從邊緣附屬到動態(tài)整合：政府應(yīng)急預(yù)案與風(fēng)險管理關(guān)系演化及意涵*

陶 鵬

(南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，江蘇 南京 210023)

一、引言

風(fēng)險管理作為應(yīng)急管理的基石[1]，在愈發(fā)強(qiáng)調(diào)源頭治理、防救結(jié)合的應(yīng)急管理體系現(xiàn)代建設(shè)背景下，“把握風(fēng)險走向是謀求戰(zhàn)略主動的關(guān)鍵”[2]，風(fēng)險管理在應(yīng)急管理體系中的有機(jī)嵌入已成為關(guān)鍵基礎(chǔ)問題。在應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)層面，風(fēng)險管理是優(yōu)化應(yīng)急預(yù)案效能的前提，應(yīng)急預(yù)案體系的完善亦是推動風(fēng)險管理的重要條件。2003年“非典蔓延”事件以來，中國應(yīng)急管理形成了“橫向到邊、縱向到底”的預(yù)案體系，預(yù)案數(shù)量大幅增長、質(zhì)量逐步提高、結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化、管理普遍加強(qiáng)，預(yù)案在加強(qiáng)應(yīng)急準(zhǔn)備、有效應(yīng)對突發(fā)事件中發(fā)揮了不可替代的作用，但也存在著操作性和實(shí)用性短板。2013年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》，該文件被視為是加強(qiáng)應(yīng)急管理工作、深入推進(jìn)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)的重要舉措，提出“編制應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當(dāng)在開展風(fēng)險評估和應(yīng)急資源調(diào)查的基礎(chǔ)上進(jìn)行”[3]，應(yīng)急預(yù)案編制與管理中的風(fēng)險分析被賦予突出地位。地方政府應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)實(shí)踐中亦逐步重視風(fēng)險分析之于預(yù)案建設(shè)的作用，比如廣東省突發(fā)事件總體預(yù)案中提出“各級人民政府及有關(guān)部門(單位)要建立突發(fā)事件風(fēng)險評估體系，對可能發(fā)生的突發(fā)事件進(jìn)行綜合性評估和趨勢分析”[4]。

本文聚焦應(yīng)急預(yù)案與風(fēng)險管理關(guān)系演化及政策意涵，探索風(fēng)險管理和預(yù)案編制與體系發(fā)展的定位與運(yùn)作，尋找整合風(fēng)險管理結(jié)構(gòu)與功能在預(yù)案編制與體系層面何以深入推動的有效途徑。風(fēng)險管理理論與實(shí)踐以及預(yù)案體系建設(shè)之間的關(guān)系演化互動為理解該問題提供了基礎(chǔ)背景。在厘清風(fēng)險管理和預(yù)案建設(shè)知識生產(chǎn)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，本文將歸納風(fēng)險管理與預(yù)案建設(shè)之間的雙向效能激發(fā)可能，檢視現(xiàn)實(shí)運(yùn)作對效能實(shí)現(xiàn)的阻滯影響，提出未來邁向整合風(fēng)險管理所需的應(yīng)急預(yù)案編制與體系建設(shè)的路徑。

二、應(yīng)急預(yù)案與風(fēng)險管理：關(guān)系演化與現(xiàn)實(shí)效能

在早期的災(zāi)害社會科學(xué)研究中，將應(yīng)急預(yù)案編制等同于應(yīng)急規(guī)劃和應(yīng)急管理，將應(yīng)急預(yù)案文本的建立視為應(yīng)急管理制度核心，其關(guān)注焦點(diǎn)在于預(yù)案本質(zhì)以及災(zāi)變行為對應(yīng)急預(yù)案效能提升作用[5]。隨著應(yīng)急管理體系的現(xiàn)實(shí)演進(jìn)，應(yīng)急預(yù)案被作為一種體現(xiàn)應(yīng)變規(guī)律的制度文本。同時，應(yīng)急預(yù)案運(yùn)作領(lǐng)域也從傳統(tǒng)意義上的應(yīng)急響應(yīng)朝向風(fēng)險管理延展，吸納風(fēng)險管理流程以提升應(yīng)急準(zhǔn)備、響應(yīng)及恢復(fù)的針對性和有效性，甚至出現(xiàn)立足整體區(qū)域、跨系統(tǒng)、跨部門的整合性風(fēng)險管理預(yù)案。由此產(chǎn)生了風(fēng)險管理嵌入應(yīng)急預(yù)案的兩種實(shí)踐導(dǎo)向：一種是以預(yù)案編制為中心，通過風(fēng)險管理的部門性、規(guī)范性優(yōu)勢來提升應(yīng)急預(yù)案效能，我們將此稱為“預(yù)案編制中的風(fēng)險管理”；另一種則以風(fēng)險管理為中心，強(qiáng)調(diào)以應(yīng)急預(yù)案整合優(yōu)勢來適應(yīng)風(fēng)險管理的綜合性、交叉、新穎需要，可將此稱為“風(fēng)險管理的預(yù)案編制”。

