政策工具視角下主體功能區(qū)自然資源政策比較分析

周嘉鑫

摘要：本文基于政策工具視角，運用政策文本量化分析方法對2011-2020年間全國人大、國務(wù)院及相關(guān)部門頒布實施的土地資源、森林資源、草原資源方面的規(guī)范性文本進行統(tǒng)計研究，旨在探討上述三類自然資源政策在政策工具使用中存在的差異，發(fā)現(xiàn)不同政策在政策工具的選擇與組合中存在的問題，為相關(guān)政策的完善與優(yōu)化提供支持。研究結(jié)果顯示：同一政策在不同主體功能區(qū)的政策工具應用差異不明顯，不符合主體功能區(qū)建設(shè)的要求。其中，強制性政策工具使用比較多，混合型和志愿性政策工具使用較少。因此，應針對不同功能區(qū)的目標，組合應用不同的政策工具，并適當降低強制性工具的應用比例，提高其他類型工具的整體應用率。

關(guān)鍵詞：土地資源政策；森林資源政策；草原資源政策；政策工具量化分析

中圖分類號：D601文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）10-0021-11

一、引言

改革開放以來，中國的城鎮(zhèn)化與工業(yè)化快速推進，導致經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護之間的沖突加劇，出現(xiàn)耕地快速減少、資源開發(fā)強度過大、生態(tài)系統(tǒng)退化等問題。為解決這些問題，2010年國務(wù)院發(fā)布了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》（簡稱《規(guī)劃》），提出建立健全主體功能區(qū)配套政策，實行差別化的自然資源政策，促進主體功能區(qū)建設(shè)，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。此后，國家也多次頒布文件強調(diào)這項內(nèi)容，如2017年頒布的《關(guān)于完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的若干意見》和2019年頒布的《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》。所以本文研究主體功能區(qū)的自然資源政策具有重要的實踐意義。

鑒于我國目前已制定了《礦藏資源法》《森林法》《草原法》《水法》《海洋環(huán)境保護法》《土地管理法》，本研究中提到的自然資源主要是指土地資源、森林資源、草原資源、礦產(chǎn)資源、水資源、海洋資源六類。其中，土地資源、森林資源和草原資源與主體功能區(qū)密切相關(guān)，考慮政策的可獲得性及代表性，本文主要研究六類自然資源政策中的土地資源政策、森林資源政策、草原資源政策。

政策工具是政策目標實現(xiàn)的手段，國家在制定政策的過程中要科學慎重地選用合適的政策工具，并且使不同類型的政策工具，在功能上實現(xiàn)互補，進而形成政策工具合力，最大限度地發(fā)揮政策工具的組合效益?！兑?guī)劃》提出，必須區(qū)分不同國土空間的主體功能，根據(jù)主體功能定位來確定開發(fā)的主體內(nèi)容和發(fā)展的主要任務(wù)，所以國家應建立差異化的自然資源政策以實現(xiàn)不同類型功能區(qū)的目標。落實《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》精神，在制定政策時如何優(yōu)化政策工具組合、推動政策目標實現(xiàn)、推進主體功能區(qū)建設(shè)，是學術(shù)界和實務(wù)界亟待思考的問題。

國內(nèi)部分學者采用政策文本與政策工具的量化分析方法對這一問題進行了研究，但基本都專注于某一類型的資源研究，如潘丹等研究林業(yè)政策中政策工具使用偏好[1]；馬向平、潘蒙蒙等，研究了耕地保護政策并對其政策工具的配置情況進行了分析[2]；汪曉帆等梳理了20世紀90年代以來中國耕地生態(tài)管護政策文本，得出了政策工具組合的建議[3]。這些研究鮮少將多種類型資源的政策進行比較研究。由此，本文嘗試用政策工具的量化分析方法，對中央層面的規(guī)范性文件進行統(tǒng)計，探討三類資源在政策工具使用上存在的差異，發(fā)現(xiàn)各政策在政策工具的選擇與組合中出現(xiàn)的問題，最后提出相應的建議，以期為完善主體功能區(qū)配套政策、推動主體功能區(qū)建設(shè)提供參考。

二、理論基礎(chǔ)

