環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)治理：模式、維度與路徑*

吳 勇，黎夢(mèng)兵

(湘潭大學(xué) 法學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

在全球工業(yè)化和城市化過程中，大氣污染、土壤污染、水污染等環(huán)境問題頻發(fā)。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)成為現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的主要風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)，并直接或間接影響到社會(huì)公眾人身健康及財(cái)產(chǎn)安全。據(jù)世界衛(wèi)生組織所發(fā)布的《2020世界衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，空氣污染會(huì)增加中風(fēng)、心臟病、肺癌以及慢性和急性呼吸道疾病的風(fēng)險(xiǎn)；僅在2016年，因空氣污染導(dǎo)致了約700萬(wàn)人死亡[1]。近年來(lái)，這個(gè)數(shù)據(jù)依然居高不下，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)逐漸為世界所關(guān)注。改革開放以來(lái)，在中國(guó)工業(yè)化、城市化高速發(fā)展的過程中，粗放的生產(chǎn)方式同樣引發(fā)了大量環(huán)境問題，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)充斥在社會(huì)生活之中，嚴(yán)重威脅社會(huì)公眾的身體健康并形成了環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)治理模式提出了新要求。

一、環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的“火山型”結(jié)構(gòu)

環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)指大氣、土壤和水域等自然要素受到干擾或破壞而引發(fā)危害人體健康的可能性，強(qiáng)調(diào)環(huán)境介質(zhì)改變對(duì)人體健康和生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生的不確定性威脅[2]。環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)具有高度不確定性和生命周期性，是否發(fā)生以及發(fā)生時(shí)間、地點(diǎn)、強(qiáng)度等情況不確定，且風(fēng)險(xiǎn)隨環(huán)境要素改變呈周期性波動(dòng)，可分為風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生期、風(fēng)險(xiǎn)成長(zhǎng)期、危機(jī)引爆期和危機(jī)衰退期四個(gè)時(shí)期。環(huán)境健康危機(jī)，或稱環(huán)境健康危險(xiǎn)、災(zāi)難等，是指環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化而形成的消極后果，區(qū)別于風(fēng)險(xiǎn)的不確定性狀態(tài)，危機(jī)是已經(jīng)發(fā)生或存在的對(duì)特定人群身體健康形成消極后果的客觀現(xiàn)象和現(xiàn)實(shí)結(jié)果。此外，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)已成為環(huán)境群體性事件的重要誘因[3]。在環(huán)境健康危機(jī)形成后，容易引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定危機(jī)“并發(fā)癥”，進(jìn)而放大危機(jī)的破壞性。

環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)形成于污染等環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生之時(shí)，由于生態(tài)系統(tǒng)存在自凈能力，在一般情況下生態(tài)系統(tǒng)能夠自動(dòng)將污染物轉(zhuǎn)化為無(wú)害物，這種自我調(diào)控機(jī)制能夠?qū)崿F(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)平衡[4]，此時(shí)，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)盡管存在，并不一定爆發(fā)危機(jī)。但如果污染程度持續(xù)加重，能量流和物質(zhì)循環(huán)的途徑減少，超過生態(tài)閾值，生態(tài)系統(tǒng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)自凈，則環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)增加。風(fēng)險(xiǎn)累積到一定程度后會(huì)引發(fā)環(huán)境健康危機(jī)，對(duì)污染區(qū)域內(nèi)人身健康造成嚴(yán)重?fù)p害，轉(zhuǎn)變過程與污染程度、防控措施、循環(huán)途徑、生態(tài)閾值及風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)等密切相關(guān)。如圖1所示，以立體維度對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生期、風(fēng)險(xiǎn)成長(zhǎng)期、危機(jī)引爆期和危機(jī)衰退期進(jìn)行透視，發(fā)現(xiàn)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的周期性波動(dòng)規(guī)律，類似于“火山爆發(fā)模型”，可稱為環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的“火山型”結(jié)構(gòu)。若環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)被成功管控，則不會(huì)引發(fā)環(huán)境健康危機(jī)(“死火山”)；而如果管控失效，則環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為危機(jī)(“活火山”)。

圖1 環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的“火山型”結(jié)構(gòu)

風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生時(shí)期?！盎鹕叫汀苯Y(jié)構(gòu)的源頭是一個(gè)個(gè)單獨(dú)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源，不同范疇的風(fēng)險(xiǎn)源能通過生成、聚合、分散及消解等作用相互影響和轉(zhuǎn)化[5]。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)通過特定的環(huán)境路徑和系列轉(zhuǎn)化作用，概率上存在危害人體健康的可能。此時(shí)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和健康風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生聚合性作用影響人體健康系統(tǒng)，產(chǎn)生環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)。

風(fēng)險(xiǎn)成長(zhǎng)時(shí)期。環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)顯現(xiàn)往往存在一個(gè)過程，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)往往存有一個(gè)成長(zhǎng)過程，如污染物通過土壤-植物系統(tǒng)、空氣-呼吸系統(tǒng)、水體-吸收系統(tǒng)的循環(huán)，借助消化、呼吸、血液循環(huán)等途徑進(jìn)入人體，因此毒理發(fā)作需經(jīng)過人體新陳代謝及轉(zhuǎn)化作用后方能呈現(xiàn)[6]。但由于污染物質(zhì)濃度高低、個(gè)代謝能力差異等原因，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)并不必然轉(zhuǎn)化成環(huán)境健康危機(jī)，其轉(zhuǎn)換的過程也可短可長(zhǎng)。

危機(jī)爆發(fā)時(shí)期。風(fēng)險(xiǎn)并不等同于危機(jī)，環(huán)境健康危機(jī)是風(fēng)險(xiǎn)量變引發(fā)質(zhì)變的過程。受環(huán)境介質(zhì)的影響，環(huán)境健康危機(jī)的潛伏期是動(dòng)態(tài)變化的，有的潛伏期時(shí)間較長(zhǎng)，如工業(yè)廢水等污染物通過“土壤—作物—人體”等途徑影響人體健康，形成健康危機(jī)的時(shí)間較長(zhǎng)(“鎘大米”“癌癥村”事件)。而有的潛伏期較短，如“切爾諾貝利”核電事故爆發(fā)后，迅速形成環(huán)境健康危機(jī)，對(duì)救援人員、附近居民等群體的身體健康產(chǎn)生嚴(yán)重影響。一旦引發(fā)環(huán)境健康危機(jī)，風(fēng)險(xiǎn)潛伏期的病狀便通過人體新陳代謝予以顯現(xiàn)。且危機(jī)時(shí)間跨度長(zhǎng)、影響范圍廣，不僅難以有效救治和恢復(fù)，而且對(duì)人體健康造成永久或半永久性損傷，還有可能通過“母嬰傳遞”等途徑影響遺傳基因，造成代際環(huán)境健康危機(jī)。

