行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)參與國家治理的優(yōu)勢(shì)及其效能提升的路徑

楊曉丹

[摘? 要]隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家治理現(xiàn)代化不斷推進(jìn)，政府監(jiān)管的單一模式越來越難以適應(yīng)需要。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在信息占有、組織管理、柔性監(jiān)督、成本控制和風(fēng)險(xiǎn)管控等方面的優(yōu)勢(shì)日益成為彌合政府監(jiān)管短板，推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要選擇。在實(shí)踐中，作為國家治理主要承載者的政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)之間缺乏有效的銜接、協(xié)調(diào)、合作機(jī)制，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)發(fā)展必需的社會(huì)基礎(chǔ)不足成為制約其優(yōu)勢(shì)發(fā)揮的重要因素。提升行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)參與國家治理的效能需從構(gòu)建與政府互助合作的制度機(jī)制、夯實(shí)社會(huì)基礎(chǔ)兩方面入手。

[關(guān)鍵詞]行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì);政府監(jiān)管;國家治理效能

[中圖分類號(hào)]D630? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? [文章編號(hào)]1672-2426（2021）09-0069-06

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、行政管理模式轉(zhuǎn)換和單位體制退出歷史舞臺(tái)，共同改變了既有國家、市場(chǎng)、社會(huì)組織、企業(yè)之間的關(guān)系。政府監(jiān)管的單一模式也越來越難以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，因而需要探索一種新的組織形式補(bǔ)充政府監(jiān)管不足的短板，進(jìn)而填補(bǔ)單位體制消亡后的制度真空，處理市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下可能出現(xiàn)的監(jiān)管闕如、公地悲劇、市場(chǎng)失靈背后的整合與協(xié)調(diào)問題?！霸谖覈?，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)是得到優(yōu)先發(fā)展、迄今最為充分發(fā)展的社會(huì)組織，它在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理中無疑扮演著重要角色?！盵1]黨的十九屆四中全會(huì)提出：“發(fā)揮群團(tuán)組織、社會(huì)組織作用，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)自律功能，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互助，夯實(shí)基層社會(huì)治理基礎(chǔ)?！盵2]黨的十九屆五中全會(huì)對(duì)社會(huì)組織在國家治理中的作用做了部署，要求“發(fā)揮群團(tuán)組織和社會(huì)組織在社會(huì)治理中的作用，暢通和規(guī)范市場(chǎng)主體、新社會(huì)階層、社會(huì)工作者和志愿者等參與社會(huì)治理的途徑”[3]。由此，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)正日益成為協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要載體，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重要力量。

一、現(xiàn)代國家治理中政府監(jiān)管的短板

在既往的國家治理中，政府監(jiān)管的作用突出。所謂政府監(jiān)管是行政機(jī)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中依據(jù)相關(guān)法律、規(guī)章，通過裁決、許可、制定政策等行政手段對(duì)經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及伴隨其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而產(chǎn)生的社會(huì)問題進(jìn)行微觀控制與干預(yù)的活動(dòng)，其背后是以國家權(quán)力為后盾的“硬”手段。雖然，政府監(jiān)管是維護(hù)宏觀市場(chǎng)秩序、保障企業(yè)有序競(jìng)爭(zhēng)不可或缺的方式，但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國家治理現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，僅憑一種監(jiān)管模式的弊端愈發(fā)顯露，需要行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)自律等“軟”方式作為補(bǔ)充。

