民辦學(xué)校真要“涼”？

張靜

5月29日，山東省泰安市某學(xué)校，學(xué)生們?cè)陂喿x課文

2021年9月1日，新修訂的《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱“實(shí)施條例”）正式實(shí)施。

實(shí)施條例規(guī)定：地方人民政府不得利用國(guó)有企業(yè)、公辦教育資源舉辦或者參與舉辦實(shí)施義務(wù)教育的民辦學(xué)校。

在此之前，“民轉(zhuǎn)公”已經(jīng)成為教育界的熱詞。

8月5日，眉山天府新區(qū)恒邦嘉祥外國(guó)語(yǔ)學(xué)校由民辦學(xué)校轉(zhuǎn)為公辦學(xué)校的消息刷屏了四川家長(zhǎng)群。

家長(zhǎng)接到短信證實(shí)：眉山天府新區(qū)嘉祥外國(guó)語(yǔ)學(xué)校被撤銷辦學(xué)許可證，并停止招生，將轉(zhuǎn)設(shè)為公辦。

這是民辦教育實(shí)施新政前后，四川第一例由民辦轉(zhuǎn)設(shè)公辦的義務(wù)教育學(xué)校，天府嘉祥的性質(zhì)將就此發(fā)生改變，家長(zhǎng)和學(xué)生們或許將重新選擇。

“擇校熱”和“學(xué)區(qū)房熱”相互推動(dòng)，造成了一系列與推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展目標(biāo)相悖的現(xiàn)象。

7月8日，教育部等八部門發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范公辦學(xué)校舉辦或者參與舉辦民辦義務(wù)教育學(xué)校的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），要求公辦學(xué)校單獨(dú)舉辦的民辦、公辦學(xué)校與地方政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)合作舉辦的義務(wù)學(xué)校，應(yīng)辦為公辦學(xué)校;不再審批新的“公參民”學(xué)校，公辦學(xué)校也不得以舉辦者變更，集團(tuán)辦學(xué)、品牌輸出等變相舉辦民辦義務(wù)教育。

“民轉(zhuǎn)公”大潮來(lái)襲。截至目前，重慶市已有至少10所“公參民”學(xué)校確定擬轉(zhuǎn)為公辦;7月，山西太原9所學(xué)校宣布轉(zhuǎn)公;7月28日，河南周口市一所知名民辦學(xué)校宣布“整體捐獻(xiàn)給政府”……

誰(shuí)要轉(zhuǎn)？

對(duì)“民轉(zhuǎn)公”，首先要厘清這里的“民”指的是哪種民辦，有不少人理解《通知》的發(fā)布意味著民辦學(xué)校退出歷史舞臺(tái)，實(shí)際上，退出的只是“公參民”這種辦學(xué)模式，并不是要所有義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校都退出。

“公參民”辦學(xué)模式從何而來(lái)？

我國(guó)義務(wù)教育階段的“公參民”辦學(xué)模式，是從上個(gè)世紀(jì)90年代初興起的，當(dāng)時(shí)得到了國(guó)家的大力支持。

1993年發(fā)布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）明確，必須充分發(fā)揮各級(jí)政府、社會(huì)各方面和人民群眾的辦學(xué)積極性，堅(jiān)持以財(cái)政撥款為主、多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)。要改革辦學(xué)體制，改變政府包攬辦學(xué)的格局，逐步建立以政府辦學(xué)為主體、社會(huì)各界共同辦學(xué)的體制。

《綱要》還描述了當(dāng)時(shí)公辦學(xué)校的現(xiàn)狀：“我國(guó)教育在總體上還比較落后，不能適應(yīng)加快改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的需要。教育的戰(zhàn)略地位在實(shí)際工作中還沒有完全落實(shí);教育投入不足，教師待遇偏低，辦學(xué)條件較差?！?/p>