危機(jī)衰退時(shí)期。環(huán)境健康危機(jī)爆發(fā)后，會(huì)使社會(huì)公眾形成強(qiáng)烈的危險(xiǎn)感知，導(dǎo)致危機(jī)的社會(huì)放大。在有效管控措施下，盡管危機(jī)被控制，仍需要對(duì)受影響群體進(jìn)行持續(xù)救治、安撫及賠償，對(duì)相關(guān)責(zé)任群體進(jìn)行追責(zé)。環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)存在生命周期性，危機(jī)衰退時(shí)期也是新的風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生期，這便需要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。

二、現(xiàn)有環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)治理模式的缺陷

改革開放以來(lái)，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)，相對(duì)粗放的生產(chǎn)方式導(dǎo)致環(huán)境污染日益嚴(yán)重，直接或間接引發(fā)環(huán)境健康危機(jī)。而在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)政府針對(duì)環(huán)境污染多采取“危機(jī)應(yīng)對(duì)”式治理模式[7]，僅聚焦于環(huán)境健康危機(jī)發(fā)生后的應(yīng)對(duì)，而風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防及健康保護(hù)理路鮮少論及，導(dǎo)致環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)治理效能低下。直至2015年新《環(huán)境保護(hù)法》要求保障公眾健康，并建立我國(guó)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)治理才有了原則性條款。社會(huì)公眾對(duì)健康權(quán)利的普遍關(guān)注，加上國(guó)家立法層面的宏觀考量，使風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)現(xiàn)了從側(cè)重危機(jī)應(yīng)對(duì)到側(cè)重風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的轉(zhuǎn)變，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估理念開始用于環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)治理之中。

與此相對(duì)應(yīng)，當(dāng)前學(xué)界多采取評(píng)估型環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)治理模式開展環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制研究：第一，通過公法規(guī)制視角，明確國(guó)家環(huán)境健康保障義務(wù)，通過環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的有效銜接，使作為公權(quán)力機(jī)關(guān)的政府實(shí)現(xiàn)從事后損害救濟(jì)到事前風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的轉(zhuǎn)變[8]。第二，通過域外研究視野，以美國(guó)為例，研究事前階段環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，得出應(yīng)該注重事前風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的結(jié)論[9]。第三，具體研究環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的事前預(yù)防方法，如土壤、水源及核電等具體范疇的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，并從技術(shù)層面提出相應(yīng)的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型[10]。第四，系統(tǒng)論述環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理論，并建構(gòu)我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度[11]。第五，結(jié)合環(huán)境健康權(quán)理論，通過詳細(xì)、全面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，構(gòu)筑預(yù)防性環(huán)境健康權(quán)理論體系，明確環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)防范義務(wù)，保障環(huán)境健康權(quán)的實(shí)現(xiàn)[12]。

評(píng)估型環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)治理模式強(qiáng)調(diào)通過詳盡的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估措施及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行事前預(yù)防，但評(píng)估型風(fēng)險(xiǎn)治理方式難以涵蓋風(fēng)險(xiǎn)全生命周期的規(guī)制需求。從宏觀視野而言，評(píng)估型風(fēng)險(xiǎn)治理模式并不能保證資源的高效分配，難以系統(tǒng)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，僅適用于狹小的風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。對(duì)某一特定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)防性排除還可能增加整體性風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)的極端消減并非總是合理的[13]。就環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)全生命周期的治理而言，通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估而獲知的部分風(fēng)險(xiǎn)信息會(huì)強(qiáng)化社會(huì)公眾對(duì)部分風(fēng)險(xiǎn)的感知，并逐步演變?yōu)閷?duì)該部分風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)烈表達(dá)，未能從整體上識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)。因此，在風(fēng)險(xiǎn)不確定性的情形下，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)性是相對(duì)的，如果評(píng)估對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)定存在片面、個(gè)別或錯(cuò)誤等情況，反而會(huì)增加整體風(fēng)險(xiǎn)，放大危機(jī)的破壞性。

隨著法律保障體系日益健全，社會(huì)公眾對(duì)健康權(quán)益的關(guān)注度較高，膨脹的理性化法則和盛行的個(gè)體化法則不僅使風(fēng)險(xiǎn)繁衍叢生，也使風(fēng)險(xiǎn)類型花樣翻新[14]。時(shí)至今日，高度現(xiàn)代化進(jìn)一步破壞了自然生態(tài)環(huán)境，影響人與自然的生態(tài)平衡，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)更為廣泛；科技化、全球化進(jìn)一步簡(jiǎn)化了國(guó)家、區(qū)域之間的聯(lián)系，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的傳播更為便利。此種時(shí)代背景下，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)周而復(fù)始，在不同時(shí)間階段、不同地域范圍內(nèi)反復(fù)發(fā)生，風(fēng)險(xiǎn)的不確定性和生命周期性特征更為明顯。評(píng)估型環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)治理模式強(qiáng)調(diào)通過預(yù)防理念規(guī)制環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)，存在其合理性。但過度強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估和預(yù)警，是在單一靜態(tài)的平面范疇內(nèi)規(guī)制環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)，割裂了環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的生命周期性。加之環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的具體措施缺乏動(dòng)態(tài)應(yīng)對(duì)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)溝通等流于形式，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的實(shí)際效果欠佳。

現(xiàn)行風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的制度設(shè)計(jì)并沒有完全契合環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的生命周期性，存在一定缺陷。在側(cè)重風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的靜態(tài)治理模式下，一方面容易導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供的風(fēng)險(xiǎn)信息前后不一致，引發(fā)社會(huì)公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)溝通的信任危機(jī)；另一方面，導(dǎo)致公眾、社會(huì)組織(1)社會(huì)組織，在本文中多指能夠參與環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)治理的各類環(huán)保非政府組織(Non-Governmental Organizations)、社會(huì)公益組織及生態(tài)企業(yè)等。在本文語(yǔ)境下,社會(huì)組織多作為風(fēng)險(xiǎn)治理的主體之一，通過參與文化宣傳、風(fēng)險(xiǎn)溝通等方式參與風(fēng)險(xiǎn)治理。對(duì)危機(jī)管理的參與程度較低，參與途徑較少，參與能力不足，并抑制了風(fēng)險(xiǎn)文化的形成?？梢?，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估僅為環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)治理中的一維，評(píng)估型環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)治理模式已不適合風(fēng)險(xiǎn)治理的需要，亟須探尋新的風(fēng)險(xiǎn)治理模式。