（一）信息不對(duì)稱

政府監(jiān)管常常受監(jiān)管者政府與被監(jiān)管者企業(yè)之間信息不對(duì)稱問題的困擾。信息是現(xiàn)代國家治理的重要依據(jù)，企業(yè)作為市場(chǎng)主體，在生產(chǎn)、經(jīng)營和市場(chǎng)供求等方面比政府部門掌握更多的信息（如企業(yè)對(duì)產(chǎn)品生產(chǎn)過程、原材料、產(chǎn)品質(zhì)量的信息），他們個(gè)別時(shí)候可能利用信息優(yōu)勢(shì)采取一些不正當(dāng)?shù)氖侄沃\求利益最大化，例如，顯失公平的交易、欺詐、誘騙等。因此，政府對(duì)企業(yè)的監(jiān)管往往是相互之間信息博弈的過程，而政府在處于信息占有的弱勢(shì)一方時(shí)便會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管真空，進(jìn)而引發(fā)市場(chǎng)秩序的暫時(shí)混亂。一般而言，政府的監(jiān)管效果與政府掌握的相關(guān)產(chǎn)業(yè)信息、企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營情況的準(zhǔn)確度、詳實(shí)度成正比。政府只有及時(shí)、高效、準(zhǔn)確地掌握充足的市場(chǎng)信息，才能最終實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管的效果。因而，信息不對(duì)稱成為制約政府監(jiān)管效果的重要因素。

（二）治理主體與客體間良性互動(dòng)不足

政府監(jiān)管在解決治理主體與客體良性互動(dòng)方面有待提升。這些風(fēng)險(xiǎn)源于：政府監(jiān)管者通常由一群理性的經(jīng)濟(jì)人組成，有著各自的利益與動(dòng)機(jī)，并可能根據(jù)理性選擇個(gè)體效用最大化的行動(dòng);企業(yè)作為利益集團(tuán)，有試圖通過尋租、利益輸送等方式對(duì)政府監(jiān)管施加影響的可能，并力圖使監(jiān)管政策向被監(jiān)管者傾斜;政府掌握著支配資源的權(quán)力，而在制度體系不完善情況下對(duì)資源的支配，可能給不法分子提供操作資源配置的機(jī)會(huì)。反腐敗過程發(fā)現(xiàn)的“權(quán)錢交易”現(xiàn)象就是個(gè)別人將權(quán)力當(dāng)做利益交換的籌碼以謀求個(gè)人私利的結(jié)果。由此，監(jiān)管者的經(jīng)濟(jì)人理性被私利俘獲的風(fēng)險(xiǎn)、監(jiān)管活動(dòng)被異化為被監(jiān)管者工具的可能是單一政府監(jiān)管模式必須解決的問題。

（三）公開透明度不高

政府監(jiān)管個(gè)別時(shí)候出現(xiàn)不公開、不透明的情況，甚至個(gè)別地方的做法與現(xiàn)代國家治理的規(guī)范與公開透明的要求存在差距，并可能存在尋租的危險(xiǎn)。監(jiān)管尋租不同于監(jiān)管異化的被動(dòng)應(yīng)對(duì)，而是政府監(jiān)管部門利用監(jiān)管權(quán)力主動(dòng)出擊，謀取私人利益的行為。由于個(gè)人利益的誘惑，個(gè)別執(zhí)行監(jiān)管的人員希望在監(jiān)管中利用權(quán)力為自己找到尋租與腐敗的機(jī)會(huì)。在監(jiān)督不嚴(yán)的時(shí)候，監(jiān)管可能成為監(jiān)管執(zhí)行者牟利的手段，而企業(yè)也有可能遭遇尋租的危險(xiǎn)，由此監(jiān)管者的監(jiān)管權(quán)力有可能被個(gè)別監(jiān)管者當(dāng)做逐利的工具。沿著這一邏輯，在政府監(jiān)督機(jī)制不完善的情況下，政府監(jiān)管存在由一個(gè)限制壟斷、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的制度演化為少數(shù)不法分子謀取利益的工具的危險(xiǎn)。這也是近年市場(chǎng)監(jiān)管部門屢屢成為貪腐重災(zāi)區(qū)的原因，因而需要加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管者的進(jìn)一步監(jiān)管。

（四）監(jiān)管成本高昂

政府監(jiān)管的成本是一個(gè)不得不考慮的問題，做到現(xiàn)代國家治理要求的成本收益平衡并不容易。這里的成本不同于會(huì)計(jì)學(xué)中的成本，而是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的機(jī)會(huì)成本，其中包含實(shí)際支出成本和隱性成本。隱性成本中的直接成本來自企業(yè)或消費(fèi)者為遵守監(jiān)管政策所支付的各種直接費(fèi)用，而隱性成本中的間接成本則一方面來自監(jiān)管者因遵循監(jiān)管法令而付出的執(zhí)行成本，另一方面來源于監(jiān)管者被“俘虜”與監(jiān)管者尋租可能帶來的“競(jìng)租”成本，這些成本必須加以重視。