政策工具研究興起于20世紀70年代末，如今已發(fā)展為一個比較成熟的研究領(lǐng)域。對于其定義，有不少學者展開了討論，如陶學榮、崔運武提出，政策工具也稱政府工具，是政府治理的手段和途徑，是政策目標與結(jié)果之間相互連接的橋梁[4]221。顧建光認為，政策工具是組成政策體系的元素，是由政府所掌握的、可以運用的達成政策目標的手段和措施。政策工具也是政策目標實現(xiàn)的手段，它對政策執(zhí)行有直接的影響力，并決定著政策目標的實現(xiàn)[5]。雖然沒有一個統(tǒng)一的定義，但學者們都肯定了政策工具對政策目標的重要性。

為了更好地應用政策工具，學者們進一步探討了政策工具的分類。最早開始嘗試分類的是德國經(jīng)濟學家基爾申。他發(fā)現(xiàn)存在可以引導適宜政策結(jié)果的手段，并得出了64種類型[6]，但他沒有系統(tǒng)地闡明這些手段，也沒有建立一套完整的有關(guān)政策手段的理論體系。而后，不同學者基于不同的研究目的和角度，采用不同的分類標準提出了各具特色的分類方式。國外學者如薩瓦斯和奧斯特羅姆等從政府治理的制度安排角度將政策工具分成政府服務(wù)、政府出售等十類[7]27-177；胡德根據(jù)政策工具需利用的基礎(chǔ)資源的不同，將政策工具劃分為組織、權(quán)威、財富和信息四類[8]。加拿大政策科學家布魯斯·德林和理查德·菲德認為可以以政策工具的強制性程度為標準進行分類[9]。國內(nèi)學者陳振明將政策工具劃分為市場化工具、工商管理技術(shù)和社會化工具三類[10]40-71。張璋將我國政府管理實踐中常見的政策工具劃分為四類，即行政、法律、經(jīng)濟、思想教育手段[11]87-88；王滿船經(jīng)過進一步研究，在前人基礎(chǔ)上將手段調(diào)整為三類：規(guī)制手段、經(jīng)濟手段和宣傳教育手段[12]125-155。綜上所述，國內(nèi)外學者的分類方法各具特色，但都存在一定的局限性。

豪利特與拉米什為了解決布魯斯分類方法在操作和度量上的困難，以政府提供物品與服務(wù)的水平為分類標準，以此來衡量基爾申等人提出的公共政策工具。并按照政府介入公共物品與服務(wù)提供的程度對這些政策工具進行排序，將政策工具劃分為強制性工具、混合型工具和志愿性工具三大類[13]267-269。

本文選取豪利特分類方法的原因主要有四點：一是本文涉及的主體功能區(qū)是從提供產(chǎn)品的角度對國土空間單位劃分的一種功能區(qū)域，各主體功能區(qū)提供的產(chǎn)品與服務(wù)從本質(zhì)上來說是準公共物品和服務(wù)，這與豪利特劃分政策工具時所參照的標準是一致的；二是這種劃分方法涵蓋了絕大部分政府會使用的政策工具，一定程度上減少了政策工具可能被遺漏的問題；三是由于這種分類在西方政府部門的官方文件中比較常見，故而具有一定的權(quán)威性；四是豪利特等認為應根據(jù)國家能力和政策子系統(tǒng)復雜程度來討論政策工具的選擇問題，這種觀點有助于我們分析政策工具組合問題。因此，經(jīng)過多重考慮，選取了該種分類方式構(gòu)建分析框架，并結(jié)合其他學者的分類方式對每類工具作了進一步的劃分（如表1）。其中，強制性工具是指用規(guī)制等強制性手段對市場主體的行為施加影響，從而實現(xiàn)政策目標的工具。對個人或組織主要表現(xiàn)為總量控制（對自然資源開發(fā)規(guī)?；蚩偭窟M行控制以及對現(xiàn)有的自然資源進行規(guī)劃或分區(qū)）、行為管制（對自然資源的開發(fā)利用行為進行管制）、法律責任（對違反法律法規(guī)的行為追究責任，包括民事、行政和刑事責任）、直接提供（由政府直接投資或直接向市場購買服務(wù)和產(chǎn)品）?；旌闲凸ぞ呓橛趶娭菩怨ぞ吆椭驹感怨ぞ咧g，這類工具可以細分為創(chuàng)建市場和利用市場兩類。在已有市場的領(lǐng)域，充分發(fā)揮市場對自然資源配置的決定性作用，政策工具只用來彌補市場不足，解決市場失靈的問題；在沒有市場的領(lǐng)域，可以創(chuàng)建市場解決外部性問題，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。包括產(chǎn)權(quán)拍賣與市場構(gòu)建、稅費、補貼、信息和勸誡、公私伙伴關(guān)系等手段。志愿性工具是指完全依靠市場和民間力量自主管理來實現(xiàn)政策目標的政策工具。當市場（產(chǎn)品或技術(shù)市場）不完善或者當傳統(tǒng)工具應用遇到困難時，志愿性工具是較理性的一個替代方案。由于志愿途徑的表現(xiàn)難以評價，因此其使用不會取代其他政策工具，只是對其他政策工具予以補充。包括個人、企業(yè)、其他社會組織等方式。