三、環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)治理模式的引入

現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)調(diào)人為原因介入自然界所產(chǎn)生的不確定性。對(duì)此，貝克認(rèn)為是科學(xué)技術(shù)導(dǎo)致了社會(huì)公眾的危險(xiǎn)和不安[15]7?？茖W(xué)技術(shù)自身成為了風(fēng)險(xiǎn)形成、轉(zhuǎn)換和傳播的重要催化劑，因而僅依靠科學(xué)技術(shù)來(lái)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)控制，在治理效能上不具期待可能性。在環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的防控過程中，即便現(xiàn)行管控措施是正確的，但在“火山型”結(jié)構(gòu)下，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜多變，缺乏創(chuàng)新和調(diào)整的靜態(tài)管控措施，難以保證風(fēng)險(xiǎn)治理的連貫性和有效性。此外，環(huán)境健康的生命周期性特質(zhì)決定了風(fēng)險(xiǎn)難以被完全“消滅”，風(fēng)險(xiǎn)成功預(yù)防或危機(jī)解除并不意味著風(fēng)險(xiǎn)被滌除，往往意味著開始新一輪風(fēng)險(xiǎn)潛伏期。

但這并非鼓吹風(fēng)險(xiǎn)“不可知論”，而是要把握風(fēng)險(xiǎn)周期性的客觀規(guī)律，系統(tǒng)統(tǒng)籌風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)具體問題具體分析，依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的不同階段因時(shí)制宜地采取措施。從環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)管理到風(fēng)險(xiǎn)治理，是認(rèn)識(shí)到環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制不能僅依靠政府公權(quán)力自上而下管理后的選擇。這要求積極回應(yīng)社會(huì)公眾的風(fēng)險(xiǎn)管理需求，保障多元主體的互動(dòng)和參與，通過上下聯(lián)動(dòng)共同參與環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)治理，促使社會(huì)組織和公眾形成客觀的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知。環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的成功防控要求通過科學(xué)研判、持續(xù)調(diào)適和高效執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)組織和公眾對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)應(yīng)對(duì)。如此，動(dòng)態(tài)治理的需求躍然紙上。

動(dòng)態(tài)治理作為一種治理模式，由新加坡政府首創(chuàng)，在現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，被學(xué)者總結(jié)為“政府能夠持續(xù)調(diào)整它的公共政策和項(xiàng)目，改變政策的制定和實(shí)施方式，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益?！盵16]5動(dòng)態(tài)治理主要從監(jiān)管者視角出發(fā)，在既定的文化氛圍和體制框架下，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)，作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的政府需要根據(jù)社會(huì)實(shí)際情況進(jìn)行適應(yīng)性動(dòng)態(tài)監(jiān)管，根據(jù)不同的情勢(shì)及時(shí)采取措施。

動(dòng)態(tài)治理在新加坡取得了重大成功，我國(guó)學(xué)界亦逐漸開始探討動(dòng)態(tài)治理的中國(guó)模式。首先，系統(tǒng)介紹動(dòng)態(tài)治理模式，明確動(dòng)態(tài)化政策設(shè)計(jì)和嵌入式學(xué)習(xí)方式的制度意義[17]；其次，根據(jù)我國(guó)情況，提出多元主體合作的動(dòng)態(tài)治理方式[18]；再次，從“前瞻思考、反復(fù)思考和換位思考”動(dòng)態(tài)治理能力框架的局限性出發(fā)，認(rèn)識(shí)到外部生態(tài)環(huán)境的不確定性，治理過程具有循環(huán)性、往復(fù)性，提出了整體性動(dòng)態(tài)治理理論架構(gòu)[19]。最后，結(jié)合時(shí)代背景將動(dòng)態(tài)治理理論落腳于具體的實(shí)踐，探尋大數(shù)據(jù)環(huán)境下的城市動(dòng)態(tài)治理，優(yōu)化城市運(yùn)行系統(tǒng)[20]。這些研究發(fā)展并豐富了動(dòng)態(tài)治理理論，為環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)管控提供了新視角。

環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)治理模式不僅需要保障風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的準(zhǔn)確性和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的科學(xué)性，還需立足“火山型”結(jié)構(gòu)，整體把控風(fēng)險(xiǎn)的全生命周期過程。一方面，要綜合利用科學(xué)技術(shù)、法律等方法，持續(xù)調(diào)適現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)管控措施，尋找適合環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的適應(yīng)性路徑和政策，并通過合作機(jī)制全面推進(jìn)實(shí)施。另一方面，要立足風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)溝通、危機(jī)救助、損害修復(fù)等多個(gè)環(huán)節(jié)，動(dòng)態(tài)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生和風(fēng)險(xiǎn)成長(zhǎng)時(shí)期的風(fēng)險(xiǎn)防控、危機(jī)爆發(fā)時(shí)期的應(yīng)急管理和危機(jī)衰退時(shí)期的損害修復(fù)，做到持續(xù)關(guān)注、迅速反應(yīng)和靈活適應(yīng)。動(dòng)態(tài)治理是一種系統(tǒng)性互動(dòng)的有效治理，契合環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)全生命周期“火山型”結(jié)構(gòu)特質(zhì)，為環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制提供了調(diào)適選擇。

四、環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)治理模式的維度

動(dòng)態(tài)治理為“火山型”結(jié)構(gòu)的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)管控提供了新視域，其基本框架為“文化+能力→變革”[16]7-8。如圖2所示，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)治理模式可從文化、主體、過程及效能四個(gè)維度解析。

圖2 環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)治理維度

(一)動(dòng)態(tài)治理的文化維度

作為社會(huì)所共享理念和價(jià)值，文化產(chǎn)生于漫長(zhǎng)歷史進(jìn)程中經(jīng)驗(yàn)和常識(shí)的累積。社會(huì)公眾為解決現(xiàn)實(shí)困境不斷調(diào)適策略，在大量集體學(xué)習(xí)過程中積累了經(jīng)驗(yàn)。這個(gè)學(xué)習(xí)過程可視為觀察、理解、歸類和總結(jié)社會(huì)的感知過程。隨著時(shí)間推移，這種感知認(rèn)識(shí)為多數(shù)社會(huì)公眾所認(rèn)同和傳承，產(chǎn)生了共享文化。

風(fēng)險(xiǎn)文化作為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)所共享的價(jià)值、理念、制度和風(fēng)俗等，能夠影響社會(huì)公眾的思考方式和評(píng)價(jià)機(jī)制，并直接表現(xiàn)為面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的態(tài)度。參與主體如何理解風(fēng)險(xiǎn)、傳遞風(fēng)險(xiǎn)信息及采取何種應(yīng)急措施等，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)溝通、危機(jī)化解等風(fēng)險(xiǎn)治理的效果具有重要影響。