（五）受外在因素影響較大

政府監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)受政策調(diào)整、經(jīng)濟(jì)周期、人員變更等因素影響，可控性較差。政府的監(jiān)管決策突然中斷或改變，譬如，因監(jiān)管部門主要領(lǐng)導(dǎo)人事變動(dòng)，產(chǎn)生新官不理舊政現(xiàn)象，將造成企業(yè)的沉淀成本損失和未來發(fā)展的不確定性。而不良的政府監(jiān)管更會(huì)使企業(yè)面臨比商業(yè)活動(dòng)更難以掌控、難以預(yù)測(cè)的其他風(fēng)險(xiǎn)。因此，企業(yè)在預(yù)期未來風(fēng)險(xiǎn)很高時(shí)，他們的投資意愿將會(huì)降低。這也可能導(dǎo)致宏觀國家經(jīng)濟(jì)能力的衰退[4]，甚至影響當(dāng)?shù)貭I商環(huán)境。

二、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)參與國家治理的優(yōu)勢(shì)

隨著我國現(xiàn)代化進(jìn)程的進(jìn)一步加快，社會(huì)流動(dòng)性挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)的屬地化管理、社會(huì)復(fù)雜性挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)的科層制管理、民主化挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)的家長式統(tǒng)治型管理[5]，既往以政府為單元的行政監(jiān)管模式越來越難以單獨(dú)適用日益復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活，國家治理主體開始由一元轉(zhuǎn)向多元、重心由科層管理轉(zhuǎn)向多元自治。這就需要更多的社會(huì)組織參與治理，需要契約性團(tuán)體給予有效補(bǔ)充，需要自律式軟治理配合輔助。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在這種背景下逐漸由舞臺(tái)邊緣走向中央，并擔(dān)負(fù)起補(bǔ)齊政府監(jiān)管短板、推進(jìn)國家治理體系治理能力現(xiàn)代化的重任。

行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)參與國家治理具有自身的優(yōu)勢(shì)，它能夠發(fā)揮行業(yè)企業(yè)自律的“軟”優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)行業(yè)企業(yè)間的自我約束、自我管理。所謂行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)是行業(yè)企業(yè)為維護(hù)行業(yè)內(nèi)市場(chǎng)秩序、成員共同利益和社會(huì)公共福利，以自愿方式結(jié)成的互益性社會(huì)組織。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在國家治理中作用主要通過其自律功能實(shí)現(xiàn)，這些功能包括：行業(yè)企業(yè)間互傳信息，輔助國家或地方政府推行相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策，實(shí)現(xiàn)行業(yè)內(nèi)部自我約束、自我管理，共同抵制不公平競(jìng)爭(zhēng)、壟斷，維護(hù)健康的行業(yè)市場(chǎng)秩序等。就性質(zhì)而言，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)兼具普遍私益性與復(fù)合公共性的二重屬性。普遍私益性能夠使行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)更好地代表行業(yè)會(huì)員的利益，進(jìn)而更好地保護(hù)行業(yè)內(nèi)部成員的利益。復(fù)合公共性，包括普遍公共性、特殊公共性和直接公共性。普遍公共性意味著行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)能夠配合政府管理職能，執(zhí)行相應(yīng)公共福利政策，為全社會(huì)的普遍利益服務(wù);特殊公共性是指行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)代表行業(yè)整體利益，為行業(yè)整體利益服務(wù);直接公共性是對(duì)消費(fèi)者而言，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)通過監(jiān)督與督促行業(yè)企業(yè)自律，最大限度地保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者公共利益。從行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的二重性質(zhì)可以看出，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)自律功能能夠輔助政府監(jiān)管實(shí)現(xiàn)一些輕易不能實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，克服政府監(jiān)管過程中出現(xiàn)的一系列問題，進(jìn)而同政府監(jiān)管相互補(bǔ)充，共同成為現(xiàn)代國家治理的重要載體。

