黨建引領(lǐng)基層治理的現(xiàn)實困境與路徑回應(yīng)

摘要：將黨建工作與基層治理有機(jī)融合，既是新時代推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化建設(shè)的迫切要求，也是鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、提升基層治理效能、回應(yīng)群眾“急難愁盼”的必然舉措。然而，當(dāng)前黨建引領(lǐng)基層治理依然面臨主體組織化困境、過程協(xié)同化困境、資源集約化困境和共生融合化困境。為此，在強(qiáng)調(diào)發(fā)揮黨建的政治引領(lǐng)、組織引領(lǐng)和價值引領(lǐng)等功能的基礎(chǔ)上，應(yīng)更加聚焦于服務(wù)供給優(yōu)化。可從黨建引領(lǐng)基層治理的主體嵌入、過程聯(lián)動、資源整合和共同體凝聚等四個方面著手，建構(gòu)全方位、系統(tǒng)化和整體性的路徑回應(yīng)。

關(guān)鍵詞：基層黨建；基層治理；引領(lǐng)

中圖分類號：D267.7；D630文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-5103（2021）10-0076-05

基金項目：2021年度重慶市社會科學(xué)規(guī)劃特別委托重大項目“中國共產(chǎn)黨踐行以人民為中心的發(fā)展思想基本邏輯研究”（2021TBWT-ZD16）。

基層治理是國家治理的基石。2021年7月，在我國實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)，并邁向全面建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的第二個百年奮斗目標(biāo)的重要?dú)v史時刻，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟访鞔_提出，“堅持黨對基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿基層治理全過程、各方面”，并特別強(qiáng)調(diào)“完善黨建引領(lǐng)的社會參與制度”，為黨建引領(lǐng)基層治理進(jìn)一步指明方向、明確路徑、提供遵循。黨建能否有效引領(lǐng)基層治理，進(jìn)而構(gòu)筑起共建共治共享的基層治理新格局，事關(guān)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的切實鞏固，事關(guān)基層治理效能的有力提升，事關(guān)對群眾“急難愁盼”的有效回應(yīng)。

一、引言：一個綜述視角

近年來，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，“黨建+治理”研究熱度逐年上升，關(guān)注焦點逐漸下移，對黨建引領(lǐng)基層治理的內(nèi)容、功能、作用、優(yōu)勢研究呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)化、融合化、精細(xì)化的研究趨勢。具體包括以下方面：一是以代表性實踐案例剖析為主，對黨建引領(lǐng)基層治理的實踐經(jīng)驗、基本特點等進(jìn)行理論上的總結(jié)和反思，比如北京的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”、上海的區(qū)域化黨建、成都的“五步工作法”、武漢的“紅色引擎工程”等，從中可見實踐中一些地區(qū)因地制宜，涌現(xiàn)出理念、制度、體制、機(jī)制、模式等不同層面的創(chuàng)新；二是從特定的研究視角切入，比如結(jié)構(gòu)功能視角、利益相關(guān)者視角、授權(quán)賦能視角、黨建統(tǒng)合視角、系統(tǒng)整體觀視角、空間視角等，對黨建引領(lǐng)基層治理的內(nèi)涵機(jī)理進(jìn)行學(xué)理闡釋、提供理論支持；三是以現(xiàn)實問題回應(yīng)為落腳點，對基層黨組織的“懸浮化”[1]、“建而不聯(lián)、聯(lián)而不合”“儀式化參與”等問題高度關(guān)注，并從結(jié)構(gòu)性嵌入、服務(wù)供給創(chuàng)新等方面提出解決思路。