風(fēng)險管理與預(yù)案編制及體系建設(shè)關(guān)系演化受到風(fēng)險管理與預(yù)案體系演化的交互影響，一方面來自風(fēng)險管理的知識生產(chǎn)與實(shí)踐創(chuàng)新被政府部門所吸納，并由此形成新風(fēng)險管理觀念和制度；另一方面是來自于預(yù)案編制與管理理論及實(shí)踐的演化，由此構(gòu)成現(xiàn)代應(yīng)急預(yù)案編制及體系建設(shè)架構(gòu)和內(nèi)涵。風(fēng)險管理與預(yù)案編制與體系建設(shè)的演化推動了二者之間的知識交集與制度融合，二者之間的關(guān)聯(lián)也從邊緣附屬走向動態(tài)整合，在理論上為推動應(yīng)急管理效能發(fā)揮提供基礎(chǔ)。從我國本土實(shí)踐來看，應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)起步較晚，政府風(fēng)險管理制度建設(shè)滯后，諸多風(fēng)險管理實(shí)踐散落于不同規(guī)劃、政策、預(yù)案之中，使得風(fēng)險管理在預(yù)案編制與體系中的地位仍然處于邊緣附屬階段，傳統(tǒng)風(fēng)險管理規(guī)范亟待吸納進(jìn)入預(yù)案編制過程。當(dāng)然，隨著知識生產(chǎn)與本土實(shí)踐的推動，更具整合導(dǎo)向的風(fēng)險管理以及更具綜合導(dǎo)向的應(yīng)急預(yù)案體系，使得具有綜合性、系統(tǒng)性、專門性的風(fēng)險管理預(yù)案成為政府應(yīng)急預(yù)案體系現(xiàn)代化的典型特征。從“預(yù)案編制中的風(fēng)險管理”到“風(fēng)險管理的預(yù)案編制”演化，顯示出風(fēng)險管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，體現(xiàn)出風(fēng)險管理從傳統(tǒng)規(guī)范流程導(dǎo)向朝著多元整合導(dǎo)向的時代變遷?；趶?fù)雜不確定性環(huán)境以及因應(yīng)科層體系局限而興起的整合性風(fēng)險管理，將風(fēng)險管理工作推升至戰(zhàn)略層級，統(tǒng)籌多部門、多主體參與以分析評估典型風(fēng)險、交叉風(fēng)險、盲區(qū)風(fēng)險甚至新興風(fēng)險等，并且在議程設(shè)置與優(yōu)先層面獲得風(fēng)險管理合力。兩種實(shí)踐導(dǎo)向皆為應(yīng)急管理體系進(jìn)化的階段性特征呈現(xiàn)，也是知識生產(chǎn)與實(shí)踐探索的累積性結(jié)果，缺少風(fēng)險管理規(guī)范流程共識，難以形成風(fēng)險管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。依循國內(nèi)外實(shí)踐及理論脈絡(luò)，本文建構(gòu)了風(fēng)險管理與預(yù)案編制及體系關(guān)聯(lián)的演化模型，以解釋不同階段下風(fēng)險管理與預(yù)案建設(shè)關(guān)聯(lián)、效能實(shí)現(xiàn)及其障礙。

圖1 風(fēng)險管理與預(yù)案編制及體系演化

在“預(yù)案編制中的風(fēng)險管理”階段，傳統(tǒng)風(fēng)險管理概念注重于專家為主導(dǎo)的風(fēng)險評估或風(fēng)險分析，強(qiáng)化專家權(quán)威在風(fēng)險分析中的主導(dǎo)地位，試圖以科學(xué)規(guī)范來確認(rèn)風(fēng)險、評估風(fēng)險、決定行動方案以及評估成果，其專業(yè)分工性使得風(fēng)險管理散落于部門或職位之中。同時，風(fēng)險管理也是非連續(xù)的，只在被認(rèn)為必要時才開展風(fēng)險管理工作?？傮w而言，傳統(tǒng)風(fēng)險管理的進(jìn)步意義巨大，它為應(yīng)急管理朝向風(fēng)險預(yù)防層面延伸奠定基礎(chǔ)。風(fēng)險管理的規(guī)范發(fā)展為應(yīng)急預(yù)案帶來對風(fēng)險問題的分析和把握，提升預(yù)案所設(shè)定的情境及響應(yīng)措施的針對性與操作性。將風(fēng)險分析作為其前置環(huán)節(jié)，試圖透過科學(xué)規(guī)范的風(fēng)險分析構(gòu)建起危機(jī)場景設(shè)計響應(yīng)行為。盡管風(fēng)險管理的策略、執(zhí)行及評估仍未被吸納到現(xiàn)有應(yīng)急預(yù)案編制之中，但擁有風(fēng)險分析為基礎(chǔ)的應(yīng)急預(yù)案在效能層面已有了較大提升。當(dāng)前我國應(yīng)急預(yù)案體系中的風(fēng)險管理定位仍然處于向“預(yù)案中的風(fēng)險管理”過渡階段。