風(fēng)險(xiǎn)文化是環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)治理模式的重要維度。首先，文化作用于風(fēng)險(xiǎn)決策制定、執(zhí)行及調(diào)適的全過程，其既可以通過法律、法規(guī)及政策等正式規(guī)則直接影響風(fēng)險(xiǎn)治理，也可以通過價(jià)值信念、文化傳統(tǒng)及道德等非正式規(guī)則的普及，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理產(chǎn)生潛移默化的影響。其次，文化能起到監(jiān)督的作用，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)決策或措施等與現(xiàn)有文化價(jià)值和規(guī)范相違背時(shí)，會(huì)引發(fā)社會(huì)公眾的抵觸情緒，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)治理效能低下，進(jìn)而促進(jìn)監(jiān)管者積極探尋符合社會(huì)公眾切實(shí)需求的管理措施。最后，文化影響風(fēng)險(xiǎn)防控措施的效果，符合風(fēng)險(xiǎn)文化價(jià)值和原則的決策能夠獲得社會(huì)公眾的自愿遵守。這也對(duì)風(fēng)險(xiǎn)文化的培育提出了要求，動(dòng)態(tài)治理的風(fēng)險(xiǎn)文化需要符合優(yōu)良、科學(xué)、先進(jìn)的標(biāo)準(zhǔn)。

(二)動(dòng)態(tài)治理的主體維度

參與環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)治理的主體有政府、社會(huì)組織及社會(huì)公眾等。動(dòng)態(tài)治理可以實(shí)現(xiàn)多元化參與、多元化管理及多元化受益，將治理的邏輯起點(diǎn)和終點(diǎn)都?xì)w結(jié)于作為個(gè)體的“人”，參與主體具有重疊和轉(zhuǎn)化的可能，因而需要提高風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管者的素質(zhì)和本領(lǐng)、注重規(guī)制措施的動(dòng)態(tài)匹配、應(yīng)急制度的科學(xué)合理等[21]。

其一，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)治理的參與主體多元。環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜現(xiàn)狀呈現(xiàn)出無(wú)序、隨機(jī)、非線性、非平衡等狀態(tài)，使得風(fēng)險(xiǎn)檢測(cè)和評(píng)估的難度較大。通過動(dòng)態(tài)治理應(yīng)對(duì)這種復(fù)雜性，需要適度模糊政府、社會(huì)組織及公眾之間現(xiàn)有的分工、分治界限，以高度自主的多元主體來(lái)參與環(huán)境合作治理[22]。值得注意的是，隨著即時(shí)通訊工具的普及和短視頻等新媒體的流行，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)信息和危機(jī)信息能夠迅速為全社會(huì)所周知，社會(huì)組織和公眾存在較為強(qiáng)烈的參與意愿，這為政府進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)治理創(chuàng)造了良好的條件。但由于不同主體參與意愿、參與能力及利益訴求等方面存在差異，多元主體參與治理也可能存在“負(fù)外部性”，并不必然有益于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制。因此，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)治理需要拓寬參與途徑，保障參與效果，如通過公私合營(yíng)模式，借鑒私人部門先進(jìn)的管理理念和措施進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)治理等。

其二，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)治理對(duì)參與主體治理能力的要求較高。在參與主體與環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)之間存在內(nèi)生的靈活關(guān)系時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)治理能力對(duì)于環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的有效防控至關(guān)重要。動(dòng)態(tài)治理能力包含前瞻思考、反復(fù)思考和換位思考三種能力。前瞻思考是指面對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的不確定性因素，應(yīng)具備處理潛在威脅和發(fā)現(xiàn)新機(jī)遇的能力。反復(fù)思考是指反思現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)治理政策和措施等情況，并通過調(diào)適使其符合風(fēng)險(xiǎn)治理的實(shí)際需求。換位思考則要求風(fēng)險(xiǎn)治理參與者跨越傳統(tǒng)界限和邊界，總結(jié)積累不同主體、不同時(shí)期甚至不同國(guó)別的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，服務(wù)于風(fēng)險(xiǎn)治理[16]19-26。引入動(dòng)態(tài)治理能力并非簡(jiǎn)單的“拿來(lái)主義”，需跨越固化視角去發(fā)現(xiàn)和借鑒其他新思想和新實(shí)踐，服務(wù)于環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)治理需求。

(三)動(dòng)態(tài)治理的過程維度

在環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)全生命周期內(nèi)，動(dòng)態(tài)治理并非建構(gòu)一個(gè)固定流程和規(guī)則來(lái)程序化處理風(fēng)險(xiǎn)，而是立足于風(fēng)險(xiǎn)不確定性，建立起常態(tài)化的風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制，靈活應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性。同時(shí)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生期、風(fēng)險(xiǎn)成長(zhǎng)期、危機(jī)引爆期和危機(jī)衰退期四個(gè)時(shí)期的不同特征，及時(shí)更新風(fēng)險(xiǎn)信息和應(yīng)急信息，形成一個(gè)動(dòng)態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)溝通系統(tǒng)。

環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)溝通意指風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、個(gè)體及群體間相互交換環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)信息的互動(dòng)過程[23]。風(fēng)險(xiǎn)高度不確定性使社會(huì)公眾難以準(zhǔn)確認(rèn)知風(fēng)險(xiǎn)，有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生途徑、影響方式等信息依賴于風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管部門的風(fēng)險(xiǎn)溝通。當(dāng)權(quán)威渠道無(wú)法獲取足量的信息時(shí)，社會(huì)公眾便會(huì)通過新媒體、短視頻等社會(huì)化途徑獲取，社會(huì)化途徑信息監(jiān)管難度較大，容易出現(xiàn)謠言等錯(cuò)誤風(fēng)險(xiǎn)信息，加上監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)威信息滯后，或存在信息反轉(zhuǎn)、信息隱瞞等情況，最終引發(fā)社會(huì)公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)溝通的信任危機(jī)。