（一）彌合信息不對(duì)稱

行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的行業(yè)內(nèi)信息占有優(yōu)勢(shì)有利于彌補(bǔ)政府監(jiān)管中管理者與被管理者信息不對(duì)稱的問題。首先，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)成員大部分是行業(yè)企業(yè)的一員，有條件通過發(fā)揮自身的信息優(yōu)勢(shì)了解市場(chǎng)形勢(shì)與企業(yè)情況，進(jìn)而克服外部管理受信息不對(duì)稱的影響。其次，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的會(huì)員之間既是合作的隊(duì)友，又是競(jìng)爭(zhēng)的對(duì)手。而這一組織結(jié)構(gòu)特征一方面在客觀上防止了信息資源的不對(duì)稱與壟斷現(xiàn)象，另一方面也有利于使行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在內(nèi)部成員的相互制衡中保持相對(duì)中立立場(chǎng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)行業(yè)治理，抵制不公平的競(jìng)爭(zhēng)和壟斷，確保協(xié)會(huì)商會(huì)維護(hù)整個(gè)行業(yè)的整體利益。

（二）自我約束與管理

行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的民主性、契約性、互益性等組織優(yōu)勢(shì)有利于實(shí)現(xiàn)行業(yè)企業(yè)的自我約束、自我管理，進(jìn)而克服政府可能出現(xiàn)的監(jiān)管異化。政府監(jiān)管異化源于管理手段的外在強(qiáng)制性與管理實(shí)施過程中缺乏有效監(jiān)督的矛盾，源于管理權(quán)力自身的層級(jí)性帶來利益的差別性以及管理對(duì)象不明、范圍不清或其他有利可圖情況可能導(dǎo)致管理權(quán)力僭越的情形。這些情況可能造成利益倒錯(cuò)、目的手段顛倒等管理異化現(xiàn)象。而行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)是行業(yè)成員的聯(lián)盟，內(nèi)部依靠契約連接而成。協(xié)會(huì)商會(huì)內(nèi)部以民主協(xié)商為主要工作方式，各個(gè)協(xié)會(huì)商會(huì)的會(huì)員是協(xié)會(huì)的主人，自覺遵守民主產(chǎn)生的協(xié)會(huì)商會(huì)規(guī)范，依據(jù)民主原則相互監(jiān)督，并形成一種自覺的規(guī)范，由此避免了管理中可能出現(xiàn)的異化。

（三）防范尋租及利益綁架

行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)自律功能中的內(nèi)在動(dòng)力與內(nèi)在監(jiān)督優(yōu)勢(shì)能夠有效預(yù)防被俘獲的風(fēng)險(xiǎn)。行業(yè)自律的內(nèi)在動(dòng)力源于行業(yè)的共同利益。行業(yè)成員為了整體的、長遠(yuǎn)的共同利益制定行業(yè)規(guī)范，行業(yè)成員之間通過內(nèi)在監(jiān)督體系自覺遵守行業(yè)規(guī)范，這可以在一定程度上避免政府成為主動(dòng)尋租或被動(dòng)尋租的對(duì)象。一般而言，掌握運(yùn)用行政手段能夠使監(jiān)督具有有效性、嚴(yán)肅性與可執(zhí)行性，但使被監(jiān)督者自覺遵守相關(guān)規(guī)范，成為相關(guān)規(guī)范的主人是監(jiān)督的最高境界，也是提升國家治理效能、完成監(jiān)督任務(wù)、抑制尋租的有效方式。