綜上所述，無論是理論界還是實務(wù)界對黨建引領(lǐng)基層治理的關(guān)注度都持續(xù)上升，且形成了較為豐富的研究成果和實踐探索。與此同時，也存在進(jìn)一步研究的空間：一是現(xiàn)有研究不少是地區(qū)實踐經(jīng)驗的總結(jié)，存在碎片化的問題，黨建引領(lǐng)基層治理的整體性視角和系統(tǒng)性思考較為欠缺，尤其是將黨的基層組織建設(shè)與推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化相結(jié)合的理論研究偏少。二是現(xiàn)有研究從路徑、方法、能力提升層面的研究較多，但在黨建引領(lǐng)基層治理的生成機(jī)理、整體推進(jìn)邏輯以及現(xiàn)實困境與回應(yīng)等方面有待進(jìn)一步深化。因此，開展黨建引領(lǐng)基層治理的現(xiàn)實困境與路徑回應(yīng)研究具有學(xué)術(shù)價值和實踐意義。

二、基層治理中“黨建引領(lǐng)”的核心內(nèi)涵

黨的十八大以來，黨建引領(lǐng)基層治理逐漸成為創(chuàng)新基層治理的一個重要發(fā)展方向?；鶎又卫碇械摹包h建引領(lǐng)”是將基層黨組織建設(shè)嵌入基層治理，以黨的政治引領(lǐng)、組織引領(lǐng)和服務(wù)創(chuàng)新為核心內(nèi)容，整合黨建邏輯與治理邏輯，充分發(fā)揮基層黨組織在政治領(lǐng)導(dǎo)、組織動員、聯(lián)系群眾、資源整合、宣傳引導(dǎo)等方面的優(yōu)勢和作用，實現(xiàn)基層社會再組織化、基層公共服務(wù)供給持續(xù)優(yōu)化、現(xiàn)代社會共同體意識不斷凝聚、基層治理現(xiàn)代化深入推進(jìn)和執(zhí)政基礎(chǔ)切實鞏固的實踐探索。黨建引領(lǐng)基層治理的制度內(nèi)涵，包括跨組織協(xié)調(diào)、搭建流動社會的治理網(wǎng)絡(luò)以及促進(jìn)治理共同體發(fā)展等多維度的制度要素[2]。

黨建能否有效引領(lǐng)基層治理，關(guān)鍵在于解決好幾個問題。一是從引領(lǐng)的范圍來看，要清晰界定引領(lǐng)內(nèi)容和邊界。黨建引領(lǐng)的內(nèi)容主要是政治引領(lǐng)，具體包括組織動員、價值引領(lǐng)、共識凝聚、資源整合等，基層黨組織不直接參與每項具體事務(wù)和問題的處理。二是從引領(lǐng)的主體來看，要正確處理“一核”與“多元”的關(guān)系。黨的基層組織不僅要在街道和社區(qū)兩級黨組織中實現(xiàn)覆蓋，更要延伸覆蓋到業(yè)委會、基層社會組織、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、轄區(qū)社會單位等多元主體之中，其中“一核”是引擎和動力源，“多元”是支撐和助推器，只有“一核”與“多元”協(xié)同發(fā)展才能產(chǎn)生強(qiáng)大合力。三是從引領(lǐng)的過程來看，要將黨建邏輯和治理邏輯有機(jī)結(jié)合[3]。無論是黨建還是治理，出發(fā)點和歸宿都是增進(jìn)民生福祉，要防止黨建工作與基層治理分離的“兩張皮”現(xiàn)象。四是從引領(lǐng)的手段來看，要將碎片化的方式方法轉(zhuǎn)變?yōu)殚L效機(jī)制的建構(gòu)。長期以來，受黨政主導(dǎo)下行政吸納社會的影響，黨建引領(lǐng)仍習(xí)慣用行政命令和社會動員的方式開展工作，欠缺服務(wù)和創(chuàng)新意識，導(dǎo)致“冷熱不均”“重形式輕實質(zhì)”等問題，需要在共建共治共享理念下建構(gòu)全方位、系統(tǒng)化、整體性的長效應(yīng)對之策。

三、當(dāng)前黨建引領(lǐng)基層治理面臨的“四重困境”