就環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的過程維度而言，風(fēng)險(xiǎn)靈活特質(zhì)需要構(gòu)建動(dòng)態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)溝通系統(tǒng)，以應(yīng)對(duì)復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)。具體而言，動(dòng)態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)溝通系統(tǒng)包含風(fēng)險(xiǎn)學(xué)習(xí)、科技支撐、多元協(xié)作等方面。首先，社會(huì)公眾要意識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)感知建構(gòu)與理性描述之間的鴻溝。環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)多具有高度科技關(guān)聯(lián)性，限于解讀風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)和信息的能力，社會(huì)公眾的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知存在極端化特點(diǎn)，要么無(wú)法及時(shí)感知風(fēng)險(xiǎn)，加劇危機(jī)的破壞；要么反應(yīng)過激形成風(fēng)險(xiǎn)“漣漪”，造成風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)放大和污名化后果[24]。其次，科學(xué)成果的工業(yè)化應(yīng)用引發(fā)了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)又不得不依賴科學(xué)技術(shù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)治理[15]203。盡管在貝克眼中，科學(xué)技術(shù)似乎是風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的罪魁禍?zhǔn)祝渤姓J(rèn)科技是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的最有效手段，風(fēng)險(xiǎn)信息的識(shí)別、傳播及更正要以科學(xué)技術(shù)的鑒定和評(píng)估為基礎(chǔ)。最后，風(fēng)險(xiǎn)溝通還需要監(jiān)管部門、社會(huì)組織和公眾多元參與和共同協(xié)作。

(四)動(dòng)態(tài)治理的效能維度

環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)治理是一個(gè)綜合概念，要切實(shí)提高治理效能，需從風(fēng)險(xiǎn)全生命周期的宏觀角度出發(fā)，認(rèn)識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制制度全面性、系統(tǒng)性、配套性、協(xié)調(diào)性的要求。依據(jù)環(huán)境變化進(jìn)行調(diào)適，對(duì)治理機(jī)制進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。這要求精準(zhǔn)識(shí)別環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)情況，及時(shí)進(jìn)行必要的制度調(diào)整，形成持續(xù)學(xué)習(xí)和調(diào)適的適應(yīng)性路徑，動(dòng)態(tài)調(diào)適風(fēng)險(xiǎn)政策和措施。

從環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)全生命周期看，整體效能與階段防控之間呈正相關(guān)。整體是由部分組成的，不存在沒有部分的整體。整體是獨(dú)立的，部分只是這個(gè)統(tǒng)一整體的環(huán)節(jié)，但部分也同樣是獨(dú)立物[25]。整體性思維體現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)周期的不同時(shí)期：一方面，政府、社會(huì)組織及公眾應(yīng)充分溝通與合作，以環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制為共同目標(biāo)，進(jìn)行整體把控，實(shí)現(xiàn)管控措施之間的有效協(xié)同和相互強(qiáng)化，保障各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制措施的執(zhí)行效果。另一方面，各個(gè)時(shí)期管控效果直接影響整體治理效能，風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生期和成長(zhǎng)期的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等需要以精準(zhǔn)和科學(xué)為目標(biāo)；危機(jī)爆發(fā)期的風(fēng)險(xiǎn)溝通、危機(jī)應(yīng)對(duì)需要及時(shí)控制危機(jī)，并有效降低損害；衰退期則需要盡可能地進(jìn)行修復(fù)和補(bǔ)償，同時(shí)培育社會(huì)公眾的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)文化，及時(shí)進(jìn)入新的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防階段。

環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)治理效能的整體化要求參與治理的各個(gè)主體充分參與污染防治、資源節(jié)約、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、危機(jī)管控和損害修復(fù)等事務(wù)，并以此為基礎(chǔ)形成共識(shí)。通過綜合決策、風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)評(píng)估、危機(jī)動(dòng)態(tài)監(jiān)管等方式實(shí)現(xiàn)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的防控，并健全環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)治理體制，提升治理能力和效率。就環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的整體治理效能理念而言，需增強(qiáng)制度供給，保障制度執(zhí)行力，推動(dòng)動(dòng)態(tài)治理頂層設(shè)計(jì)與基礎(chǔ)實(shí)踐的良性互動(dòng)，依據(jù)產(chǎn)生期、成長(zhǎng)期、爆發(fā)期及衰退期的不同特征，建構(gòu)系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)治理制度規(guī)范體系。

五、環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)治理的實(shí)現(xiàn)路徑

在現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，動(dòng)態(tài)治理需要根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的“火山型”結(jié)構(gòu)進(jìn)行立體管控，做到因勢(shì)而謀、應(yīng)勢(shì)而動(dòng)、順勢(shì)而為。如圖3所示，在環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)治理模式下，要以優(yōu)良的風(fēng)險(xiǎn)文化為基礎(chǔ)，同時(shí)關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)治理能力、風(fēng)險(xiǎn)溝通及風(fēng)險(xiǎn)制度調(diào)適等方面。

圖3 環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)治理路徑

(一)夯實(shí)動(dòng)態(tài)治理的風(fēng)險(xiǎn)文化基礎(chǔ)

風(fēng)險(xiǎn)文化作為一種共享理念和價(jià)值，能起到對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行理性自省與反思的作用。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)治理而言，風(fēng)險(xiǎn)文化是基礎(chǔ)，從理念層面使風(fēng)險(xiǎn)文化為廣大社會(huì)公眾所接受，并最終表現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)治理的實(shí)然層面。風(fēng)險(xiǎn)文化養(yǎng)成、傳遞需要建立有效的聯(lián)系機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)組織和公眾等多元主體的良好互動(dòng)。風(fēng)險(xiǎn)文化在動(dòng)態(tài)治理實(shí)踐中起到基礎(chǔ)性作用。

第一，在風(fēng)險(xiǎn)文化的氛圍下，社會(huì)公眾依據(jù)其自身所積累或?qū)W習(xí)的風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)從應(yīng)然層面識(shí)別、察覺和認(rèn)知環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)。在人類中心主義文化的長(zhǎng)遠(yuǎn)影響下，“征服自然”“人定勝天”等成為工業(yè)社會(huì)的主流觀念，人類追求對(duì)自然環(huán)境的絕對(duì)權(quán)利。盡管這一過程創(chuàng)造出了物質(zhì)文明、精神文明和制度文明相對(duì)發(fā)達(dá)的人類社會(huì)，但也使得環(huán)境健康危機(jī)迅速在全球范圍內(nèi)爆發(fā)，使全球進(jìn)入新的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)階段。因此，要以“人與自然是生命共同體”理念為基礎(chǔ)[26]，在全社會(huì)范圍內(nèi)推廣風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)，使公眾了解生態(tài)環(huán)境、污染、健康、風(fēng)險(xiǎn)、危機(jī)等之間的辯證關(guān)系，進(jìn)而形成優(yōu)良、科學(xué)、先進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)文化。

