政府定向委托購買居家養(yǎng)老服務(wù)的成效與完善

摘要：近年來，我國將政府購買引入到居家養(yǎng)老服務(wù)中來，各地進行了政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的實踐。其中，南京市鼓樓區(qū)政府定向委托購買居家養(yǎng)老服務(wù)的模式具有代表性。在總結(jié)鼓樓區(qū)模式成效的基礎(chǔ)上，政府定向委托購買居家養(yǎng)老服務(wù)模式可從以下方面進行完善：一是增加梯度購買的政策；二是培育服務(wù)人員成為專業(yè)的養(yǎng)老護理員；三是發(fā)揮社區(qū)精英的社會網(wǎng)絡(luò)帶動志愿服務(wù)。

關(guān)鍵詞：政府定向委托購買；梯度購買；養(yǎng)老護理；社區(qū)精英

中圖分類號：D669.6文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）10-0063-06

基金項目：江蘇省社會科學(xué)基金課題“江蘇城市社區(qū)精英參與社區(qū)治理的功能與機制研究”（17SHD001）。

為貫徹黨的十八屆三中全會關(guān)于推廣政府購買服務(wù)的戰(zhàn)略部署，落實《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，加快推進政府購買養(yǎng)老服務(wù)工作，2014年8月，財政部、發(fā)展改革委、民政部、全國老齡辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于做好政府購買養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》，加快推進政府購買養(yǎng)老服務(wù)工作?！锻ㄖ访鞔_要建立健全由購買主體、養(yǎng)老服務(wù)對象以及第三方組成的綜合評審機制，加強購買養(yǎng)老服務(wù)項目績效評價，績效評價結(jié)果要向社會公布。2021年4月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》明確提出：完善支持社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展政策，采取項目示范等方式，實施政府購買社區(qū)服務(wù)，鼓勵社區(qū)服務(wù)機構(gòu)與市場主體、社會力量合作。開展“新時代新社區(qū)新生活”服務(wù)質(zhì)量提升活動，推進社區(qū)服務(wù)標準化。隨著我國將政府購買引入居家養(yǎng)老服務(wù)，各地進行了政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的實踐。其中，南京鼓樓區(qū)政府定向委托購買居家養(yǎng)老服務(wù)是一種政府購買社區(qū)服務(wù)的實踐模式，在多年的運行中取得了成效。

一、政府定向委托購買居家養(yǎng)老服務(wù)的運行與成效

鼓樓區(qū)位于長江下游南岸、南京市西北部，是南京市中心城區(qū)之一，也是江蘇省委、省人大常委會、省政府、省政協(xié)機關(guān)所在地。鼓樓區(qū)行政區(qū)域面積54.18平方公里，轄13個街道共120個社區(qū)，全區(qū)在冊戶籍（截至2021年2月）326950戶共918962人。鼓樓區(qū)是歷史悠久的老城區(qū)，人口基數(shù)大，老齡人口呈現(xiàn)出基數(shù)大、增速快、壽齡高、空巢多等特點?？焖僭鲩L的老齡化進程催生了大量的養(yǎng)老服務(wù)需求，南京市鼓樓區(qū)政府面對需求而創(chuàng)新建立的定向委托購買養(yǎng)老服務(wù)在運行中取得了成效。

（一）鼓樓區(qū)政府定向委托購買養(yǎng)老服務(wù)基本情況

1.鼓樓區(qū)政府創(chuàng)建與運行“居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”

2003年鼓樓區(qū)政府開始探索新的養(yǎng)老服務(wù)模式，即政府購買服務(wù)模式，走在了全國前列。鼓樓區(qū)政府創(chuàng)建實施“居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”社區(qū)服務(wù)站工程，實現(xiàn)社區(qū)服務(wù)站在全區(qū)居民居住區(qū)域的覆蓋。政府完成建網(wǎng)工程后，將之后的具體服務(wù)以項目委托的方式交給“心貼心養(yǎng)老服務(wù)中心”這一社會組織進行。鼓樓區(qū)以政府定向購買的方式與社會組織合作，成為南京市最早探索政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的城區(qū)，為轄區(qū)內(nèi)符合條件的獨居老人提供生活照顧服務(wù)。