而利用公辦資源舉辦民辦學(xué)校，按民辦收費(fèi)，就成為快速擴(kuò)寬教育資源的重要措施。

在“名校辦民?！钡谋尘跋拢o予民辦學(xué)校用地、師資、稅收等方面的支持。

民辦學(xué)校創(chuàng)辦初期，公立學(xué)校往往派遣了大量的管理人員和骨干教師“支援”民校。有的會(huì)派中層管理人員擔(dān)任民辦學(xué)校校長(zhǎng)，甚至直接由公辦學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)兼民辦學(xué)校校長(zhǎng)。

然而，發(fā)展一段時(shí)間后，這些“國(guó)有民辦”“公辦民助”“民辦公助”等改制學(xué)校，被認(rèn)為雖然一定程度擴(kuò)大了義務(wù)教育資源，卻涉嫌國(guó)有資產(chǎn)流失、破壞教育公平。于是，在2003年9月1日施行的《民辦教育促進(jìn)法》以及2006年9月1日新修訂施行的《義務(wù)教育法》中，均提出對(duì)這類改制校進(jìn)行清理整頓。

但是十多年過(guò)去了，這些學(xué)校依然存在，并且有的甚至在當(dāng)?shù)爻蔀槌^(guò)部分公辦學(xué)校的名校，家長(zhǎng)紛紛擠破頭送孩子進(jìn)這種和“公”有著千絲萬(wàn)縷聯(lián)系的民辦學(xué)校。

例如由上海張江（集團(tuán)）有限公司和上海中學(xué)聯(lián)合創(chuàng)辦的上海張江集團(tuán)學(xué)校，從建校以來(lái)常年保持浦東新區(qū)中考成績(jī)第一。

有分析認(rèn)為，這類學(xué)校之所以被家長(zhǎng)趨之若鶩，是因?yàn)樽叩氖菓?yīng)試教育路線，狠抓升學(xué)率，甚至“掐尖”招生，在初升高考試中有極大幫助，這是對(duì)家長(zhǎng)和學(xué)生的直接利好。

對(duì)地方政府而言，這種模式可以直接減少財(cái)政對(duì)義務(wù)教育的投入，并且可以通過(guò)教育名校辦分校的模式與發(fā)展房地產(chǎn)結(jié)合?！皳裥帷焙汀皩W(xué)區(qū)房熱”相互推動(dòng)，造成了一系列與推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展目標(biāo)相悖的現(xiàn)象。

此次八部門發(fā)布的《通知》，就是在推進(jìn)解決這個(gè)歷史遺留問題。

怎么轉(zhuǎn)？

最近一波對(duì)民辦教育的監(jiān)管從什么時(shí)候開始？

自2018年起，針對(duì)民辦義務(wù)教育的監(jiān)管就已趨于嚴(yán)格。當(dāng)年全國(guó)教育大會(huì)提出要嚴(yán)控學(xué)前教育階段和義務(wù)教育階段民辦教育的逐利行為。此后，2019年“公民同招”政策出臺(tái)，終結(jié)了部分民辦義務(wù)教育學(xué)校提前“掐尖”招生的傳統(tǒng)。

此外，在今年5月修訂頒布的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》規(guī)定，實(shí)施義務(wù)教育的民辦學(xué)校不得與利益關(guān)聯(lián)方進(jìn)行交易。任何社會(huì)組織和個(gè)人不得通過(guò)兼并收購(gòu)、協(xié)議控制等方式控制實(shí)施義務(wù)教育、非營(yíng)利性學(xué)前教育的民辦學(xué)校。此舉被認(rèn)為切斷了民辦學(xué)校營(yíng)利的渠道。

隨后，湖南、江蘇、四川等地教育部門發(fā)文指出，將調(diào)減本省內(nèi)民辦義務(wù)教育占比，民辦初中、小學(xué)在校生人數(shù)占義務(wù)教育在校生總數(shù)的比例，將調(diào)減至5%以下，原則上不再審批新的民辦義務(wù)教育學(xué)校。

6月27日，西安市八十九中，新城區(qū)民辦學(xué)校電腦隨機(jī)錄取在各方代表的見證下進(jìn)行

值得注意的是，《通知》將“公參民”義務(wù)教育學(xué)校分為三類：公立學(xué)校單獨(dú)舉辦的學(xué)校、公立學(xué)校和地方政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)舉辦的學(xué)校，以及公辦學(xué)校與其他社會(huì)組織或個(gè)人合作舉辦的學(xué)校。