在結(jié)合理論前沿追蹤以及基層蹲點調(diào)研的基礎(chǔ)上，對黨建引領(lǐng)基層治理的現(xiàn)狀和問題由表及里進(jìn)行層層檢視，可以總結(jié)出當(dāng)前黨建引領(lǐng)基層治理面臨以下“四重困境”。

1.主體組織化困境：基層黨建主體與基層治理主體相互“脫嵌”

在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的過程中，城市基層呈現(xiàn)出高集聚性、高流動性和高異質(zhì)性的特點，“單位人”逐漸向“社區(qū)人”過渡，熟人社會逐漸向陌生人社會轉(zhuǎn)變?；鶎用媾R的事務(wù)、矛盾和問題陡然增加，人與人之間的疏離感更強(qiáng)、人的原子化趨勢明顯。如何找回歸屬感和凝聚力，將“一盤散沙”的基層社會再組織化，實現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定并進(jìn)一步激發(fā)社會創(chuàng)造合力，一直是社會學(xué)研究的重點課題。讓黨的工作觸角延伸到基層的每個角落可以有效解決這一問題。目前基層黨組織“橫向到邊、縱向到底”的全方位立體化網(wǎng)絡(luò)覆蓋已基本建成，但這并不意味著基層黨組織已經(jīng)深層次地嵌入基層治理之中。一方面，基層治理各主體之間的利益關(guān)系復(fù)雜、缺乏契約精神和共同體意識、內(nèi)生動力不足等導(dǎo)致基層治理陷入“內(nèi)卷化”危機(jī)[4]，多元治理主體難以被組織起來；另一方面，當(dāng)前基層黨組織自身弱化、虛化、邊緣化等問題不同程度地存在，在多元主體中權(quán)威性不足，出現(xiàn)“懸浮化”和“脫嵌”的現(xiàn)象。通過提升黨組織的組織力來形成基層治理主體向心力，催化帶動基層治理主體的組織化顯得更加緊迫。

2.過程協(xié)同化困境：基層黨建方式與基層治理手段互不統(tǒng)一

基層治理離不開多元主體協(xié)同，而多元主體各自有著不同的利益訴求。黨的十九大報告指出，黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。因此，黨組織必須承擔(dān)起“元治理角色”，作為多元主體所構(gòu)成的力量同心圓的圓心。基層實踐中協(xié)同治理情況不理想的原因主要有三點：其一，對黨建工作的定位和角色認(rèn)識不清。黨組織更多的是起領(lǐng)導(dǎo)和催化協(xié)同的作用，其重點在把方向、搭平臺、建機(jī)制、做好監(jiān)督。而在基層實踐中，要么包辦一切，將所有精力投入具體事務(wù)的參與和控制，疏于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；要么對基層服務(wù)和需求不管不顧，黨建工作僅僅停留在流轉(zhuǎn)文件、傳達(dá)會議、逢年過節(jié)進(jìn)行貧困慰問等方面，缺少將黨建與治理相結(jié)合的理念，引領(lǐng)的方式方法也較為陳舊單一。其二，常態(tài)化的溝通協(xié)商平臺機(jī)制不健全。表面上看是居民群眾對基層社會事務(wù)的參與意愿不強(qiáng)、參與能力不足，但實際上在居民心中，街道、社區(qū)的存在感低，對其沒有認(rèn)識、沒有認(rèn)可，便談不上信任和合作，加上缺少反映問題和表達(dá)訴求的機(jī)會和渠道，其結(jié)果可能是基層社會事務(wù)演化為公共問題甚至是群體性事件。其三，現(xiàn)有體制條塊分割導(dǎo)致信息壁壘，對協(xié)同治理產(chǎn)生一定客觀阻力。