2.服務(wù)對象與服務(wù)內(nèi)容

服務(wù)對象涵蓋鼓樓區(qū)的有養(yǎng)老服務(wù)需求的老年人，其中獨居和傷殘失能老人是重點服務(wù)對象。服務(wù)中心提供的服務(wù)內(nèi)容主要有三大類：基本的生活照顧類、專業(yè)的醫(yī)療服務(wù)以及精神關(guān)愛服務(wù)。在基本的生活照顧類中，主要工作是清潔、維修、跑腿等服務(wù)。在餐食方面有定點用餐和上門用餐兩種選擇，為了照顧不同自理能力老年人的需求，該項目不僅有一般照料，還有特殊陪護的選擇。在醫(yī)療服務(wù)方面，服務(wù)中心會為老年人建立健康檔案、提供陪護、進行疾病預(yù)防和健康教育等。在精神關(guān)愛方面，服務(wù)中心為老年人設(shè)立活動中心，提供棋牌等娛樂設(shè)施，通過廣場舞蹈、民族演唱等活動豐富老年人的生活，并提供書籍、報紙、知識講座、學(xué)習(xí)培訓(xùn)等。該中心還提供法律援助，為老年人提供法律咨詢，維護老年人的合法權(quán)益。志愿服務(wù)的內(nèi)容主要是定期到老年人家里看望、交流談心等。

（二）鼓樓區(qū)政府定向委托購買居家養(yǎng)老服務(wù)的運行機制

南京市鼓樓區(qū)政府出資購買居家養(yǎng)老服務(wù)在實踐中逐漸形成了一個穩(wěn)定的運行機制，在我國的定向委托購買居家養(yǎng)老服務(wù)中具有一定的代表性。圖1清晰地描述了鼓樓區(qū)政府定向委托購買居家養(yǎng)老服務(wù)的整個運行機制。有需要的老年人可以向自己所在的社區(qū)提出申請，資格審查合格后便可向政府進行申報。在整個項目運作中，政府是出資的購買者，服務(wù)中心是具體服務(wù)的提供者，資格審核通過的老年人是服務(wù)的獲得者。政府雖然沒有直接提供養(yǎng)老服務(wù)，但在資金、政策制定以及篩選服務(wù)中起到了主導(dǎo)作用。

這種機制的具體運行特點有三個。一是政府扶持。南京市鼓樓區(qū)政府在資金和政策上的支持，是居家服務(wù)網(wǎng)得以成功運行的關(guān)鍵因素之一。二是多方合作。獲得定向購買的服務(wù)中心積極與社區(qū)內(nèi)企業(yè)、非營利組織合作。這樣的多方合作形式有利于社會組織整合各種有用資源，提升專業(yè)服務(wù)能力。三是準市場化運行。服務(wù)組織雖然是非營利組織，但是也可以在不違背公益屬性的同時設(shè)立一些營利性服務(wù)來維持自身的發(fā)展和提供多元化服務(wù)。

（三）鼓樓區(qū)政府定向委托購買居家養(yǎng)老服務(wù)取得的成效

1.有效提供居家養(yǎng)老服務(wù)

在該項目的運行下，眾多獨居、空巢、失能等老年人得到中心提供的基本生活照顧服務(wù)。在做好符合條件的老年人的免費服務(wù)的同時，“居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”還向其他有需要的老年人提供多樣化有償服務(wù)，滿足了老年人的多元化需求。此外，該中心和它的下屬社區(qū)養(yǎng)老站采用的是優(yōu)先錄用社會下崗、失業(yè)、就業(yè)困難的人群作為員工，這為社會無業(yè)人員提供了就業(yè)機會，在進行社區(qū)服務(wù)的過程中還承擔(dān)了提供就業(yè)崗位的社會責(zé)任。