對(duì)于前兩類，《通知》要求回歸公立學(xué)校。對(duì)于第三類，《通知》中提出了“六獨(dú)立”要求，包括獨(dú)立法人資格、校園校舍及設(shè)備、專任教師隊(duì)伍、財(cái)會(huì)核算、招生和畢業(yè)證發(fā)放。不滿足該要求的，地方政府要限期整改，整改不到位的應(yīng)轉(zhuǎn)為公辦學(xué)?；蚪K止辦學(xué)。

《通知》還對(duì)原有“公參民”學(xué)校的配套建設(shè)和教師編制做出規(guī)定：既有居住社區(qū)配套建設(shè)的“公參民”學(xué)?；蜣D(zhuǎn)為公辦學(xué)校，或由政府以購(gòu)買服務(wù)的方式提供學(xué)位、繼續(xù)辦學(xué);地方政府和公辦學(xué)校不得向民辦義務(wù)教育學(xué)校新增派具有事業(yè)編制的教職工，已經(jīng)派出的，分階段分步驟有序引導(dǎo)退出。

在政府發(fā)揮主體作用，加大對(duì)義務(wù)教育的投入后，民辦義務(wù)教育學(xué)校的功能將不再是補(bǔ)充教育資源不足，而是促進(jìn)學(xué)校辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)，提高義務(wù)教育質(zhì)量，為受教育者提供差異化教育選擇。

此外，《通知》要求各地不再審批設(shè)立新的“公參民”學(xué)校，公辦學(xué)校也不得以舉辦者變更、集團(tuán)辦學(xué)、品牌輸出等方式變相舉辦民辦義務(wù)教育學(xué)校;嚴(yán)格規(guī)范招生，公辦學(xué)校不得以民辦的名義開展選拔招生或考試招生，也不得以借讀、掛靠等名義變相違規(guī)招生。

《通知》要求，各地應(yīng)因地制宜、審慎推進(jìn)，在8月底完成專項(xiàng)摸底排查，通過(guò)一省一方案的方式，力爭(zhēng)兩年左右理順“公參民”辦學(xué)模式的體制機(jī)制、實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過(guò)渡。

動(dòng)了誰(shuí)的奶酪？

只給兩年時(shí)間，存在近30年的“公參民”模式能這么快轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)嗎？會(huì)給公地方政府、公立學(xué)校和民辦學(xué)校帶來(lái)哪些影響？

首先，對(duì)于地方政府而言，“公參民”學(xué)校正式進(jìn)入公辦學(xué)校，意味著學(xué)費(fèi)收入降低，地方政府的開支增加。

這直接涉及義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制問題。據(jù)悉，我國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障還采取以縣級(jí)財(cái)政為主的方式，這導(dǎo)致對(duì)義務(wù)教育的保障力度，受縣級(jí)財(cái)政的影響，財(cái)政實(shí)力薄弱的地區(qū)保障力度就不夠。

錢少了，教育水平能夠保持現(xiàn)狀已實(shí)屬不易，如果教學(xué)質(zhì)量下滑，最后吃虧的還是在就讀的孩子。

從大環(huán)境看，對(duì)本身財(cái)政實(shí)力就不強(qiáng)的縣級(jí)市、中西部城市來(lái)說(shuō)，增加的教育經(jīng)費(fèi)支出，勢(shì)必要從其他領(lǐng)域“找補(bǔ)”回來(lái)，是否會(huì)影響其他公共事務(wù)支出不得而知。

所以，21世紀(jì)教育研究院院長(zhǎng)熊丙奇認(rèn)為，要加大對(duì)義務(wù)教育的保障力度，就有必要調(diào)整義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障，這也是進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，縮小省域內(nèi)地區(qū)教育差距的需要。還要把民辦義務(wù)教育學(xué)校納入生均撥款體系，給實(shí)施義務(wù)教育的民辦學(xué)校一樣的生均撥款。