然而，將風(fēng)險分析納入應(yīng)急預(yù)案編制過程，在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中仍然存有阻滯因素。具體地，其一，市縣級政府能力缺位與中央、省級政府支持角色缺位并存。風(fēng)險分析職能被視作市、縣級政府責(zé)任，而風(fēng)險分析具有專業(yè)性、科學(xué)性，市、縣級政府往往并不具備開展科學(xué)風(fēng)險分析的能力，導(dǎo)致風(fēng)險分析在預(yù)案層面體現(xiàn)出水平層次不齊的狀況。風(fēng)險分析中的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)應(yīng)由中央、省級政府主導(dǎo)和協(xié)調(diào)、共享，而中央、省級政府職能缺位導(dǎo)致地方風(fēng)險分析工作難以有效開展。其二，專項(xiàng)和部門預(yù)案編制過程缺乏政策議程影響力。受限于“應(yīng)急預(yù)案中的風(fēng)險管理”階段特征，風(fēng)險分析難以獲得本級政府的政策議題優(yōu)先性，導(dǎo)致跨部門、跨系統(tǒng)的協(xié)同和綜合風(fēng)險分析難以有效開展，風(fēng)險分析被局限于單一部門甚至單一職位之中，盲區(qū)風(fēng)險、交叉與模糊地帶風(fēng)險難以消減。其三，風(fēng)險問責(zé)與容錯機(jī)制不健全，極易誘發(fā)預(yù)案編制層面的避責(zé)行為。預(yù)案愈發(fā)成為事后問責(zé)的依據(jù)，在容錯機(jī)制不健全背景下，風(fēng)險管理工作本身的模糊性、交叉性帶來部門之間責(zé)任不明的可能。如此，預(yù)案編制中涉及的風(fēng)險責(zé)任往往采取模糊化、空泛化處理，難以在總體組織層面促成戰(zhàn)略主動。其四，組織間風(fēng)險管理流程與文化共識不充分。長期以應(yīng)急響應(yīng)為導(dǎo)向的制度建構(gòu)以及部門間風(fēng)險分析和管理文化差異共同制約著部門風(fēng)險管理共識的達(dá)成，導(dǎo)致部門在風(fēng)險分析中缺少話語基礎(chǔ)和操作規(guī)范。其五，風(fēng)險管理的制度割裂造成風(fēng)險管理效能難以發(fā)揮。風(fēng)險分析只是風(fēng)險管理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)之一，識別風(fēng)險后尚需開展相應(yīng)管理應(yīng)對?，F(xiàn)行預(yù)案編制和結(jié)構(gòu)框架之下缺少相應(yīng)空間進(jìn)行整合，使得風(fēng)險管理呈現(xiàn)碎片化現(xiàn)象。

在“風(fēng)險管理的預(yù)案編制”階段，在風(fēng)險的客觀實(shí)與主觀建構(gòu)的認(rèn)知拉鋸中，風(fēng)險議題呈現(xiàn)在開放社會系統(tǒng)之中，風(fēng)險管理的技術(shù)規(guī)范固然具備不可否認(rèn)的正面價值，但現(xiàn)代風(fēng)險多數(shù)具備復(fù)雜性、不確定性以及模糊性的混合特點(diǎn)[6]。風(fēng)險管理亦不能以技術(shù)治理來完全概括，社會、政治、技術(shù)、組織、文化層面相交融的風(fēng)險知識生產(chǎn)將帶來更為豐富的風(fēng)險社會想象與制度安排?！爸卫怼边@一術(shù)語強(qiáng)調(diào)了集體決策不局限于政府單一主體的內(nèi)涵[7]。于是，一種強(qiáng)調(diào)整合模式的風(fēng)險管理得以出現(xiàn)，它強(qiáng)調(diào)跨系統(tǒng)、跨部門、跨層級、跨行業(yè)、跨學(xué)科的風(fēng)險管理，以整體視角形成風(fēng)險管理的基本制度結(jié)構(gòu)和過程，幫助所有參與者監(jiān)控來自系統(tǒng)內(nèi)外的變化和壓力源，動態(tài)持續(xù)且系統(tǒng)地推動風(fēng)險分析、溝通、處理等過程。就政府風(fēng)險管理而言，風(fēng)險的社會建構(gòu)本質(zhì)與制度裂縫的共同作用也導(dǎo)致風(fēng)險的生成與放大，為此，政府部門也意識到傳統(tǒng)風(fēng)險管理偏向于技術(shù)層面的不足，轉(zhuǎn)而力圖從組織生態(tài)層面構(gòu)建起綜合積極的風(fēng)險管理。國際風(fēng)險治理協(xié)會(International Risk Governance Council，IRGC)提出整合式風(fēng)險治理概念，注重風(fēng)險類型及其配套的現(xiàn)實(shí)操作以及社會主體融入于治理主體層面[8]。國際標(biāo)準(zhǔn)化組織(the International Organization for Standardization)發(fā)布的新標(biāo)準(zhǔn)ISO 31000，為不同實(shí)體、部門和組織使用提供了一個標(biāo)準(zhǔn)的風(fēng)險管理框架。ISO 31000建議組織開發(fā)、實(shí)施并持續(xù)改進(jìn)風(fēng)險管理框架，其目的是將風(fēng)險管理過程集成到組織的整體治理、戰(zhàn)略和規(guī)劃、管理、政策、價值和文化之中[9]?？梢姡L(fēng)險管理的整合性趨勢對于政府而言意味著戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。那么，在應(yīng)急預(yù)案與風(fēng)險管理的關(guān)聯(lián)層面，單純依靠偏向于響應(yīng)導(dǎo)向的應(yīng)急預(yù)案難以滿足整合風(fēng)險管理需要，專門性的風(fēng)險管理預(yù)案建設(shè)將成為應(yīng)急預(yù)案體系的重要拼圖，也是風(fēng)險管理演化在政府應(yīng)急管理層面的體現(xiàn)。