2.提升社會組織服務(wù)水平

提供專業(yè)社區(qū)服務(wù)的社會組織需要在實踐中積累經(jīng)驗、不斷成長。在現(xiàn)階段，通過政府定向購買的形式有利于我國本土社會組織的發(fā)展壯大。首先，在鼓樓區(qū)政府定向購買的形式下，社會組織獲得了良好的生存與發(fā)展空間，可以專注于完善與提升組織的服務(wù)功能。其次，政府重視培訓(xùn)工作，聘請領(lǐng)域內(nèi)專家對社會組織的管理人員進行授課與輔導(dǎo)。最后，政府對服務(wù)進行監(jiān)督，出臺規(guī)范性文件對提供的養(yǎng)老服務(wù)進行標準制定。

鼓樓區(qū)政府定向委托購買居家養(yǎng)老服務(wù)的核心思想是政府向?qū)I(yè)的社會組織購買服務(wù)，既有支持又有監(jiān)督，實現(xiàn)了養(yǎng)老服務(wù)管理的權(quán)責(zé)明晰，培育核心社會組織提供專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)。政府和社會組織作為獨立的兩方，政府充當(dāng)“掌舵人”，劃槳的專業(yè)性工作交由社會組織，不僅保證了政府的主導(dǎo)地位，也有利于社會組織的成長與發(fā)展，提升了社會組織的專業(yè)服務(wù)能力。

二、政府定向委托購買在實踐發(fā)展中的問題分析

（一）政策規(guī)定需要精準化

南京市鼓樓區(qū)“居家服務(wù)網(wǎng)”的建立一開始就是以獨居老人作為政策的考量點和出發(fā)點。但是隨著社會需求的增加，由于“獨居老人”定義寬泛，先前的政策沒有細分，這就直接導(dǎo)致了財政支出的不精準?，F(xiàn)在政府購買服務(wù)主要有兩種情況：一種是完全符合政府全額購買，一種是完全不符合不進行購買。在研究中發(fā)現(xiàn)，雖然有些獨居老人不在低保的范圍內(nèi)，有一定收入，但是收入不高，自身的護理照顧仍然存在一些問題，而按照政策的規(guī)定，其不能納入購買范圍，只能使用有償購買服務(wù)。針對有收入而購買能力弱的老人，需要有相應(yīng)的購買政策支持。

（二）服務(wù)人員專業(yè)性尚需提升

服務(wù)中心優(yōu)先雇傭無業(yè)人員解決了一部分就業(yè)問題，然而這些人員沒有經(jīng)過專業(yè)的系統(tǒng)性培訓(xùn)，缺乏看護老年人的相關(guān)知識，部分人員甚至缺乏職業(yè)倫理與職業(yè)道德。目前的培訓(xùn)不足，也和服務(wù)人員的供給不足有關(guān)，員工在簡單培訓(xùn)后立即上崗，主要依靠在工作實踐中邊做邊學(xué)。

（三）未充分發(fā)揮社區(qū)的志愿服務(wù)力量

在社區(qū)養(yǎng)老中，志愿服務(wù)更重要的意義在于發(fā)揮志愿者自身心智與能力等為老年人們提供情感支持與文化支持，彌補服務(wù)機構(gòu)主要承擔(dān)老年人生活照顧的空缺。對志愿者力量的組織與運用是挖掘社會力量，實現(xiàn)社區(qū)服務(wù)機構(gòu)與市場主體、社會力量合作，是開展新時代新社區(qū)新生活的一種體現(xiàn)。

在研究中發(fā)現(xiàn)，在政府購買的社區(qū)服務(wù)中，雖然有為老年人提供定期看望、交流談心等志愿服務(wù)內(nèi)容，但社區(qū)服務(wù)機構(gòu)未充分發(fā)揮社區(qū)的志愿服務(wù)力量，這和我國的志愿服務(wù)文化有關(guān)。我國的志愿服務(wù)文化還需有一個培育與形成的實踐積累過程。社區(qū)中有一部分熱心居民雖然愿意參與社區(qū)服務(wù)，但他們沒有形成一個參與社區(qū)服務(wù)的社會網(wǎng)絡(luò)，主要表現(xiàn)為有個體性、臨時性等特點，未形成長效機制，未能實現(xiàn)志愿服務(wù)嵌入社區(qū)。