考慮到《規(guī)劃》是2010年12月頒布的，因此本文的政策檢索策略為：在國務(wù)院及相關(guān)部門的門戶網(wǎng)站以及北大法寶、北大法意等數(shù)據(jù)庫進行檢索，收集2011—2020年間相關(guān)自然資源配套政策，包括土地資源政策、森林資源政策、草原資源政策。

為了確保文本選擇的典型性、相關(guān)性和權(quán)威性，收集的政策文本根據(jù)以下原則進行選?。阂皇沁x用中共中央、國務(wù)院、國家相關(guān)職能部門頒布的政策文本；二是選取直接體現(xiàn)政府及各部門對自然資源利用態(tài)度的政策，如法律法規(guī)、規(guī)劃、意見、辦法、通知等，批復、函等不計入其中；三是選擇直接與主體功能區(qū)相關(guān)的自然資源政策。其中，選取有關(guān)規(guī)定土地、森林、草原資源開發(fā)利用和保護活動，調(diào)整資源利用中各種利益關(guān)系的政策。初步搜羅了約255份政策文本，在對255份政策文本進行仔細研讀后，通過多輪專家討論，最終篩選出有效政策文本共242份。

政策文本是政策內(nèi)容的載體，是政府處理公共事務(wù)的真實反映和行為痕跡，是對政策系統(tǒng)與政策過程客觀的、可獲取的、可追溯的文字記錄[14]。政策文本量化通常分為4個步驟：獲取文本數(shù)據(jù)并進行預處理；將政策文本表示成計算機可處理的數(shù)據(jù)形式，即文本量化；處理數(shù)據(jù)獲得量化結(jié)果；檢驗方法，并對結(jié)果進行描述性分析或因果分析[15]。

本文基于政策工具視角，運用政策文本量化分析法，對三大類自然資源政策文本，進行了統(tǒng)計研究。具體步驟為：首先對已收集的政策文本進行全面研讀，根據(jù)表1，對政策文本內(nèi)容進行編碼和信息提?。黄浯谓y(tǒng)計并分析數(shù)據(jù)，探究不同政策在政策工具應用中的問題；最后針對相關(guān)問題提出政策建議。

三、對比分析

（一）各主體功能區(qū)的政策工具應用情況分析

自然資源政策工具在三大主體功能區(qū)應用的總體情況如圖1所示。2021年頒布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出要完善和落實主體功能區(qū)制度，逐步形成城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局，因此，本文從這三大主體功能區(qū)展開分析。整體上看，土地資源和森林資源政策的政策工具使用頻數(shù)較高，草原資源政策的政策工具使用頻數(shù)與二者存在明顯差距。就其差異而論，土地資源政策和森林資源政策的政策工具運用情況差異不大，雖然在城市化地區(qū)和生態(tài)功能區(qū)中，森林資源政策的政策工具數(shù)量略高于土地資源政策，但在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，森林資源政策的政策工具使用頻數(shù)（1254）低于土地資源政策（1392）。這與主體功能區(qū)建設(shè)的要求相符，同時也說明在已出臺的土地資源政策文本中，永久基本農(nóng)田劃定、生態(tài)保護紅線劃定、嚴格保護耕地紅線等方面受到重視，如國土資源部2014年頒布的《關(guān)于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》，其中提到了要嚴守耕地紅線，堅決落實最嚴格的耕地保護制度，嚴格劃定城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護紅線等相關(guān)內(nèi)容。從圖1我們可以看出，在生態(tài)功能區(qū)，森林資源政策的政策工具應用頻數(shù)明顯高于土地資源政策，與其他主體功能區(qū)相比，森林資源在生態(tài)功能區(qū)中比重顯然更大，因此，政府會應用更多的政策工具來保護生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境或鞏固生態(tài)環(huán)境保護成果。

