“花錢”的做法。二是項目預(yù)算編審采用“零基預(yù)算法”。財政部門不以上年安排部門（單位）項目支出的“基數(shù)”作為決策依據(jù)，應(yīng)從立項依據(jù)、政策準入、使用方向、組織實施、社會效益等方面進行綜合分析，使項目的產(chǎn)生與部門工作相結(jié)合，財權(quán)與事權(quán)相結(jié)合，均衡部門之間、單位之間財政資金供給水平，真正意義上實現(xiàn)零基預(yù)算，促使支出水平過高的部門降低財政資金占用額。三是項目支出分配實行“綜合財政預(yù)算法”。按照市場經(jīng)濟和建立公共財政體制的要求，財政部門要下大力氣糾正部門和單位將非稅收入視同“部門所有”、“收支掛鉤”的錯誤觀念，加強對政府性基金的管理，逐步改變其?？顚Ｓ玫姆忾]式管理方式，將全部收入納入部門預(yù)算，實行統(tǒng)籌管理、編制綜合財政預(yù)算。具體在核定各部門（單位）支出需求時，依據(jù)人員經(jīng)費、公用經(jīng)費和事業(yè)發(fā)展的經(jīng)費安排順序，先由非稅收入和其他收入資金來源安排，不足部分再考慮財政預(yù)算內(nèi)撥款，讓有較多非稅收入的部門（單位）用錢受到制約，部門（單位）在預(yù)算之外無法保留其他收支項目，逐步實現(xiàn)真正意義上的綜合預(yù)算。

四項管理

構(gòu)建預(yù)算績效管理信息化系統(tǒng)。為了全面提高部門預(yù)算編審質(zhì)量和效率，應(yīng)逐步建立并完善以預(yù)算單位基礎(chǔ)信息庫、績效評價指標體系、績效滾動項目庫、政策制度檔案庫為基礎(chǔ)，以預(yù)算績效目標、指標管理為紐帶，以國庫支付系統(tǒng)為終端的財政績效預(yù)算管理信息系統(tǒng)，并與組織人事部門的人員編制信息庫、公安部門車輛管理信息庫、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理部門的資產(chǎn)信息庫建立網(wǎng)絡(luò)連接，構(gòu)建績效預(yù)算編審管理信息化網(wǎng)絡(luò)支持系統(tǒng)。同時，加快完善預(yù)算編制的查詢、統(tǒng)計與績效評價考核分析功能，把現(xiàn)行的作業(yè)流程系統(tǒng)開放為綜合分析系統(tǒng)，進行相關(guān)的數(shù)據(jù)整理、歸集和分析，為政府決策和財政部門預(yù)算編制和績效管理提供全面、及時、可靠的信息和數(shù)據(jù)支持。

加強項目支出績效評價管理。執(zhí)行年度終了，由各部門審核、匯總基層單位年度項目支出全年執(zhí)行情況，形成年度部門預(yù)算執(zhí)行自評績效報告，提交人大審查。財政部門負責對各部門（單位）項目執(zhí)行結(jié)果做出績效考評，采取定性與定量分析有機結(jié)合的方法，建立評價模型，試點階段由財政部門探索實踐并積累績效評價經(jīng)驗，擴面階段可委托有豐富專業(yè)經(jīng)驗的中介機構(gòu)參與進行，以提高評價的公正性和效率化水平。

將預(yù)算績效納入法制化管理。將預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效管理等納入深化部門預(yù)算改革的制度設(shè)計范疇，把績效評價提高到深化公共財政改革、強化財政管理職能的高度來認識，加大財政執(zhí)法力度。

建立多方位績效評價監(jiān)督管理體系。為改變當前重編制輕管理、重資金分配輕績效考核、重資金撥付輕跟蹤監(jiān)督的現(xiàn)狀，應(yīng)建立多方位績效評價監(jiān)督管理體系，實現(xiàn)對部門預(yù)算財政性資金投入的全過程控制。財政部門要將更多精力放在項目績效評價結(jié)果運用和監(jiān)管決策上，主動參與部門行業(yè)發(fā)展規(guī)劃及項目的選擇與確定，在加強監(jiān)管中提升公共財政理財水平。主管部門要加強對所屬預(yù)算單位的財務(wù)監(jiān)管，完善行業(yè)財務(wù)制度，維護財經(jīng)紀律，及時掌握各單位預(yù)算執(zhí)行動態(tài)，確保財政資金安全有效運行。審計部門要對部門和單位預(yù)算執(zhí)行、調(diào)整和決算審計檢查中的相關(guān)問題進行披露和通報，促其整改，強化執(zhí)法力度。

（作者供職于江蘇省常州市財政局）