鼓樓區(qū)政府在定向委托購買實踐中雖然出現(xiàn)了上述的一些問題，但這些問題是在社會發(fā)展中出現(xiàn)的新現(xiàn)象與新問題。在與時俱進中完善是制定與使用政策工具的規(guī)律。

三、完善政府定向委托購買居家養(yǎng)老服務(wù)的建議

（一）增加梯度購買的政策

鼓樓區(qū)政府定向購買養(yǎng)老服務(wù)在早期發(fā)揮了巨大作用。隨著人民需求的提高，購買政策顯得相對籠統(tǒng)，需要精準化。在社會與經(jīng)濟的發(fā)展中，可以根據(jù)老年人身體情況和服務(wù)需求對政策進行詳細的分類。

按照需求導(dǎo)向原則，政府根據(jù)老年人的實際需要來提供養(yǎng)老的服務(wù)和產(chǎn)品。一些較早進入工業(yè)化、經(jīng)濟資本基礎(chǔ)較好的工業(yè)化國家，將本國老年人按照健康情況和自理能力進行詳細分類。每位老年人都有參照自身身體和精神狀況制定的養(yǎng)老計劃。我國的基層政府可以根據(jù)所在地的經(jīng)濟發(fā)展水平，以老年人生活方式、自理能力、經(jīng)濟狀況及年齡特點進行分類，提供對應(yīng)的梯度養(yǎng)老服務(wù)和分類型購買，對老年人實施完全免費、多數(shù)補貼、少量補貼等形式，長期照顧和短期護理結(jié)合。這樣既可以減少資源的浪費，也能為老年人提供最需要的服務(wù)，發(fā)揮好政策工具的功能。

2020年9月，國家醫(yī)保局、財政部發(fā)布了《關(guān)于擴大長期護理保險制度試點的指導(dǎo)意見》。目前，江蘇省已有蘇州市、南通市、徐州市、揚州市等7個城市率先試點，南京亦在2021年7月加入了試行之列。在這樣的政策背景下，基層政府可以將長期護理保險與政府定向購買養(yǎng)老服務(wù)政策相結(jié)合，形成相互補充的養(yǎng)老服務(wù)政策體系，滿足老年人們的多元養(yǎng)老需求。

（二）培育服務(wù)人員成為專業(yè)的養(yǎng)老護理員

2019年10月，人力資源社會保障部、民政部聯(lián)合頒布《養(yǎng)老護理員國家職業(yè)技能標準（2019年版）》，規(guī)定養(yǎng)老護理員國家職業(yè)技能標準是指導(dǎo)養(yǎng)老護理員培養(yǎng)培訓(xùn)、開展職業(yè)技能等級認定和規(guī)范養(yǎng)老護理職業(yè)行為的基本依據(jù)。養(yǎng)老護理員是從事老年人生活照料、護理服務(wù)的人員，是養(yǎng)老服務(wù)的主要提供者，是養(yǎng)老服務(wù)體系的重要支撐保障，是解決家庭難題、緩解社會問題、促進社會和諧的重要力量。

江蘇省民政廳已在進行全省范圍的養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)者的醫(yī)護知識與技能培訓(xùn)的項目規(guī)劃?；鶎诱Y(jié)合省級政府的統(tǒng)一規(guī)劃與部署，可將定向購買護理專業(yè)化培訓(xùn)融入其中，充分利用好政策資源。基層政府可以積極參與上級政府的養(yǎng)老護理項目規(guī)劃，建立養(yǎng)老護理員隊伍建設(shè)長效機制，開展養(yǎng)老服務(wù)人才培訓(xùn)提升行動，建設(shè)養(yǎng)老護理員培養(yǎng)培訓(xùn)示范點。

（三）發(fā)揮社區(qū)精英的社會網(wǎng)絡(luò)帶動志愿服務(wù)