以整合風(fēng)險管理為根基的專門風(fēng)險管理預(yù)案的出現(xiàn)，緩解了風(fēng)險管理與預(yù)案編制中的部分突出問題：其一，政治優(yōu)先性更為凸顯，風(fēng)險管理的議題競爭力更強(qiáng)。專門獨(dú)立風(fēng)險管理預(yù)案強(qiáng)調(diào)基于組織戰(zhàn)略目標(biāo)和風(fēng)險管理規(guī)范流程的結(jié)合，例如，在一個城市的風(fēng)險管理預(yù)案中體現(xiàn)出城市風(fēng)險挑戰(zhàn)，需要在政府、社會、企業(yè)等跨系統(tǒng)、跨部門形成因應(yīng)規(guī)劃，在安全城市發(fā)展戰(zhàn)略背景之下，此類預(yù)案的政治優(yōu)先性超越了傳統(tǒng)預(yù)案編制模式，風(fēng)險管理亦會得到更多資源和權(quán)威的配置。其二，持續(xù)溝通有助于形成風(fēng)險管理的組織圖景。整合風(fēng)險管理強(qiáng)調(diào)動態(tài)溝通過程之于預(yù)案編制與更新的重要性，透過多部門、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的持續(xù)溝通以解決交叉、模糊甚至新興風(fēng)險現(xiàn)狀、趨勢及因應(yīng)策略。其三，標(biāo)準(zhǔn)化并保持適度彈性的風(fēng)險管理有助于風(fēng)險管理共識培育。從政治高位所推動的整合風(fēng)險管理過程，能夠在政府部門層面形成風(fēng)險管理標(biāo)準(zhǔn)，并可以依循部門與行業(yè)特點(diǎn)進(jìn)行相應(yīng)的改造，總體上部門之間能形成相對統(tǒng)一的風(fēng)險管理規(guī)范與話語體系。其四，風(fēng)險管理鏈條完整性得以保障。專門獨(dú)立的風(fēng)險管理預(yù)案擁有充足空間來容納風(fēng)險管理政策過程，從分析、評估到方案確認(rèn)、執(zhí)行再到效果評估與優(yōu)化，于此，風(fēng)險管理的完整過程得以保障。其五，政府部門之間的風(fēng)險管理整體性、協(xié)同性上升。整合風(fēng)險管理力圖在政府跨部門、跨系統(tǒng)之間形成對單一或復(fù)雜風(fēng)險的協(xié)同分析與管理，并且將風(fēng)險管理上升為國家或區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。其六，預(yù)案體系結(jié)構(gòu)失衡問題得以緩解。應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案與風(fēng)險管理預(yù)案作為應(yīng)急預(yù)案體系中的主要類型，改變以往預(yù)案體系偏向于響應(yīng)預(yù)案而造成的結(jié)構(gòu)失衡問題。