（二）各主體功能區(qū)一級政策工具的情況分析

理論上，不同自然資源政策在不同的主體功能區(qū)應當有所區(qū)別，但從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，不同的功能區(qū)之間差異較小，如圖2所示。以下以城市化地區(qū)為例進行分析。

在城市化地區(qū)，三類政策在應用一級政策工具方面均為強制性政策工具占比最多，混合型工具次之，志愿性工具最少。同一政策在不同主體功能區(qū)具體的應用占比呈現(xiàn)差異，相差較明顯的是土地資源政策在城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)強制性政策工具的應用占比，分別超出森林資源和草原資源政策13%和14%?？梢娬蛴谶\用直接干預手段來平衡土地利用中的各種利益關(guān)系。草原資源政策中混合型政策工具的使用占比超出土地資源政策13%。其余則相差不太大，約在5%以內(nèi)。

在城市化地區(qū)，中央各部門在制定政策時比較重視強制性政策工具的應用，側(cè)重于采取強硬手段來達到相應目的，如土地資源政策中，2012年頒布的《關(guān)于嚴格土地利用總體規(guī)劃實施管理的通知》；森林資源政策中，2018年頒布的《國家林業(yè)局關(guān)于進一步加強國家級森林公園管理的通知》；草原資源政策中，2014年頒布的《草原征占用審核審批管理辦法》均采用了行為管制手段。在所統(tǒng)計的政策文獻中，強制性政策工具的應用非常廣泛，是三類政策的主要手段。土地資源政策中，強制性政策工具的占比遠遠超過其他兩大類政策，如采用劃定永久基本農(nóng)田、耕地保護紅線、城鎮(zhèn)邊界等手段來控制耕地總量，以此保護土地資源。除此之外還配合使用增減掛鉤、增存掛鉤、人地掛鉤等手段來限制建設(shè)用地占用耕地，輔助以法律責任、監(jiān)督考核等手段來保證其貫徹落實。

在混合型政策工具中，草原資源政策（43%）應用占比最大，其次是森林資源政策應用占比（39%），最少的是土地資源政策應用占比（30%）。其中草原資源政策與土地資源政策的混合型政策工具占比的差距高達10%以上，這說明在收集的草原資源政策中，政府偏向于借助市場（組織或個人）的力量來達到保護草原生態(tài)環(huán)境和合理利用草原資源的目的，但也有可能是受限于草原資源政策的文本數(shù)量，才會出現(xiàn)這樣的結(jié)果。如2011年頒布的《關(guān)于加強草原防火信息化建設(shè)的意見》提到要加強對草原的監(jiān)測預警，以部門對外網(wǎng)站為平臺，建立健全草原火情信息發(fā)布制度；同時鼓勵聯(lián)合相關(guān)企業(yè)和其他社會力量參與建設(shè)開發(fā)。偏向借助市場的力量來加強草原防火工作。

在志愿性政策工具中，三類政策的占比都比較少，志愿性政策工具是一種完全依靠市場和民間力量自主管理來實現(xiàn)政策目標的政策工具，是一個很好的輔助工具，其使用并不會取代其他政策工具，僅僅是對其他工具的一個補充，因此占比不多是正常現(xiàn)象。雖然只是一種輔助工具，但政府在具體應用中也要充分重視個人和社會組織的作用。

由此可見，相較之強制性政策工具，混合型政策工具和志愿性政策工具的使用差距不大。在不同的主體功能區(qū)，政策工具應用并沒有太大差距。針對不同目標和功能定位的三類主體功能區(qū)，并沒有制定配套的差異化的自然資源政策。

（三）各主體功能區(qū)的次級政策工具應用情況分析

圖3為自然資源政策在不同主體功能區(qū)中應用頻數(shù)較多的次級政策工具的情況。圖4為應用頻數(shù)較少的次級政策工具的情況。如圖3所示，應用頻數(shù)較多的次級政策工具有：行為管制、信息和勸誡、規(guī)劃控制和補貼，其中，在土地資源政策中應用頻數(shù)排名前三的工具為行為管制、信息和勸誡和總量控制，在森林資源政策和草原資源政策中，補貼工具取代了總量控制的排名。

從主體功能區(qū)的角度來看，森林資源政策在城市化地區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的應用毫無差別，各一級政策工具占比完全相同。