第二，對(duì)于社會(huì)公眾已經(jīng)察覺和認(rèn)知到的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)，要進(jìn)行理性的風(fēng)險(xiǎn)表達(dá)，通過環(huán)境公眾參與、環(huán)境保護(hù)科普等形式從實(shí)然層面防范和化解風(fēng)險(xiǎn)。觀念需要通過實(shí)踐予以檢驗(yàn)，現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)文化是一個(gè)動(dòng)態(tài)實(shí)踐的過程。觀念實(shí)踐能夠推動(dòng)知識(shí)與制度的社會(huì)化，風(fēng)險(xiǎn)防范策略和應(yīng)急預(yù)案等決策過程會(huì)受到嵌入文化中隱性觀念的影響，因此在風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)治理過程中，要利用風(fēng)險(xiǎn)文化指導(dǎo)治理實(shí)踐。

第三，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐取得成效，大量社會(huì)公眾在效仿的過程中會(huì)促使風(fēng)險(xiǎn)文化理念的社會(huì)生成。如果在這種理念指引下的風(fēng)險(xiǎn)治理獲得了實(shí)然成效，并反饋于風(fēng)險(xiǎn)文化理念，則風(fēng)險(xiǎn)文化具備了連續(xù)性，能夠加深社會(huì)公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)文化的認(rèn)可度。最終在全社會(huì)范圍內(nèi)形成共享的價(jià)值、理念、制度和風(fēng)俗，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)文化理念的升華。風(fēng)險(xiǎn)文化理念的形成標(biāo)志著政府、社會(huì)組織及公眾在主觀層面的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知趨向成熟，對(duì)實(shí)現(xiàn)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)治理尤為重要。

從國(guó)家、社會(huì)及公眾三個(gè)層面關(guān)注環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)文化理念，能夠使全社會(huì)積極、客觀地應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，因此培育動(dòng)態(tài)治理的風(fēng)險(xiǎn)文化成為防范化解環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)。

(二)提升多元參與主體的動(dòng)態(tài)治理能力

環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)治理既要保障各個(gè)主體能夠參與治理，也要保障其參與的治理是有效的。這需要多個(gè)主體共同協(xié)作，同時(shí)提升參與風(fēng)險(xiǎn)治理主體的前瞻思考能力、反復(fù)思考能力及換位思考能力。

一方面，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)治理要保障多元主體的參與。由科學(xué)技術(shù)所引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)不確定性和危機(jī)緊迫性，讓社會(huì)公眾逐漸認(rèn)識(shí)到“科學(xué)知識(shí)”并不必然成為真理，所謂“威權(quán)專家”與“科學(xué)評(píng)估”都存在相對(duì)性。而隨著智能終端的普及，數(shù)據(jù)時(shí)代到來(lái)，信息傳遞高速化使得知識(shí)信息壟斷格局逐漸被打破，社會(huì)公眾的風(fēng)險(xiǎn)感知更為直觀，存在參與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)溝通、危機(jī)救助及損害修復(fù)等過程的強(qiáng)烈意愿。因而政府、社會(huì)組織及社會(huì)公眾應(yīng)作為平等的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)治理參與主體，通過公眾參與、公私合營(yíng)等形式參與風(fēng)險(xiǎn)治理，促使傳統(tǒng)的單向管控模式向多元化動(dòng)態(tài)治理模式轉(zhuǎn)變。社會(huì)公眾可以主動(dòng)地獲取風(fēng)險(xiǎn)信息、參與風(fēng)險(xiǎn)決策以及進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理，而不是被動(dòng)地受監(jiān)管者的風(fēng)險(xiǎn)管理措施。

另一方面，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)治理要強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)治理參與主體的前瞻思考、反復(fù)思考和換位思考能力。對(duì)政府等風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管者而言，要系統(tǒng)地配置信息、物資、人才等資源積極應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，具有清晰定位、精細(xì)管理、科學(xué)決策及動(dòng)態(tài)調(diào)適的綜合能力。對(duì)于社會(huì)組織和公眾等風(fēng)險(xiǎn)治理參與者而言，要積極學(xué)習(xí)風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)，理性對(duì)待風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，拒絕傳播謠言等不實(shí)信息，具備理性認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)、正確感知風(fēng)險(xiǎn)和科學(xué)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的能力。

隨著社會(huì)公眾環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)增強(qiáng)，環(huán)境實(shí)務(wù)參與能力提高，為彌補(bǔ)公權(quán)力規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)的缺陷，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)治理要求整合社會(huì)與國(guó)家功能，形成以政府部門為引導(dǎo)，社會(huì)組織及公眾多元主體參與的動(dòng)態(tài)治理機(jī)制。如推廣環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的公私合作模式，以公共部門與私人部門合作的方式來(lái)激勵(lì)公眾參與風(fēng)險(xiǎn)治理，提升公眾的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急能力及風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管者的風(fēng)險(xiǎn)治理能力。從開發(fā)利用到污染防治再到環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)治理，環(huán)境問題的演化要求對(duì)環(huán)境規(guī)制模式進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)適，對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)參與者的治理能力提出新要求。

綜上，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)全生命周期的多元主體合作需提升各個(gè)參與者的治理能力，在風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生期和成長(zhǎng)期，要重點(diǎn)發(fā)揮參與主體的前瞻思考能力，確保風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)性和風(fēng)險(xiǎn)決策的合理性。在風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)時(shí)期，突出參與主體的換位思考能力，在多元主體參與危機(jī)管理時(shí)，各個(gè)參與主體要在理性認(rèn)知危險(xiǎn)的前提下相互理解，共同應(yīng)對(duì)危機(jī)。在危機(jī)衰退時(shí)期，發(fā)揮參與主體的反復(fù)思考能力，既要處理危機(jī)帶來(lái)的負(fù)面后果，通過多元主體參與修復(fù)，也要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，進(jìn)入新的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防時(shí)期。

(三)健全風(fēng)險(xiǎn)全生命周期內(nèi)的溝通機(jī)制

環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)溝通要結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生期、風(fēng)險(xiǎn)成長(zhǎng)期、危機(jī)引爆期和危機(jī)衰退期四個(gè)時(shí)期的不同需求，及時(shí)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)信息的傳遞、交換和更新。

就宏觀層面而言，要杜絕隱瞞、拖沓等風(fēng)險(xiǎn)溝通遲滯理念，保障信息及時(shí)公開，形成環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)溝通新理念。首先，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管者要改換被動(dòng)溝通的現(xiàn)狀，積極主動(dòng)地面對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)溝通，且注重溝通的實(shí)然效果，改善監(jiān)管者形象、提高社會(huì)信任度。其次，動(dòng)態(tài)治理要求風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)摒棄靜態(tài)治理的桎梏，正視大數(shù)據(jù)時(shí)代社會(huì)公眾全方位、多層面、寬領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)信息訴求，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)需求及時(shí)調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)溝通策略。最后，需要系統(tǒng)地把握風(fēng)險(xiǎn)溝通，風(fēng)險(xiǎn)溝通并不是簡(jiǎn)單層次上自我重復(fù)，為了溝通而溝通，要通過系統(tǒng)引導(dǎo)，形成契合環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制情境的風(fēng)險(xiǎn)溝通系統(tǒng)。