風(fēng)險管理的知識生產(chǎn)也來自于風(fēng)險管理的本土化層面，隨著中國風(fēng)險管理政治實(shí)踐的深入，具有本地經(jīng)驗(yàn)和鮮明特征的風(fēng)險管理運(yùn)行模式已然呈現(xiàn)。風(fēng)險管理的政策工具亦成為“風(fēng)險管理的預(yù)案編制”階段所需要承載和制度化的核心內(nèi)容。中國體制下的風(fēng)險管理，在標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定與引導(dǎo)層面，通過制度文本而形成“可見的標(biāo)準(zhǔn)”，通過層級命令的形式加以推廣實(shí)施，還有“看不見或難以觀測的標(biāo)準(zhǔn)”，它往往在制度中不可見，是需要通過政治系統(tǒng)來肯定推廣某一種做法或標(biāo)桿來引導(dǎo)其他地方政府進(jìn)行學(xué)習(xí)擴(kuò)散。在信息收集與處理層面，風(fēng)險信息收集采取常規(guī)政府信息管理與非常態(tài)風(fēng)險信息收集雙重渠道，尤其是通過體制的政治動員能力，當(dāng)需要進(jìn)行風(fēng)險信息收集時，抽查、調(diào)查、審查等工具的使用能夠?qū)︼L(fēng)險信息進(jìn)行排查，這也是中國體制進(jìn)行風(fēng)險信息收集的主要方式。另一方面，為了更好地協(xié)調(diào)處理風(fēng)險信息問題，透過不同部門參與、協(xié)同的治理方式以溝通來開展風(fēng)險分析與預(yù)測。最后，在中國體制的風(fēng)險管理對于行為轉(zhuǎn)變層面，體制透過政治晉升、政治問責(zé)、地方政府競爭、應(yīng)急動員、聯(lián)合保障政策工具來形塑出風(fēng)險管理行為與行動的基本面向[10]。對于專門性的風(fēng)險管理預(yù)案而言，其更具有文本縱深空間，風(fēng)險管理政策工具實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)亦更有可能被吸納進(jìn)入預(yù)案體系。

三、朝向整合風(fēng)險管理的應(yīng)急預(yù)案編制與體系建設(shè)路徑

風(fēng)險管理演化過程顯示出風(fēng)險管理從規(guī)范流程轉(zhuǎn)向動態(tài)整合，更具風(fēng)險治理范式意義的風(fēng)險應(yīng)對得以出現(xiàn)，其強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性和持續(xù)性的處理風(fēng)險問題。應(yīng)急預(yù)案的編制與體系演化則表明：以增進(jìn)預(yù)案操作性和實(shí)用性為導(dǎo)向的風(fēng)險分析已被政治重視，但在制度吸納和實(shí)踐層面仍然存有諸多障礙，預(yù)案效能發(fā)揮愈發(fā)需要在預(yù)案編制與體系建設(shè)層面重新定位。預(yù)案與風(fēng)險管理的演化與交融亦為彼此在應(yīng)急管理體系中的發(fā)展提供了新契機(jī)，以整合風(fēng)險管理為基礎(chǔ)的預(yù)案編制與體系建設(shè)則成為下一步中國應(yīng)急預(yù)案建設(shè)鮮明指向。從實(shí)踐來看，應(yīng)急預(yù)案與風(fēng)險管理之間的基礎(chǔ)定位、功能及效能發(fā)揮仍未能明確，如風(fēng)險管理被簡化為線性風(fēng)險分析的現(xiàn)象普遍存在，朝向整合風(fēng)險治理的應(yīng)急預(yù)案編制與體系建設(shè)應(yīng)以政治優(yōu)先性為變革驅(qū)動力，構(gòu)建起具有動態(tài)整合特性的風(fēng)險圖景，參與和動態(tài)為核心特征的風(fēng)險治理新特征應(yīng)當(dāng)嵌入預(yù)案編制與體系建設(shè)之中，最終能形成兼具穩(wěn)定和彈性的風(fēng)險管理結(jié)構(gòu)，以持續(xù)有效地因應(yīng)風(fēng)險社會挑戰(zhàn)。