（四）降低監(jiān)管成本

發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)自律功能的成本優(yōu)勢(shì)有利于降低監(jiān)管成本，提升治理效能。就協(xié)調(diào)成本來說，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)是行業(yè)內(nèi)企業(yè)的聯(lián)合，彼此之間比較熟悉，業(yè)務(wù)常有往來，相互協(xié)調(diào)起來更容易，相互對(duì)話與溝通更方便，能夠省去不必要的協(xié)調(diào)成本。就獲取信息成本而言，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)是各個(gè)市場(chǎng)主體成員的聯(lián)盟，熟悉行業(yè)信息，能夠最大限度地避免信息失真以及企業(yè)對(duì)信息的壟斷問題，也能夠大幅度地節(jié)約獲取與傳遞信息中的成本。由于行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與其會(huì)員之間往往存在血緣、人緣、地緣關(guān)系，因此，它也能夠有效地克服因信息不對(duì)稱導(dǎo)致的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問題，從而減低交易與信息風(fēng)險(xiǎn)。[6]進(jìn)而大幅度降低相關(guān)行政成本，提升治理效能。此外，單一的政府管理面臨多重內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)和外在風(fēng)險(xiǎn)。因此，僅僅依靠單一的政府管理手段難以完成對(duì)復(fù)雜市場(chǎng)的規(guī)范與調(diào)控，必須在重視外部力量的同時(shí)發(fā)揮行業(yè)自律本身的優(yōu)勢(shì)，將硬手段與軟措施，外在壓力與自身動(dòng)力，強(qiáng)制遵守與自覺履行結(jié)合起來，才能更好地營造良好的市場(chǎng)環(huán)境，克服各種潛在風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而保證市場(chǎng)規(guī)制的有效性。

由此可見，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在信息占有、組織資源、內(nèi)在動(dòng)力與柔性監(jiān)督、成本控制和風(fēng)險(xiǎn)管理等方面存在優(yōu)勢(shì)，這些不但使行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在彌合政府監(jiān)管短板方面起著重要作用，而且有助于推動(dòng)行業(yè)自律同政府監(jiān)管共同組成現(xiàn)代國家治理中“軟”“硬”兩種模式。

三、提升行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)參與國家治理效能的路徑

在國家治理中，政府監(jiān)管尺有所短，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)寸有所長，兩者只有相互配合、取長補(bǔ)短，才能更好地推動(dòng)國家治理體系治理能力現(xiàn)代化。然而，在實(shí)踐中，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的作用發(fā)揮并不明顯，其治理效能也有待提升。一方面，源于作為國家治理主要承載者的政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)之間缺乏有效的銜接、協(xié)調(diào)、合作機(jī)制;另一方面，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)自身發(fā)展壯大缺乏相應(yīng)的社會(huì)基礎(chǔ)作保障。因而，提升行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)參與國家治理效能要從上述兩方面入手。

（一）探索行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與政府互動(dòng)合作的模式

在現(xiàn)有制度體制框架內(nèi)，政府監(jiān)管扮演著國家治理主要承載者的角色，因而行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)必須同政府監(jiān)管相互配合，才能發(fā)揮好應(yīng)有的作用。由此，探索同政府有效合作的模式成為提升行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)參與國家治理效能的前提。