在土地資源政策中，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的次級政策工具使用頻數(shù)往往高于其他兩大主體功能區(qū)，尤其是在行為管制、總量控制、信息和勸誡這三大政策工具中，這種差異尤為明顯?？梢娫谵r(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，政府多采用強制性的管制手段如嚴格限制占用耕地、破壞農(nóng)田來實現(xiàn)對耕地的保護；以及對土地進行嚴格的規(guī)劃分區(qū)，劃定耕地保護紅線、永久基本農(nóng)田；輔以信息類的工具進一步落實對土地資源的保護。然而，在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，土地資源政策使用的補貼工具較少，遠低于森林資源政策和草原資源政策?！兑?guī)劃》中明確提到強農(nóng)惠農(nóng)政策，如補貼、稅收優(yōu)惠、信貸優(yōu)惠等。但從統(tǒng)計結(jié)果來看，與土地資源政策相關(guān)的補貼工具較少，不足以調(diào)動農(nóng)民的積極性，相反，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的森林資源政策和草原資源政策相關(guān)的補貼措施多，農(nóng)民可能會更愿意去植樹造林、發(fā)展草牧業(yè)等，這也許會使農(nóng)產(chǎn)品的供給受到影響，這就與主體功能區(qū)建設(shè)要求不太相符。

在森林資源政策中，生態(tài)功能區(qū)的次級政策工具應用頻數(shù)均高于其他區(qū)，超出最為明顯的政策工具是行為管制?？梢姡谏鷳B(tài)功能區(qū)中，森林資源政策重點采取行為管制的手段加強對林業(yè)資源的保護力度，如嚴格控制人為活動對自然生態(tài)的干擾等。

草原資源政策和森林資源政策相同，在生態(tài)功能區(qū)的政策工具使用頻數(shù)高于其他主體功能區(qū)，這也說明在相關(guān)的政策文件中，政府更注重在生態(tài)功能區(qū)使用政策工具，最為明顯的是信息勸誡工具，為了保護草地資源，政府采取手段對緊急情況進行監(jiān)測預警、構(gòu)建信息平臺公布相關(guān)信息，例如2016年，國家發(fā)展改革委和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布的《牧區(qū)草原防災減災工程規(guī)劃（2016—2020年）》中多次提到強化監(jiān)測能力，要對全國草原資源、生態(tài)和災害情況實施全面監(jiān)測，及時上報和發(fā)布有關(guān)災害信息；搭建全國草原生物災害監(jiān)測預警與指揮體系，實現(xiàn)監(jiān)測預警與指揮一體化，建立云結(jié)構(gòu)的草原防災減災監(jiān)控信息系統(tǒng)等。在該政策文本中，非常全面地采用了信息勸誡工具來實現(xiàn)草原防災減災的政策目標。

總體上較少使用的次級政策工具為個人、稅費、企業(yè)和公私伙伴關(guān)系，具體而言，森林資源政策應用較少的工具與草原資源政策總體上一致，即個人、稅費、公私伙伴關(guān)系，土地資源政策中應用較少的工具則為稅費、企業(yè)、公私伙伴關(guān)系。這說明在自然資源政策中，政策工具的使用不夠均衡，政府偏好于使用強制性的政策工具，未來應用在土地、森林和草原發(fā)展方面的政策應當加強對其他政策工具的探索和研究，尤其是企業(yè)、公私伙伴關(guān)系、其他組織等工具，土地、林業(yè)和草原的發(fā)展離不開個人和企業(yè)的配合。此外，森林資源政策和草原資源政策的稅費工具亟待加強，利用森林、草原資源也需繳納相關(guān)的費用，如森林管護費、資源占用使用費等，通過付費的方式充分調(diào)動民眾保護森林和草原資源的積極性。

四、結(jié)論與建議

（一）研究結(jié)論

前述對比分析了三類政策在主體功能區(qū)的總體應用情況、一級政策工具的應用情況、次級政策工具的應用情況，基于這些對比分析，我們可以得出如下結(jié)論。

1.不同主體功能區(qū)的政策工具應用差異不明顯

從政策工具的總體應用情況來看，三類自然資源政策在不同主體功能區(qū)的政策工具應用差異不明顯。

從一級政策工具的占比情況來看，同一政策在城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的應用完全一致，在生態(tài)功能區(qū)的應用則與前兩者相差不大。此外，在三類政策中，一級政策工具占比最高的均為強制性政策工具，混合型政策工具次之，最少的是志愿性政策工具。