(一)以風(fēng)險管理的政治優(yōu)先性，推動應(yīng)急預(yù)案編制與體系建設(shè)的積極變革

隨著突發(fā)事件風(fēng)險預(yù)防在應(yīng)急管理體系中的政治重要性被不斷提升，防范化解重大風(fēng)險已成為政府部門、企事業(yè)單位的重要職責(zé)。顯然，具有政治優(yōu)先性的風(fēng)險管理推動了政府、市場、社會對于風(fēng)險認(rèn)知與管理的共識，但以政治動員為驅(qū)動的風(fēng)險管理卻一定程度上呈現(xiàn)出理念和制度缺位。此外，風(fēng)險管理的政治激勵仍然是提升官僚風(fēng)險管理動機(jī)的核心問題。如此，應(yīng)急預(yù)案編制與體系建設(shè)應(yīng)當(dāng)有效利用風(fēng)險管理的政治優(yōu)先性：一方面，推動應(yīng)急預(yù)案層面的風(fēng)險管理嵌入與制度設(shè)計。通過防范化解重大風(fēng)險的政治實(shí)踐，凝聚形成應(yīng)急預(yù)案編制中的風(fēng)險管理的部門、行業(yè)共識，以預(yù)案質(zhì)量提升為抓手，更新出臺應(yīng)急預(yù)案管理指導(dǎo)意見或辦法，并完善地方執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制。另一方面，現(xiàn)有預(yù)案體系偏向于應(yīng)急響應(yīng)，難以承載防范化解重大風(fēng)險的制度化落地，亦難以助推重大風(fēng)險治理實(shí)踐。為此，應(yīng)在現(xiàn)有應(yīng)急預(yù)案體系框架下專門設(shè)置風(fēng)險管理預(yù)案，并將其定位于區(qū)域性風(fēng)險管理計劃，彌補(bǔ)傳統(tǒng)風(fēng)險管理或減災(zāi)規(guī)劃宏觀指導(dǎo)性強(qiáng)而實(shí)用操作性不足的缺陷，透過文本空間的設(shè)定來制度化吸納防范化解重大風(fēng)險實(shí)踐，推動應(yīng)急管理現(xiàn)代化下的應(yīng)急預(yù)案體系結(jié)構(gòu)平衡發(fā)展。

(二)以風(fēng)險管理的整體性，培育預(yù)案編制與體系建設(shè)的風(fēng)險想象力

現(xiàn)代風(fēng)險的關(guān)聯(lián)性愈發(fā)增強(qiáng)，自然災(zāi)害風(fēng)險、安全生產(chǎn)風(fēng)險、公共衛(wèi)生風(fēng)險、社會安全風(fēng)險等多種風(fēng)險相互關(guān)聯(lián)性就愈大，風(fēng)險圖景的繪成更需要跨域合作，封閉式的單一系統(tǒng)和部門甚至領(lǐng)域的風(fēng)險識別難以做到統(tǒng)籌整合，導(dǎo)致對風(fēng)險認(rèn)知和管理的全景性不夠。同時，單一尺度的風(fēng)險評估往往會失去多尺度互動而產(chǎn)生的風(fēng)險忍耐，使得以單一尺度風(fēng)險評估為基礎(chǔ)的風(fēng)險管理呈現(xiàn)出符號化、非操作化。那么，在風(fēng)險管理預(yù)案編制或預(yù)案編制的風(fēng)險管理之中，則應(yīng)當(dāng)充分考慮風(fēng)險的關(guān)聯(lián)性、交叉性，鼓勵部門之間的互動和跨域合作以提升風(fēng)險管理綜合性和想象力。其一，在預(yù)案編制過程中的風(fēng)險管理階段，作為專項(xiàng)預(yù)案應(yīng)開展以風(fēng)險分析為基礎(chǔ)的應(yīng)急響應(yīng)，而該風(fēng)險分析應(yīng)當(dāng)在充分考慮風(fēng)險客觀水平基礎(chǔ)上，通過不同政府部門甚至社會市場主體的參與合作，結(jié)合現(xiàn)有社會與組織脆弱性特性進(jìn)行影響分析，匹配不同風(fēng)險沖擊損失下的應(yīng)急響應(yīng)與后續(xù)措施。如此，以整合尺度而形成的風(fēng)險圖景對于現(xiàn)實(shí)風(fēng)險管理和應(yīng)急響應(yīng)更具有系統(tǒng)意義。其二，在風(fēng)險管理預(yù)案體系建設(shè)階段，作為專門性質(zhì)的風(fēng)險管理行動總綱，風(fēng)險管理預(yù)案從區(qū)域和跨系統(tǒng)層面開展風(fēng)險識別、分析評估以及管理等工作，能夠兼具整體全景角度的總體風(fēng)險和特定風(fēng)險的分析，這亦與現(xiàn)代社會風(fēng)險復(fù)雜圖景存在深刻關(guān)聯(lián)。作為區(qū)域風(fēng)險管理的行動指南，政府、社會以及市場主體的參與能夠在形成風(fēng)險共識基礎(chǔ)上達(dá)成風(fēng)險管理的組織圖景。