1.“宏觀事務(wù)—微觀事務(wù)”分工處理模式，即宏觀方面事務(wù)由政府監(jiān)管，微觀領(lǐng)域事務(wù)由行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)自律。這種模式能夠有效發(fā)揮政府監(jiān)管和行業(yè)自律兩種優(yōu)勢(shì)。首先，作為政府一方，站在宏觀視野對(duì)各個(gè)行業(yè)的發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)布局，并且能夠跳出行業(yè)自身利益，從整體上對(duì)整個(gè)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管與治理，但其弱點(diǎn)在于行業(yè)內(nèi)部信息掌握不足可能導(dǎo)致監(jiān)管或治理不到位或指導(dǎo)性偏差。而行業(yè)自律恰好能夠與政府監(jiān)管形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，進(jìn)而構(gòu)建宏觀政府監(jiān)管，微觀行業(yè)自律的模式。這樣，政府主要負(fù)責(zé)對(duì)行業(yè)發(fā)展進(jìn)行遠(yuǎn)景謀劃，對(duì)各個(gè)行業(yè)發(fā)展進(jìn)行指導(dǎo)，對(duì)行業(yè)企業(yè)利益進(jìn)行協(xié)調(diào)。而行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)則對(duì)行業(yè)內(nèi)部的微觀事務(wù)，如行業(yè)內(nèi)惡意競(jìng)爭(zhēng)、某些企業(yè)形成行業(yè)壟斷、價(jià)格嚴(yán)重偏離、信息不透明等情況進(jìn)行內(nèi)部協(xié)調(diào)，進(jìn)而構(gòu)建自我約束、自我管理的自律體系。其次，如果政府監(jiān)管深入到行業(yè)內(nèi)部的每一個(gè)“細(xì)胞”會(huì)產(chǎn)生巨大的成本，而將微觀層面的協(xié)調(diào)工作交給企業(yè)間組建的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)會(huì)因?yàn)槠髽I(yè)的自律降低成本。最后，政府監(jiān)管中的異化與監(jiān)管者被俘獲問題也會(huì)由于微觀管理的下放而從體制上得到限制。因而，政府對(duì)宏觀領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)對(duì)微觀事務(wù)進(jìn)行自律是發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)、克服彼此短板的有效方案之一。

2.領(lǐng)域分工模式，即政府和行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在不同領(lǐng)域分工管理，并協(xié)同合作。這種模式一方面基于政府監(jiān)管與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)各自優(yōu)勢(shì)，另一方面基于不同行業(yè)特點(diǎn)以及行業(yè)內(nèi)部事務(wù)的不同性質(zhì)，進(jìn)而在政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)之間建立分工管理與協(xié)同合作的模式。諸如關(guān)系全社會(huì)利益的重要領(lǐng)域、關(guān)涉國計(jì)民生的重點(diǎn)部門要以政府監(jiān)管為主，行業(yè)自律為輔;而一般性領(lǐng)域和部門則以行業(yè)自律為主，以政府監(jiān)管為輔。這樣，既能有效發(fā)揮兩者的各自優(yōu)勢(shì)，也能避免交疊管理產(chǎn)生的抵牾和沖突。但這種模式的缺點(diǎn)也是明顯的，如兩種分工既可能陷入誰都要管的管理競(jìng)合，也可能導(dǎo)致誰都不管的監(jiān)管真空。因而，必須強(qiáng)調(diào)兩者的協(xié)同合作，由行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的主管部門，如工商聯(lián)等組織負(fù)責(zé)同相關(guān)政府部門進(jìn)行協(xié)調(diào)。政府相關(guān)部門也要完善同行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)協(xié)調(diào)溝通的直接渠道，進(jìn)而形成既有分工又有合作，既有原則的統(tǒng)一性又有實(shí)現(xiàn)方式的靈活性的分工合作機(jī)制。

3.先后模式，即行業(yè)內(nèi)部“軟”自律在先，政府外部“硬”監(jiān)管為后盾與保障。這種模式首先承認(rèn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)自律的先導(dǎo)性，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用、發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在行業(yè)內(nèi)部治理中的主導(dǎo)性功能。為了彌合行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)自身結(jié)構(gòu)性缺位（即已有的行業(yè)規(guī)定和程序往往由在位企業(yè)制定，在位企業(yè)在行業(yè)協(xié)會(huì)中占據(jù)主導(dǎo)地位，而新進(jìn)企業(yè)在行業(yè)協(xié)會(huì)中無話語權(quán)），監(jiān)督缺乏相應(yīng)的有效性、執(zhí)行性以及救濟(jì)手段不足等缺點(diǎn)，將政府監(jiān)管作為行業(yè)自律的后盾和救濟(jì)措施。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是充分尊重行業(yè)企業(yè)的自治權(quán)、充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的自組織作用，但缺點(diǎn)在于仍然無法克服政府監(jiān)管異化和監(jiān)管者被俘獲的可能，需要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)政府監(jiān)管的規(guī)范和制約來化解。