就微觀層面而言，需要從溝通階段、溝通渠道及溝通主體等方面予以完善。首先，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)溝通的階段擴(kuò)大化。由于環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)“火山型”結(jié)構(gòu)特征，不確定性在風(fēng)險(xiǎn)全生命周期內(nèi)自始至終存在。因此風(fēng)險(xiǎn)溝通的階段應(yīng)該貫穿風(fēng)險(xiǎn)全生命周期，因地制宜地選擇強(qiáng)、弱風(fēng)險(xiǎn)溝通模式。在風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生期和成長(zhǎng)期，可選擇弱風(fēng)險(xiǎn)溝通模式，定時(shí)定期定量公布風(fēng)險(xiǎn)信息，讓社會(huì)公眾能夠通過各種途徑了解、學(xué)習(xí)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)；在危機(jī)爆發(fā)期，需要選擇強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)溝通模式，及時(shí)、全面、準(zhǔn)確地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)溝通；在危機(jī)衰退期，及時(shí)安撫社會(huì)公眾情緒，防止風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)放大，同時(shí)進(jìn)入新一輪的風(fēng)險(xiǎn)溝通。其次，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)溝通的渠道多元化。風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)要建立健全多元化風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制，并保證溝通渠道暢通，既要發(fā)揮專家系統(tǒng)、新聞系統(tǒng)等官方溝通作用，也要結(jié)合新媒體、自媒體、短視頻等社會(huì)化溝通渠道，共同構(gòu)筑全面、客觀、科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)信息網(wǎng)絡(luò)。再次，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)溝通的方式科學(xué)化。在傳統(tǒng)面對(duì)面溝通、新聞媒體溝通等方式之外，還可以借助科學(xué)技術(shù)輔助溝通，通過圖形、視頻及風(fēng)險(xiǎn)地圖等可視化形式呈現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)信息[27]。最后，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)溝通的主體多元化。風(fēng)險(xiǎn)溝通不限于風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，要強(qiáng)化公眾參與，結(jié)合環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)“火山型”結(jié)構(gòu)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)溝通利益相關(guān)者作擴(kuò)大解釋，政府、公眾、企業(yè)及各種環(huán)保組織等都能以主體身份積極參與風(fēng)險(xiǎn)溝通。

風(fēng)險(xiǎn)溝通的各項(xiàng)實(shí)際措施要以保障風(fēng)險(xiǎn)治理效能為目標(biāo)。風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管者一方面要充分了解這些風(fēng)險(xiǎn)的潛在影響，預(yù)判不同管控風(fēng)險(xiǎn)的決策的可能結(jié)果；另一方面，需要一系列標(biāo)準(zhǔn)去評(píng)估這些結(jié)果對(duì)社會(huì)公眾帶來(lái)的可欲或者不可欲的影響[28]。在正確理念引導(dǎo)下，監(jiān)管者要理解公眾的風(fēng)險(xiǎn)邏輯，拓寬參與渠道，積極面對(duì)社會(huì)公眾的訴求，同時(shí)發(fā)揮各類組織的作用和力量，及時(shí)更新風(fēng)險(xiǎn)信息。此外，還要賦予社會(huì)公眾參與不同階段風(fēng)險(xiǎn)溝通的權(quán)利，悉心聽取其意見，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分配上的公平正義，形成風(fēng)險(xiǎn)全生命周期內(nèi)的動(dòng)態(tài)溝通機(jī)制，以提高風(fēng)險(xiǎn)治理的效能。

(四)調(diào)適風(fēng)險(xiǎn)全生命周期內(nèi)的制度規(guī)范

面對(duì)復(fù)雜、多變的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)，傳統(tǒng)規(guī)制措施的局限性逐漸顯現(xiàn)，需要根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)全生命周期的情況，動(dòng)態(tài)調(diào)適風(fēng)險(xiǎn)治理的制度體系。在整體的治理效能視域下，環(huán)境健康動(dòng)態(tài)治理制度規(guī)范要立足于環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的全生命周期模式，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)的“火山型”結(jié)構(gòu)特征，從風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生、成長(zhǎng)、爆發(fā)和衰退的全生命周期視野完善環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)治理的制度。

其一，完善風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生期和成長(zhǎng)期的綜合決策制度和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。就風(fēng)險(xiǎn)綜合決策制度而言，要以保障人體健康為核心訴求，需體現(xiàn)對(duì)人的終極關(guān)懷。首先，監(jiān)管者要提高風(fēng)險(xiǎn)治理能力，以保護(hù)社會(huì)公眾身體健康為核心，依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)決策。其次，要體現(xiàn)社會(huì)公眾的主體地位，保障風(fēng)險(xiǎn)信息透明公開，拓寬參與途徑，保障公眾參與權(quán)等。最后，還要精準(zhǔn)識(shí)別環(huán)境變化，并及時(shí)進(jìn)行必需的制度調(diào)整，使風(fēng)險(xiǎn)決策能夠符合應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需求。風(fēng)險(xiǎn)的綜合決策要吸收和容納社會(huì)公眾的多元立場(chǎng)，當(dāng)存在批判和反對(duì)意見時(shí)，避免先入為主地否定，而應(yīng)該在多元、開放的審查網(wǎng)絡(luò)與結(jié)構(gòu)下，積極吸收合理意見建議，耐心解釋不合理的訴求。