(三)以風(fēng)險管理的溝通性，推升預(yù)案編制與體系建設(shè)的動態(tài)增值

風(fēng)險治理過程劃分為預(yù)評估、跨域評價、風(fēng)險特征、風(fēng)險估計與風(fēng)險管理過程，溝通和利益相關(guān)者參與在風(fēng)險治理全周期中持續(xù)存在。如果應(yīng)急預(yù)案是以一套靜態(tài)的分析結(jié)果來處理動態(tài)風(fēng)險變化，這就會使得預(yù)案跌入符號化、幻想化的困境[11]，難以發(fā)揮風(fēng)險管理之于應(yīng)急預(yù)案效能提升的意義。無論是預(yù)案編制中的風(fēng)險管理階段還是風(fēng)險管理的預(yù)案階段，風(fēng)險的動態(tài)性捕捉是預(yù)案有效性的基礎(chǔ)。以現(xiàn)有應(yīng)急預(yù)案的原則性和框架性的文本建構(gòu)來看，其法規(guī)化的發(fā)展導(dǎo)向?qū)е赂骂l率極低，而預(yù)案更新管理是及時有效提升應(yīng)急預(yù)案質(zhì)量的關(guān)鍵，那么，風(fēng)險管理的嵌入能夠?qū)L(fēng)險動態(tài)性注入到預(yù)案中，將應(yīng)急預(yù)案的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險與響應(yīng)過程進(jìn)行動態(tài)匹配。持續(xù)的風(fēng)險溝通能夠保持風(fēng)險管理動態(tài)性，對于預(yù)案編制過程階段而言，預(yù)案更新的核心在于透過持續(xù)風(fēng)險溝通，針對風(fēng)險轉(zhuǎn)變來優(yōu)化編制，以此回應(yīng)社會結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)、利益結(jié)構(gòu)、管理流程以及政策偏好等方面的變化。同時，持續(xù)溝通也有助于提升應(yīng)急預(yù)案的風(fēng)險想象力，尤其是針對新興風(fēng)險需要通過多主體參與溝通，形成基本想象以及可接納風(fēng)險水平，并由此開展相關(guān)制度建設(shè)。

(四)以風(fēng)險管理的規(guī)范性，提高預(yù)案編制與體系建設(shè)的風(fēng)險應(yīng)對能力

預(yù)案文本產(chǎn)出只是預(yù)案編制與體系建設(shè)的結(jié)果體現(xiàn)，其背后是公共治理結(jié)構(gòu)的作用。為了因應(yīng)風(fēng)險演化的不確定性，風(fēng)險管理亦應(yīng)具備動態(tài)性。需要明確的是，風(fēng)險治理周期并不會隨著減少風(fēng)險措施的實(shí)現(xiàn)而結(jié)束。治理是一個迭代的過程，存在永久性的調(diào)整和改進(jìn)。而現(xiàn)實(shí)中運(yùn)動式風(fēng)險管理則強(qiáng)調(diào)間斷性地采取高強(qiáng)度的風(fēng)險管理以解決突出復(fù)雜問題。本質(zhì)上，運(yùn)動式治理也是風(fēng)險管理的一種方式，它與常態(tài)化風(fēng)險管理構(gòu)成了風(fēng)險管理的整體圖景，而二者之間的互補(bǔ)關(guān)系之中需要考慮運(yùn)動式治理的經(jīng)驗(yàn)向常態(tài)化制度化過渡，以此形成相對穩(wěn)定的風(fēng)險治理架構(gòu)，從而體現(xiàn)穩(wěn)定的制度效能。應(yīng)急預(yù)案編制與體系建設(shè)中的風(fēng)險管理工作亦應(yīng)當(dāng)透過穩(wěn)定的治理結(jié)構(gòu)安排和彈性行動空間設(shè)置共同推動。如此，一方面應(yīng)當(dāng)在應(yīng)急預(yù)案建設(shè)與風(fēng)險管理的規(guī)范化層面，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險管理全流程的規(guī)范性建設(shè)，讓預(yù)案編制的風(fēng)險基礎(chǔ)能夠擁有標(biāo)準(zhǔn)化組織過程，同時也為不同組織之間的風(fēng)險管理對話和溝通提供話語基礎(chǔ)。如此，以規(guī)范化的組織架構(gòu)能夠保證穩(wěn)定的應(yīng)急預(yù)案質(zhì)量。另一方面，風(fēng)險治理結(jié)構(gòu)剛性過高亦導(dǎo)致適應(yīng)性不足的問題，應(yīng)急預(yù)案的風(fēng)險管理及風(fēng)險管理預(yù)案編制過程中，應(yīng)當(dāng)充分考量風(fēng)險管理整合動態(tài)的特征，培育組織學(xué)習(xí)能力，以此來解決風(fēng)險管理的認(rèn)知、評估、規(guī)范以及沖突問題。在各類預(yù)案之中應(yīng)當(dāng)提高風(fēng)險管理架構(gòu)的系統(tǒng)彈性，通過適應(yīng)力培育來因應(yīng)系統(tǒng)變化。