4.同時(shí)發(fā)力、作用互補(bǔ)模式，即政府和行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在同一領(lǐng)域發(fā)揮各自作用，對(duì)行業(yè)企業(yè)同時(shí)進(jìn)行監(jiān)督與管理，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)監(jiān)管與自律的雙重作用。這種模式要想達(dá)到理想狀態(tài)需要較高的條件。首先，繼續(xù)鞏固行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與政府的“脫鉤”改革成果，避免“脫鉤不脫管”、表面“脫鉤”實(shí)際“掛鉤”等情形，認(rèn)真落實(shí)《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》，要求各級(jí)行政機(jī)關(guān)與其主辦、主管、聯(lián)系、掛靠的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)實(shí)現(xiàn)“機(jī)構(gòu)、人事、資產(chǎn)財(cái)務(wù)、職能、黨建與外事”等方面的徹底脫鉤。[7]2政府部門與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)之間建立起相互獨(dú)立、地位平等、邊界明晰、分工協(xié)作、有效溝通的互動(dòng)合作關(guān)系。其次，用完善的法律法規(guī)規(guī)范政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的行為，努力讓兩者的作用既不因重疊而帶給企業(yè)更多的負(fù)擔(dān)，也不因各自為戰(zhàn)而出現(xiàn)監(jiān)管與自律之間的真空。最后，政府部門與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)要建立起行之有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，不僅是信息的溝通、行動(dòng)的協(xié)作、目標(biāo)的協(xié)同，而且要構(gòu)建監(jiān)管與自律出現(xiàn)競(jìng)合時(shí)的協(xié)調(diào)與仲裁機(jī)制，進(jìn)而使政府監(jiān)管與行業(yè)自律實(shí)現(xiàn)互動(dòng)、互補(bǔ)、協(xié)同。

（二）夯實(shí)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)

行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在國家治理中發(fā)揮不同于政府監(jiān)管的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)需要一定的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、互惠規(guī)范、誠信體系和人際信任等社會(huì)資本做基礎(chǔ)。因?yàn)?，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)植根于社會(huì)、服務(wù)于社會(huì)，而社會(huì)的各種基礎(chǔ)性要素是提升行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)參與國家治理效能的重要保障。

1.發(fā)達(dá)的社會(huì)組織是行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)發(fā)展的孵化器，也是行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在國家治理中發(fā)揮優(yōu)勢(shì)的社會(huì)根基。補(bǔ)足行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)先天不足、更好發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在國家治理中效能要從變垂直型社會(huì)網(wǎng)絡(luò)為橫向型社會(huì)網(wǎng)絡(luò)開始。在中國，變革“大政府小社會(huì)”的垂直型社會(huì)結(jié)構(gòu)需要從以下方面入手。首先，重塑權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系。在政治領(lǐng)域，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，讓權(quán)利的內(nèi)容更為豐滿、實(shí)現(xiàn)方式更有保障，尤其是減少行政權(quán)力對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的干涉;在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，一方面維護(hù)好企業(yè)、個(gè)人自由生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)利，另一方面鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)發(fā)揮自律功能;在社會(huì)領(lǐng)域，對(duì)公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域嚴(yán)格區(qū)分，充分發(fā)揮社會(huì)自治功能，減少公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的干涉。最終，使權(quán)力來源于權(quán)利、服務(wù)于權(quán)利、受權(quán)利制約的觀念深入人心。其次，處理好社會(huì)組織和政府的關(guān)系，壯大社會(huì)組織力量。社會(huì)組織發(fā)展不充分造成國家與個(gè)人之間缺少中介組織緩沖。因而，必須改變政府與社會(huì)組織關(guān)系，壯大社會(huì)組織力量，尤其是行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的力量。一是進(jìn)一步落實(shí)“脫鉤改革”，使行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)不但與政府形式上脫鉤，而且能夠獨(dú)立生存發(fā)展。二是完善行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)自身治理結(jié)構(gòu)，吸引更多會(huì)員加入，將其打造為合作的平臺(tái)、自律的組織。三是發(fā)展多種多樣又各具特色的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，人們?cè)诮徊鎱⑴c各種社會(huì)組織中培育參與精神、培訓(xùn)自治技巧。