3.資源集約化困境：基層黨建資源與基層治理資源整合不足

街道和社區(qū)服務(wù)作為公共服務(wù)的“最后一公里”，是保障和改善民生、回應(yīng)人民群眾對美好生活的期盼最直接具體的體現(xiàn)形式，關(guān)系到人民群眾切實的獲得感與幸福感。從理論上講，隨著資源下沉，基層應(yīng)該是一個需要用資源且資源較為富集的“寶庫”。然而，當(dāng)前基層卻遭遇資源匱乏、服務(wù)能力不足、服務(wù)可及性不強(qiáng)、群眾認(rèn)可度不高的現(xiàn)實尷尬。一方面，部分基層黨組織內(nèi)部條塊分割、資源分散，缺乏有效統(tǒng)籌。另一方面，部分基層黨組織對基層治理資源整合力度不夠。有的基層黨組織掌握著大量的黨建資源，卻不善于搭平臺，基層有才干的退休黨員、骨干居民、志愿者、基層社會組織等廣泛地碎片化地存在于社區(qū)之中，卻在提供基層服務(wù)方面無法產(chǎn)生規(guī)模集約效應(yīng)。

4.共生融合化困境：基層黨建力量與基層治理目標(biāo)相互偏離

一方面，黨建工作過于依賴行政力量而非自治力量。社區(qū)居委會雖然是社區(qū)自治組織，但實際承擔(dān)了大量由街道下沉的行政工作，資源審批和工作考核權(quán)力掌握在街道手中，社區(qū)黨組織很多時候也就成了街道的代理，忙于應(yīng)付各種檢查、考核、競賽，無暇與業(yè)委會、物業(yè)公司、社會組織等交涉聯(lián)系，更沒有精力投入人力財力物力開展社區(qū)活動。另一方面，黨建重心偏離基層社會共同體凝聚。具體而言，基層黨建內(nèi)容“行政化”與基層治理的目標(biāo)脫節(jié)，運(yùn)作方式“科層化”落后于基層治理發(fā)展，黨員參與“離散化”沒能充分帶動起居民群眾在社區(qū)活動和基層事務(wù)中的廣泛參與，尤其是對社區(qū)文化的培育和價值風(fēng)尚的引領(lǐng)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，難以形成融合共生的共同體。

四、創(chuàng)新黨建引領(lǐng)基層治理的路徑回應(yīng)

1.以提升組織力為重點，將黨建主體有機(jī)嵌入治理主體之中

中國共產(chǎn)黨有“支部建在連上”的光榮傳統(tǒng)，并依托黨的強(qiáng)大組織優(yōu)勢在各項事業(yè)中取得偉大勝利。新形勢下，解決基層治理領(lǐng)域面臨的諸多困難和挑戰(zhàn)同樣必須突出和強(qiáng)化黨建引領(lǐng)，其中首要的是確保黨建主體有機(jī)嵌入治理主體之中，即解決在基層治理中基層黨組織和黨員的主體地位生成和鞏固問題[5]。一方面，以提升組織力為重點，加快完善基層黨組織在業(yè)委會、社會組織、轄區(qū)社會單位中的橫向布局，切實延伸網(wǎng)格黨支部、樓棟黨小組等縱向組織體系，并選優(yōu)配強(qiáng)社區(qū)黨委書記和強(qiáng)化帶頭人隊伍建設(shè)，不斷加強(qiáng)基層黨組織自身建設(shè)；另一方面，對社會力量進(jìn)行“授權(quán)賦能”，探索在黨建引領(lǐng)下開展小區(qū)自治、單元自治、樓棟自治等，通過培訓(xùn)、孵化、引導(dǎo)等方式，提升業(yè)委會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、社區(qū)群眾等多元治理主體的治理能力，形成以街道和社區(qū)兩級黨組織為軸心、凝聚各類治理主體的強(qiáng)大組織體系。