由此可見，同一政策在不同的主體功能區(qū)，其應用雖有細微差別，但差異并不明顯。這與主體功能區(qū)建設(shè)目標不太相符。國家根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿量臻g劃分為三大類，是期望制定政策時可以通過明確的主體功能定位、開發(fā)方向和開發(fā)原則來制定差別化的政策，組合運用合適的政策工具，以此達到促進主體功能區(qū)建設(shè)和協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。但是，就三類自然資源政策中各類功能區(qū)的政策工具使用情況來看，目前的自然資源政策并沒有完全達到主體功能區(qū)建設(shè)要求。

2.三類政策的強制性政策工具應用最多

總體而言，強制性政策工具所占比例均接近50%，在土地資源政策中甚至高達62%。而志愿性政策工具應用占比還不足10%。三類政策使用最多的次級政策工具大部分屬于強制性政策工具，僅混合型政策工具中的補貼工具能勉強與其并列。

具體而言，在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，土地資源政策使用的補貼工具較少，遠遠低于森林資源政策和草原資源政策。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)以提供農(nóng)產(chǎn)品為主，其耕地較多，農(nóng)業(yè)發(fā)展條件好，需要著力保護耕地，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，增加農(nóng)民收入，應加強補貼工具等混合型和志愿性政策工具的使用。

除此之外，完全依靠市場力量的志愿性政策工具較為稀缺，雖然只是一個補充性質(zhì)的工具，但也不容忽視其力量，它們對于政策目標的實現(xiàn)也有很好的輔助作用，并且可以充分發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用。

雖然強制性政策工具有針對性強、實施效果明顯、可操作性強等優(yōu)點，但這種過強的手段可能會壓抑主體的積極性，遇事缺乏靈活性，導致出現(xiàn)較大的執(zhí)行阻力。因而需控制強制性手段的使用力度，充分發(fā)揮社會力量來實現(xiàn)政策目標，調(diào)動參與者的積極性，以極小的成本獲得更多的政策效益。此外，還可以防范過度選擇某單一類型政策工具導致政策執(zhí)行效果不佳的風險。

3.不同類型的政策工具使用不均衡

不同政策使用政策工具不夠均衡，有些應用不太符合主體功能區(qū)建設(shè)要求?！兑?guī)劃》中提到城市化地區(qū)主要是提高土地利用效率，需要加強混合型政策工具的應用，而統(tǒng)計結(jié)果顯示，土地資源政策在城市化地區(qū)的混合型政策工具應用占比明顯低于其他兩類政策。從次級政策工具來看，在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，土地資源政策應用信息和勸誡、補貼、企業(yè)、公私伙伴關(guān)系等工具的頻數(shù)明顯少于森林資源政策；在生態(tài)功能區(qū)，森林資源和草原資源政策應用稅費、個人等工具的頻數(shù)也明顯少于土地資源政策。這些都是不同政策應用政策工具不均衡的表現(xiàn)。

此外，在三大主體功能區(qū)，三類政策應用稅費工具均較少。稅費工具可以對市場主體起到很好的激勵和敦促作用，對相關(guān)資源的使用者收取一定的費用或者對市場主體的消極行為征收稅費，一方面可以樹立人們的節(jié)約意識，充分利用有限資源，不過分浪費資源，如在土地資源政策中，對閑置土地從嚴征收閑置費，可以提高土地利用率。另一方面，可以帶動市場主體共同實現(xiàn)政策目標，如對按要求履行森林管護責任的人員發(fā)放森林管護費、對積極保護森林和草原資源的企業(yè)減免企業(yè)所得稅或相關(guān)費用，這些措施可大大提高市場主體的積極性，促使其配合政府實現(xiàn)相關(guān)政策目標。

由此可見，三類自然資源政策在次級政策工具的選擇上考慮不夠全面，有些工具過溢，有些工具使用頻率過低，與主體功能區(qū)建設(shè)要求相背離，且總體上都較依賴強制性次級政策工具的使用，而忽略了其他類型工具的配合。

（二）研究建議

不同類型的主體功能區(qū)因其自然稟賦、經(jīng)濟基礎(chǔ)各不相同，所以未來的發(fā)展方向存在差異。同時不同種類的自然資源有其特性，因而要實現(xiàn)主體功能區(qū)自然資源的優(yōu)化配置，必須采取差別化的政策工具組合，根據(jù)目標來選取主要工具，以實現(xiàn)不同主體功能區(qū)的目標。