2.培育互惠規(guī)范與誠信美德是發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)自律功能的前提條件。在當(dāng)代中國，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與城市化進(jìn)程的加快，人們的交往早已突破了親緣與地緣的限定，陌生人之間的商業(yè)活動(dòng)和社會(huì)交往隨時(shí)發(fā)生。在此情形下，商業(yè)組織也突破以往親緣和地緣的限制，而向整個(gè)行業(yè)擴(kuò)展。這就需要普遍性的互惠規(guī)范與誠信體系做支撐。為此，一方面，要不斷完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。一是建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)體系，因?yàn)楣礁?jìng)爭(zhēng)能夠培養(yǎng)經(jīng)營者勤勉、誠實(shí)、有責(zé)任感的美德，這些美德能夠讓經(jīng)營者在長期市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中獲得消費(fèi)者與同行的認(rèn)可，不但降低經(jīng)營成本，而且提升品牌影響力。二是健全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的社會(huì)保障體系，因?yàn)槿藗冊(cè)陂L期市場(chǎng)博弈中深深體會(huì)到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的殘酷性，進(jìn)而總結(jié)出建立互惠互利的社會(huì)保障體系的必要。另一方面，健全社會(huì)主義法治是社會(huì)組織有序發(fā)揮作用的重要保障。因?yàn)榉墒亲畹拖薅鹊牡赖?，完善的法治體系為道德層次的提升提供堅(jiān)實(shí)的后盾。一是加快形成完備的法律規(guī)范體系，完備的法律能夠有效規(guī)范人們的商業(yè)活動(dòng)，給予生產(chǎn)經(jīng)營以確定性。二是建立高效的法治實(shí)施體系，正義的實(shí)現(xiàn)不但要以看得見的方式，而且要以及時(shí)的方式，這樣才能更好地保障人們的正當(dāng)權(quán)益。三是健全嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，這是維護(hù)人們合法權(quán)益、保障法律實(shí)施的重要手段。四是建立有力的法治保障體系，如法諺所言“沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利，沒有完備的權(quán)利救濟(jì)和權(quán)利保障的制度，包括強(qiáng)勢(shì)者在內(nèi)，每個(gè)人都可能成為弱勢(shì)者”。而法治的建設(shè)、權(quán)利的伸張都需要堅(jiān)實(shí)的司法保障體系。

3.重塑社會(huì)信任體系，擴(kuò)大信任半徑，夯實(shí)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)發(fā)揮自律功能的社會(huì)基礎(chǔ)。社會(huì)信任是現(xiàn)代社會(huì)基于協(xié)同合作理念而建立的人際信任關(guān)系。為了進(jìn)一步適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和城市化發(fā)展步伐，必須重塑社會(huì)信任體系，由基于親緣和地緣而建立的信任拓展為基于社會(huì)契約而建立的信任，最終建立基于現(xiàn)代理念而形成的社會(huì)信任。一是地方政府做好表率，建立行政承諾兌現(xiàn)制度和行政補(bǔ)償制度，完善守信受益和失信補(bǔ)償機(jī)制，以上率下建立全社會(huì)的信任體系。二是完善社會(huì)信用體系，因?yàn)樯鐣?huì)信用是人們?cè)谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)中反復(fù)博弈總結(jié)出來的“帝王法則”，它能夠從總體上保持整個(gè)市場(chǎng)的交易安全，從個(gè)體上降低經(jīng)營者的經(jīng)營成本，從客觀上提升全社會(huì)的信用等級(jí)。為此，要加大征信覆蓋面，將分布在各個(gè)領(lǐng)域的信用信息收集匯總，形成個(gè)人信用信息數(shù)據(jù)庫，并建立相應(yīng)懲罰與獎(jiǎng)勵(lì)措施。三是強(qiáng)化宣傳教育，從小培養(yǎng)人與人的信任文化，全社會(huì)形成強(qiáng)烈的人際信任的氛圍。

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責(zé)任編輯? 王? 雨