在實踐中發(fā)現(xiàn)，有一部分熱心公共事務(wù)、個人權(quán)利意識突出的人可以被引導(dǎo)成社區(qū)精英。社區(qū)精英熱心公共事務(wù)，為社區(qū)居民利益發(fā)聲，受到居民的尊敬與信任。社區(qū)服務(wù)機構(gòu)立足于社區(qū)，可以使用的資源不僅是政府購買服務(wù)的資金，還需擴展思維，充分運用社區(qū)的社會資本。社區(qū)服務(wù)機構(gòu)聯(lián)合居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)中的各站點所在街道與社區(qū)，建立和社區(qū)精英的穩(wěn)定聯(lián)系渠道，引導(dǎo)社區(qū)精英為社區(qū)居家養(yǎng)老提供服務(wù)。由于社區(qū)精英在社區(qū)社交網(wǎng)絡(luò)中處于核心位置，對其合理引導(dǎo)，可以發(fā)揮社區(qū)精英用其社會網(wǎng)絡(luò)帶動志愿服務(wù)的功能。通過社區(qū)精英的領(lǐng)導(dǎo)與團結(jié)功能，帶動一批社區(qū)居民參與到社區(qū)養(yǎng)老的志愿服務(wù)中來。為了鼓勵社區(qū)精英發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)與團結(jié)志愿服務(wù)的功能，支持社區(qū)居民志愿服務(wù)的常態(tài)化，還需有激勵政策，這需要市域?qū)用娴恼咧С?。比如：對于本市積極進行社區(qū)志愿服務(wù)的居民給予其“社區(qū)精英”的榮譽稱號，頒發(fā)證書，在其就醫(yī)、養(yǎng)老等方面給予一定資源照顧等。

我國傳統(tǒng)的單位制是以單位為中介的社會團結(jié)方式，現(xiàn)在需要社區(qū)取代傳統(tǒng)的單位成為新的社會中介[2]。實現(xiàn)志愿服務(wù)扎根于社區(qū)，是為了建立社區(qū)志愿服務(wù)的長效機制。居家養(yǎng)老志愿服務(wù)的對象是社區(qū)中的老年人，同一社區(qū)的居民對這些老年人提供志愿服務(wù)、固定志愿服務(wù)對象具有可行性。長期化與穩(wěn)定化的志愿服務(wù)方式不僅能解決老年人的生活問題，還能提供情感支持。

四、結(jié)語

基層政府通過定向委托購買居家養(yǎng)老服務(wù)的方式，建立養(yǎng)老服務(wù)中的政府、社會組織、市場、社區(qū)、家庭、居民等多元主體合作模式，形成經(jīng)濟資本、社會資本、專業(yè)服務(wù)的供給合力。提供社區(qū)服務(wù)的過程，亦是建設(shè)基層社會共同體的過程。

隨著國家在居家養(yǎng)老服務(wù)中頂層設(shè)計的發(fā)展，基層政府在實踐積累的基礎(chǔ)上，將自己原有的政策工具融入國家政策、省級規(guī)劃、市域治理中，充分利用政策資源，形成多層次的梯度政策體系。在政府定向購買服務(wù)中，培育養(yǎng)老護理員、建設(shè)穩(wěn)定的養(yǎng)老護理職業(yè)隊伍與引導(dǎo)社區(qū)精英發(fā)揮社區(qū)社會網(wǎng)絡(luò)的力量是兩個重要抓手?；鶎诱鲗?dǎo)，社會組織專業(yè)管理與供給服務(wù)，建設(shè)長效的養(yǎng)老護理員隊伍，充分發(fā)揮社區(qū)社會網(wǎng)絡(luò)與社會資本的功能，將居家養(yǎng)老服務(wù)嵌入在社區(qū)中，在實踐中不斷完善相關(guān)政策與運行過程，能保持定向委托購買機制的生命力，具有向全國推廣的意義。

參考文獻：

[1]李雙全，張航空.政府購買社會組織居家養(yǎng)老服務(wù)：典型模式、適用條件及潛在風(fēng)險[J].江淮論壇，2019（6）.

[2]陳宇光.集體沉默的成因及其中介機制：對重慶公交墜江事件的社會學(xué)分析[J].中國青年社會科學(xué)，2019，38（1）.

責(zé)任編輯：羅鈺涵