(五)以風(fēng)險管理的本土性，提高應(yīng)急預(yù)案編制與體系吸納和整合政策工具的能力

應(yīng)急預(yù)案體系朝向風(fēng)險管理拓展，在未來專門性風(fēng)險管理預(yù)案中，對于規(guī)范性和本土性風(fēng)險管理政策工具應(yīng)當(dāng)有機(jī)吸納。一方面，風(fēng)險管理預(yù)案需要整合散落于政府各部門的風(fēng)險管理實(shí)踐?，F(xiàn)有風(fēng)險管理本土實(shí)踐過程散落于政府部門之中，專門的風(fēng)險管理預(yù)案作為吸納風(fēng)險管理實(shí)踐提升風(fēng)險管理制度能力的重要平臺，可形成政府風(fēng)險管理的合力。通過政策工具類型對現(xiàn)有風(fēng)險管理實(shí)踐進(jìn)行歸納，從而推動具有通識性、規(guī)律性的風(fēng)險管理認(rèn)知，形成具有標(biāo)準(zhǔn)化的風(fēng)險管理預(yù)案內(nèi)容框架，自上而下地推動風(fēng)險管理預(yù)案的編制與建設(shè)。另一方面，風(fēng)險管理預(yù)案也應(yīng)與風(fēng)險管理的核心要素相結(jié)合。風(fēng)險管理預(yù)案依循風(fēng)險管理基本流程展開，風(fēng)險管理的標(biāo)準(zhǔn)、信息、行為層面的內(nèi)容則是風(fēng)險管理流程下的核心要素。相關(guān)風(fēng)險管理政策工具應(yīng)依循管理流程和核心要素架構(gòu)，全面呈現(xiàn)于預(yù)案文本之中，并對風(fēng)險管理政策工具進(jìn)行功能評估與培育。這是風(fēng)險管理預(yù)案編制過程中所需要考慮的關(guān)鍵問題，也是風(fēng)險管理預(yù)案實(shí)用性和操作性的基礎(chǔ)。

四、基本結(jié)論與研究展望

風(fēng)險管理在應(yīng)急管理現(xiàn)代化體制機(jī)制建設(shè)中的有機(jī)嵌入將決定著整體應(yīng)急管理效能提升，散落于法規(guī)、政策、預(yù)案中的風(fēng)險管理正面臨著有序整合與系統(tǒng)梳理的問題。在預(yù)案編制與體系建設(shè)中，風(fēng)險管理與預(yù)案建設(shè)之間存在著結(jié)構(gòu)與功能的演化與協(xié)同，應(yīng)急預(yù)案建設(shè)層面的改革創(chuàng)新亟待風(fēng)險管理的嵌入，風(fēng)險管理的發(fā)展趨向亟需預(yù)案層面的空間。二者之間的關(guān)系演化預(yù)示著未來我國應(yīng)急預(yù)案編制與體系建設(shè)將呈現(xiàn)出以整合風(fēng)險管理為主軸的風(fēng)險管理專門預(yù)案和以風(fēng)險分析為基礎(chǔ)的應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案共存的格局。同時，來自風(fēng)險管理和預(yù)案功能演化將進(jìn)一步改進(jìn)以風(fēng)險分析為基礎(chǔ)的應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案的功能發(fā)揮，而預(yù)案層面的風(fēng)險管理改革實(shí)踐又可推動風(fēng)險管理在國家治理體系的創(chuàng)新融合。在朝向整合風(fēng)險管理的應(yīng)急預(yù)案編制與體系建設(shè)路徑中，需要充分利用風(fēng)險管理在政治層面的優(yōu)先性以推動風(fēng)險管理在地方政府應(yīng)急預(yù)案中的實(shí)質(zhì)嵌入。采納多尺度整合的風(fēng)險管理以適應(yīng)風(fēng)險治理的協(xié)同需要并推動應(yīng)急預(yù)案的實(shí)用性、針對性。秉持動態(tài)溝通的策略以推升風(fēng)險管理的動態(tài)性，確保應(yīng)急預(yù)案能夠及時更新，以及通過制度化與彈性化的風(fēng)險管理結(jié)構(gòu)來提升應(yīng)急預(yù)案的實(shí)質(zhì)效能。結(jié)合風(fēng)險管理實(shí)踐本土性特點(diǎn)，吸納多元政策工具以豐富專門風(fēng)險管理預(yù)案的結(jié)構(gòu)與功能。

風(fēng)險管理與預(yù)案建設(shè)的結(jié)構(gòu)與功能演化與互動引致了理論實(shí)踐創(chuàng)新可能，但關(guān)于此主題的更多學(xué)理層面的探索仍將必要。在中國情境下，預(yù)案編制已內(nèi)化為政府主體過程，而社會與市場主體在風(fēng)險管理層面的嵌入模式需要在研究層面予以關(guān)注。作為整合風(fēng)險管理為基礎(chǔ)的預(yù)案建設(shè)，需要以多學(xué)科交叉的風(fēng)險話語體系與管理政策建構(gòu)為前提，亟待在學(xué)理層面探索學(xué)科交叉的話語建構(gòu)與合作研究。作為公共政策過程的預(yù)案編制，風(fēng)險管理在預(yù)案編制與體系建設(shè)中受到特定情境的影響機(jī)理亦是探索中國預(yù)案體系結(jié)構(gòu)與功能演化的重要議題。