1.城市化地區(qū)的自然資源政策及政策工具應用

城市化地區(qū)的目標導向為經(jīng)濟發(fā)展，主要提供工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品，是經(jīng)濟和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要區(qū)域。為促進城市化地區(qū)建設(shè)，在土地資源政策中，要著力提高建設(shè)用地的利用效率，充分發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用，所以應形成以混合型政策工具為主、強制性政策工具為輔、志愿性政策工具予以補充的工具組合。此外，城市化地區(qū)因經(jīng)濟發(fā)展導致的資源環(huán)境問題比較突出，需優(yōu)化生態(tài)系統(tǒng)格局，控制開發(fā)強度，同時，我國不適宜城鎮(zhèn)化開發(fā)的國土空間所占比重較大，即使在城市化地區(qū)，也要保持必要的綠色生態(tài)空間，有節(jié)制地開發(fā)。因此，在森林資源和草原資源政策中，應形成以強制性政策工具為主、混合型政策工具和志愿性政策工具為輔的工具組合。

具體來說，在土地資源政策中，可以通過完善產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓機制、土地招標拍賣出讓制度等，合理引導土地流轉(zhuǎn)；探索農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以出租、合作等方式盤活空閑農(nóng)房及宅基地，采取土地整治或土地復墾等對舊村莊和農(nóng)村閑置建設(shè)用地進行整理，提高土地利用效率和效益；通過劃定耕地保護紅線、落實城市開發(fā)邊界等手段，嚴格控制耕地總量的減少和建設(shè)用地總量的增加以確保農(nóng)產(chǎn)品供給，并完善國土空間開發(fā)許可制度，杜絕不合理的開發(fā)行為。

在森林資源政策中，應加強生態(tài)空間的用途管制，嚴守生態(tài)紅線，確保林業(yè)面積，通過退耕還林還濕等手段，擴大生態(tài)空間。對于違反國家林業(yè)法律法規(guī)的主體，依法追究責任，為林業(yè)保護提供強有力的保障措施。政府還可以鼓勵社會資本進行植樹造林，開展政府和社會資本林業(yè)生態(tài)建設(shè)和保護利用合作模式試點，并及時向社會公開發(fā)布林業(yè)規(guī)劃、行業(yè)政策、建設(shè)項目等信息，保障社會資本投資主體及時享有相關(guān)信息。

在草原資源政策中，政府需嚴格保護草地，根據(jù)不同地區(qū)的自然和生態(tài)特點，推行禁牧休牧輪牧和草畜平衡等制度，加快轉(zhuǎn)變草原畜牧業(yè)發(fā)展方式，減輕草原壓力。還可通過財政貼息等方式，引導和鼓勵各類金融機構(gòu)對畜牧業(yè)和草原保護等給予信貸支持，解決草原管護中的財政問題。此外，加大政府扶持力度的同時，還應積極吸納社會資本，共同參與草原保護與發(fā)展，建立起既公平競爭又分工協(xié)作的多元化發(fā)展格局。

2.農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的自然資源政策及政策工具應用

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)以提供農(nóng)產(chǎn)品、增強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力為主要任務(wù)，在該區(qū)要嚴格限制大規(guī)模的開發(fā)，以保障農(nóng)產(chǎn)品供給，確保國家糧食安全和食物安全。為保護耕地，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，在土地資源政策中，主要選擇強制性政策工具為主、混合型政策工具和志愿性政策工具為輔的優(yōu)良組合。

具體來說，在土地資源政策中，應通過劃定永久基本農(nóng)田、嚴禁轉(zhuǎn)變基本農(nóng)田的用途、落實耕地占補平衡政策等強制性手段保障耕地面積，嚴格控制建設(shè)用地規(guī)模，將保護耕地落在實處。對破壞耕地等不利于農(nóng)業(yè)發(fā)展的行為進行處分，追究相關(guān)責任。完善土地稅費和獎勵制度，對于積極參與保護耕地和保障農(nóng)業(yè)安全的個人或組織，應加強獎勵、補貼的力度，豐富獎補的內(nèi)容和方式。同時鼓勵試點地區(qū)通過政府性融資擔保公司擔保的方式，為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款提供增信服務(wù)。

在森林資源政策中，應全面禁止天然林商業(yè)性采伐行為，加強森林管護，禁止濫樵采，實施保護性造林，分級分類進行林業(yè)用途管制，嚴格控制林地轉(zhuǎn)化為其他用途土地。大力發(fā)展社會化林業(yè)專業(yè)服務(wù)組織，積極向社會資本開放林業(yè)生態(tài)建設(shè)和保護利用項目，拓寬資金來源渠道。政府還需積極探索建立獎懲機制，完善生態(tài)保護補償標準。