其次，招生范圍縮小。原來(lái)非戶籍生與戶籍生均可報(bào)考，轉(zhuǎn)制后，將隨政府安排，戶籍生搖號(hào)入學(xué)。

推進(jìn)“民轉(zhuǎn)公”，要根據(jù)學(xué)校實(shí)際辦學(xué)情況，依法進(jìn)行規(guī)范。民辦義務(wù)教育學(xué)校情況各有不同，除了社會(huì)公眾關(guān)注的優(yōu)質(zhì)民辦小學(xué)、初中外，還有一些民辦學(xué)校，是滿足一些進(jìn)城務(wù)工人員子女的義務(wù)教育求學(xué)需求，這種情況在廣深地區(qū)尤為普遍。如果不能降低城市學(xué)校入學(xué)門檻，讓隨遷子女享有平等的進(jìn)入公辦學(xué)校的機(jī)會(huì)，那么，這部分民辦學(xué)校的退出，則可能導(dǎo)致進(jìn)城務(wù)工人員子女新的入學(xué)難。更有違教育公平的初衷。

第三，教職工如何安置？

教師待遇和編制問題直接影響教師的去留，而師資的變動(dòng)難免會(huì)影響在校學(xué)生的學(xué)習(xí)。所以在兩年緩沖期內(nèi)，如果轉(zhuǎn)成公辦，那些沒有編制的老師怎么安排？只有開源，增加編制，這對(duì)地方政府來(lái)講又是一項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出。

不宜一刀切

根據(jù)2019年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2019年，我國(guó)普通小學(xué)在校生10561.24萬(wàn)人，其中民辦小學(xué)在校生944.91萬(wàn)人，占比8.9%。初中學(xué)校在校生4827.14萬(wàn)人，其中民辦初中在校生687.40萬(wàn)人，占比14.24%。對(duì)“公參民”模式進(jìn)行規(guī)范后，剩下的將是真的“民辦”。

這些真的“民辦”將來(lái)如何定位？取決于如何看待民辦學(xué)校。

浙江大學(xué)教育學(xué)院教授吳華向《瞭望東方周刊》分析，發(fā)展民辦教育形成了一種有效的社會(huì)協(xié)作機(jī)制，是“先富帶后富”的成功實(shí)踐，是對(duì)教育公平的積極推動(dòng)。

公辦教育存在體制局限，需民辦教育助推教育公平。

吳華介紹，在推動(dòng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，政府也在推動(dòng)教育公平，比如2020年收官的全國(guó)義務(wù)教育基本均衡縣驗(yàn)收，在推動(dòng)義務(wù)教育均衡發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用。但即便如此，驗(yàn)收完的縣，公辦學(xué)校之間的差距仍然是3到8倍，這是全國(guó)性的普遍情況。不是政府不用心，不是公辦學(xué)校老師不用心，不是公辦學(xué)校的校長(zhǎng)不用心，這是公辦教育的體制性局限。

所以，民辦學(xué)校存在的價(jià)值就體現(xiàn)出來(lái)了。

熊丙奇認(rèn)為，要把發(fā)展民辦義務(wù)教育學(xué)校，作為推進(jìn)教育現(xiàn)代化建設(shè)一部分。民辦義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)要堅(jiān)持公益屬性，在政府發(fā)揮主體作用，加大對(duì)義務(wù)教育的投入后，民辦義務(wù)教育學(xué)校的功能將不再是補(bǔ)充教育資源不足，而是促進(jìn)學(xué)校辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)，提高義務(wù)教育質(zhì)量，為受教育者提供差異化教育選擇。

至于實(shí)踐中，究竟是以民辦學(xué)校還是以公辦學(xué)校實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育，是多一點(diǎn)民辦學(xué)校還是多一點(diǎn)公辦學(xué)校，吳華認(rèn)為，應(yīng)該尊重當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、社會(huì)、教育發(fā)展水平和文化傳統(tǒng)，不應(yīng)該也沒有必要預(yù)先設(shè)定比例。