2.搭建協(xié)商參與平臺，建立“一核多元”的協(xié)同聯(lián)動機(jī)制

為避免基層自治陷入?yún)⑴c無序、協(xié)商低效的困境，需要發(fā)揮黨建引領(lǐng)基層自治聯(lián)動功能，推動基層協(xié)商民主、匯聚眾智，實現(xiàn)自我管理和自我服務(wù)。一方面，改變傳統(tǒng)黨建工作單向封閉的“體內(nèi)循環(huán)”模式，實行組織聯(lián)建、人員互派和信息聯(lián)通，搭建社區(qū)居委會、業(yè)委會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)和社會組織等多方聯(lián)動的機(jī)制和平臺，建立起常態(tài)化的聯(lián)系交流渠道或聯(lián)席會議制度，并對能夠在社區(qū)發(fā)揮積極作用的“關(guān)鍵少數(shù)”群體加以識別，注重吸納社區(qū)精英，對其進(jìn)行選擇性激勵激發(fā)其參與意愿[6]。另一方面，基層黨組織在規(guī)則制定、議題選擇和問題處理等方面，充分尊重轄區(qū)社會單位和居民群眾的主體地位，健全利益訴求表達(dá)、矛盾調(diào)處和權(quán)益保障機(jī)制，引導(dǎo)和擴(kuò)大社會參與。

3.聚焦服務(wù)供給優(yōu)化，促進(jìn)黨建資源與治理資源的集約整合

聚焦服務(wù)供給的精準(zhǔn)對接、資源整合和方式創(chuàng)新，整合不同系統(tǒng)、行業(yè)的黨組織資源，將黨建從上層著力、局部推進(jìn)、封閉參與和粗放發(fā)力，向基層著力、整體推進(jìn)、共同參與和精準(zhǔn)發(fā)力轉(zhuǎn)變[7]。一方面，充分發(fā)揮街道和社區(qū)兩級黨組織的主導(dǎo)作用，通過街道社區(qū)黨建、單位行業(yè)黨建等統(tǒng)合各類平臺和資源，由街道黨工委匯總服務(wù)需求制定“需求清單”，轄區(qū)各單位黨組織根據(jù)自身實際提供“資源清單”，經(jīng)過供需對接形成“項目清單”加以運(yùn)作。另一方面，以“黨建+”聚合各類資源，延展基層黨組織在教育引導(dǎo)、文化凝聚、法治氛圍營造等方面的服務(wù)功能，并運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)手段整合線上線下資源，推動“一核多元”的治理格局轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙缓硕嗄堋钡姆?wù)創(chuàng)新[8]，以資源供給多元化、精準(zhǔn)化助推基層服務(wù)精細(xì)化。此外，要進(jìn)一步健全基層黨建的考評機(jī)制，切實推動黨建工作擺脫繁雜的行政性事務(wù)，真正聚焦政治引領(lǐng)、資源整合和服務(wù)創(chuàng)新。

4.突出價值文化引領(lǐng)，形成人人參與、人人盡責(zé)、人人享有的共同體

基層是人們社會生活的基本場域，生活在同一地域范圍內(nèi)的人群構(gòu)成生活共同體，但要發(fā)展成為治理共同體、真正共同體則必須依靠價值引領(lǐng)和文化凝聚。一方面，面對基層社會成員個體原子化、構(gòu)成異質(zhì)化、價值訴求多元化等特點，基層黨組織要通過制度化、規(guī)范化的方式，將黨建工作與推動社會主義核心價值觀入腦入心相結(jié)合，將黨的路線方針政策有機(jī)融入基層社會建設(shè)當(dāng)中，劃出“最大同心圓”，求取“最大公約數(shù)”，廣泛凝聚各方共識。另一方面，通過舉辦文化活動、搭建宣傳載體和建設(shè)活動陣地等方式，充分發(fā)揮社區(qū)文化的教育功能、陶冶功能和凝聚功能，把社區(qū)文化作為聯(lián)系黨群關(guān)系的精神紐帶、筑牢共同體的核心靈魂，倡導(dǎo)共建共治共享的價值理念，形成人人參與、人人盡責(zé)、人人享有的基層治理共同體。

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責(zé)任編輯：羅鈺涵