就風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度而言，要確定危害并量化或描述其對(duì)受影響的人體健康構(gòu)成的風(fēng)險(xiǎn)程度。2020年3月，生態(tài)環(huán)境部正式發(fā)布了《生態(tài)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)指南總綱》，正式確立了環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估“危害識(shí)別、危害表征、暴露評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)表征”的“四步評(píng)估法”(2)危害識(shí)別(hazard identification)確定環(huán)境中化學(xué)性因素引起人群、個(gè)體或靶器官發(fā)生有害效應(yīng)的類型和屬性的過程。危害表征(hazard characterization)對(duì)環(huán)境中化學(xué)性因素引起個(gè)體或群體發(fā)生有害效應(yīng)的固有特性進(jìn)行定性或定量描述的過程。暴露評(píng)估(exposure assessment)對(duì)個(gè)體或群體暴露于環(huán)境中化學(xué)性因素的暴露量、頻率及持續(xù)時(shí)間進(jìn)行估計(jì)或測(cè)量的過程，也包括對(duì)環(huán)境中化學(xué)性因素的來(lái)源、暴露路徑、暴露途徑、暴露人群數(shù)量和特征及不確定性的分析。暴露情景(exposure scenario)環(huán)境中化學(xué)性因素經(jīng)由不同方式遷移并到達(dá)暴露受體接觸面的場(chǎng)景描述，即關(guān)于暴露發(fā)生過程的一系列事實(shí)、推定和假設(shè)。風(fēng)險(xiǎn)表征(risk characterization)定性或定量分析在特定暴露條件下，目標(biāo)人群暴露于環(huán)境中化學(xué)性因素而發(fā)生有害效應(yīng)的可能性及其不確定性的過程。參見：中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境部《生態(tài)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)指南總綱》(HJ 1111-2020)，http://www.mee.gov.cn/ywgz/fgbz/bz/bzwb/other/qt/202003/t20200320_769859.shtml。，明確了環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的程序、內(nèi)容、方法和要求等內(nèi)容。盡管環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)往往難以精準(zhǔn)評(píng)估和量化，但要打破風(fēng)險(xiǎn)不可知論，在環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)全生命周期及時(shí)開展環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)、風(fēng)險(xiǎn)溝通等動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估活動(dòng)。具體而言，既要通過實(shí)地調(diào)研等傳統(tǒng)形式開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，也要結(jié)合環(huán)境污染與人體暴露規(guī)律，創(chuàng)新評(píng)估方式，如有學(xué)者提出通過“動(dòng)物哨兵”來(lái)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，動(dòng)物與環(huán)境的相互作用更為密切，便于進(jìn)行檢查和測(cè)試，獲取環(huán)境變化對(duì)健康影響的信息[29]。

其二，完善危機(jī)爆發(fā)期的動(dòng)態(tài)管理制度，發(fā)動(dòng)危機(jī)地區(qū)全社會(huì)力量積極開展救治和恢復(fù)。首先，改變被動(dòng)應(yīng)對(duì)的傳統(tǒng)，采取“防、疏、控”等多種相結(jié)合的綜合危機(jī)管理制度，增強(qiáng)綜合風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力，構(gòu)筑群防群治的嚴(yán)密防線，及時(shí)疏導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)。其次，要實(shí)現(xiàn)環(huán)境健康危機(jī)的分級(jí)管控，根據(jù)危機(jī)的嚴(yán)重程度，分別采取管控措施，使高危、中危降級(jí)，低危逐漸化解。最后，環(huán)境健康危機(jī)管理具有高度科技依賴性，加之新型環(huán)境健康危機(jī)頻發(fā)，監(jiān)管者、公眾、社會(huì)組織乃至專業(yè)科研機(jī)構(gòu)都難以及時(shí)認(rèn)知其產(chǎn)生原理、引發(fā)過程及危害結(jié)果，可以借鑒大數(shù)據(jù)技術(shù)和算法自動(dòng)化決策以環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)全生命周期的大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，建立風(fēng)險(xiǎn)信息庫(kù)、可視化危機(jī)地圖，及時(shí)更新環(huán)境健康危機(jī)現(xiàn)狀，形成危機(jī)管理的智能化動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)。

其三，完善危機(jī)衰退期的保障制度，既要強(qiáng)化監(jiān)管部門的領(lǐng)導(dǎo)，也要鼓勵(lì)公眾和社會(huì)組織積極參與救治和修復(fù)等。首先，環(huán)境健康危機(jī)對(duì)人體健康產(chǎn)生嚴(yán)重危害，因此修復(fù)階段需要由公權(quán)力機(jī)關(guān)聯(lián)合醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)開展持續(xù)全面的救治。其次，要完成生態(tài)修復(fù)，明確修復(fù)主體，并通過生態(tài)恢復(fù)和重建等措施來(lái)修復(fù)受損的環(huán)境健康系統(tǒng)，如立足于環(huán)境介質(zhì)開展系統(tǒng)的生態(tài)修復(fù)，修復(fù)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化鏈條各個(gè)環(huán)節(jié)的自然生態(tài)環(huán)境。再次，要對(duì)相關(guān)責(zé)任群體進(jìn)行追責(zé)，同時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。最后，要廣泛開展風(fēng)險(xiǎn)教育和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案演練，建立起環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。在環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)“火山型”結(jié)構(gòu)下，衰退期意味著新風(fēng)險(xiǎn)時(shí)期，要完善環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，建立政府、社會(huì)組織和公眾之間的良性對(duì)話，保障社會(huì)公眾監(jiān)督舉報(bào)的權(quán)利，及時(shí)發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染等環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)。

此外，要通過完善環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)法律法規(guī)體系來(lái)固化政府動(dòng)態(tài)治理適應(yīng)性路徑的成果，結(jié)合動(dòng)態(tài)治理的制度實(shí)踐開展環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)治理立法，確保環(huán)境健康保障職能與義務(wù)進(jìn)一步明確化和精細(xì)化，并依循環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)全生命周期“火山型”結(jié)構(gòu)框架來(lái)建構(gòu)法律制度，明確動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)控制的立法理念；規(guī)定健康優(yōu)先、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、多元參與、風(fēng)險(xiǎn)溝通的立法原則，設(shè)定統(tǒng)一的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并明確其職權(quán)及義務(wù)，推行科學(xué)合理的通行環(huán)境健康標(biāo)準(zhǔn)及明確多元化參與的具體途徑等。

六、結(jié)語(yǔ)

環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的不確定性讓社會(huì)公眾普遍面臨著健康危險(xiǎn)，而周期性讓這種危險(xiǎn)狀態(tài)終而復(fù)始，社會(huì)公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的感知更為強(qiáng)烈，理性的個(gè)體需要在環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)過程中謀求生存和發(fā)展，這成為現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的常態(tài)。環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制不僅需要風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，更需要根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的“火山型”結(jié)構(gòu)特征進(jìn)行動(dòng)態(tài)治理，這離不開政府、社會(huì)組織及公眾的共同努力。從靜態(tài)治理到動(dòng)態(tài)治理，是現(xiàn)代環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)治理的應(yīng)然選擇和實(shí)然路徑。這需要夯實(shí)文化基礎(chǔ)、提升治理能力、健全溝通機(jī)制及調(diào)適制度規(guī)范，最終實(shí)現(xiàn)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)治理現(xiàn)代化。正如風(fēng)險(xiǎn)是不斷變化的一樣，動(dòng)態(tài)治理也需要不斷反饋、評(píng)估和調(diào)適，以提高環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)治理效能。