在草原資源政策中，通過禁止濫放牧、禁止隨意占用草原等方式，確保草地面積，嚴格保護優(yōu)質(zhì)草原。鼓勵和引導牧民自籌資金，支持以PPP模式引導社會資本，加大對草原保護的投入。對切實參與保護草原的個人給予獎勵，激發(fā)其積極性。

3.生態(tài)功能區(qū)的自然資源政策及政策工具應用

生態(tài)功能區(qū)的主要目標是保障基本生態(tài)安全和生態(tài)產(chǎn)品供給，提高生態(tài)產(chǎn)品的供給效率與經(jīng)濟效益，要限制高強度的工業(yè)化開發(fā)，以保持并提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力。開發(fā)原則為嚴格控制開發(fā)強度，逐步減少農(nóng)村居民點占用的空間，要騰出更多的空間用于維系生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)，一切發(fā)展都以不損害生態(tài)系統(tǒng)功能為前提。為遵循此開發(fā)管制原則，促進生態(tài)功能區(qū)建設(shè)，土地資源政策應形成以混合型政策工具為主、強制性政策工具和志愿性政策工具為輔的組合。此外，為了加強生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，保障生態(tài)安全，實現(xiàn)生態(tài)功能區(qū)的主要目標，在森林資源政策和草原資源政策中則應形成以強制性政策工具為主、混合型政策工具和志愿性政策工具為輔的政策工具組合。

具體來說，在土地資源政策中，通過對土地損毀情況、生態(tài)破壞情況等進行動態(tài)監(jiān)測和評價，加大對水土流失及荒漠化土地綜合治理的力度，實時關(guān)注生態(tài)安全；加強對自然資源利用活動的動態(tài)監(jiān)管及監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)、制止違反規(guī)定的行為；積極探索政府購買服務(wù)、第三方治理等市場化治理新模式，穩(wěn)步推進退耕還林還濕試點，建立健全水土資源保護治理的績效評價和考核機制；通過劃定生態(tài)紅線、科學規(guī)劃城市布局等，嚴格控制城市開發(fā)邊界，保護城鄉(xiāng)綠色生態(tài)空間。

在森林資源政策中，通過劃定生態(tài)保護紅線、實行生態(tài)紅線總量管控、嚴格控制成片未利用地開發(fā)等手段保障基本的生態(tài)安全，禁止以毀壞森林來開墾耕地，嚴禁不符合主體功能區(qū)定位的各類開發(fā)活動，用強制性手段實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境的保護。加快健全林業(yè)產(chǎn)業(yè)和林產(chǎn)品標準體系，積極鼓勵社會資本投資林業(yè)。同時可采取減免費用、政府購買服務(wù)等方式，鼓勵農(nóng)戶和其他林業(yè)經(jīng)營主體到林權(quán)交易平臺、公共資源交易平臺等公開市場進行林權(quán)交易，并加快推進林權(quán)流轉(zhuǎn)市場監(jiān)管服務(wù)平臺建設(shè)。此外，不僅要積極落實相關(guān)項目貼息補助，還要完善稅費政策，如管護費、森林植被恢復費等，支持新型林業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展。

在草原資源政策中，通過加快推進城鎮(zhèn)周邊、交通沿線的草原區(qū)域劃分工作，實施分區(qū)治理，依法劃定和保護基本草原，實行基本草原保護制度，嚴格控制草原轉(zhuǎn)為其他用地，嚴守草原生態(tài)紅線。通過信貸擔保、貼息、補助等方式，引導金融資本支持草食畜牧業(yè)發(fā)展。政府還可主動聯(lián)合相關(guān)企業(yè)和其他社會力量參與草原建設(shè)開發(fā)項目。此外，還應實行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，對破壞草原的主體收取草原植被恢復費等，并通過實施草原生態(tài)保護獎補政策，調(diào)動市場主體的積極性。

一項政策要發(fā)揮出協(xié)調(diào)一致的效果，需要綜合使用多種政策工具，并且使其服務(wù)于相同的政策目標。所以通過強制性政策工具、混合型政策工具、志愿性政策工具的優(yōu)良組合，可以完善與主體功能區(qū)建設(shè)要求相契合的配套政策，達到推動我國主體功能區(qū)建設(shè)的目的。

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責任編輯：趙春燕