寧夏水利項目庫管理模式探究

姜維軍，王 霄，杜仲凱

（1.寧夏水利信息中心，750001，銀川；2.北京華夏安泰科技發(fā)展有限公司，100027，北京）

隨著寧夏“努力建設(shè)黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)”的深入推進以及行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)部署要求，寧夏回族自治區(qū)水利廳開始探索從內(nèi)部控制視角對項目庫加強管控。 內(nèi)部控制與水利行業(yè)項目管理相結(jié)合，旨在提升寧夏水利行業(yè)在快速發(fā)展階段實現(xiàn)對各類涉水項目的科學謀劃和規(guī)范管理。

一、寧夏水利行業(yè)內(nèi)部控制與項目庫建設(shè)政策法規(guī)依據(jù)

財政部2012 年頒布的 《行政事業(yè)單位內(nèi)控控制規(guī)范（試行）》明確要求，各單位通過內(nèi)部控制建設(shè)，實現(xiàn)合理保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。 黨的十九屆四中全會進一步明確我國各級行政事業(yè)單位要“堅持權(quán)責法定，健全分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)、定期輪崗制度，明晰權(quán)力邊界，規(guī)范工作流程，強化權(quán)力制約”，與《規(guī)范》的基本原理完全吻合，是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的精髓所在。

2020 年新修訂的《中華人民共和國預算法實施條例》明確要求，項目支出實行項目庫管理，并建立健全項目入庫評審機制和項目滾動管理機制。2021 年年初，《國務(wù)院關(guān)于進一步深化預算管理制度改革的意見》進一步強調(diào)，將項目作為部門和單位預算管理的基本單元，預算支出全部以項目形式納入預算項目庫，實施項目全生命周期管理，未納入預算項目庫的項目一律不得安排預算。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制原理與項目庫建設(shè)有機結(jié)合，以內(nèi)控體系建設(shè)為契機，建立“以三年滾動規(guī)劃為牽引，以宏觀政策目標為導向，以規(guī)范的項目庫管理為基礎(chǔ)，以預算評審和績效管理為支撐，以資源合理配置和高效利用為目的，以有效的激勵約束機制為保障，規(guī)模適度、結(jié)構(gòu)合理、重點突出、管理規(guī)范、運轉(zhuǎn)高效”的項目庫管理模式，是寧夏水利實現(xiàn)合理保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、 財務(wù)信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗、提高公共服務(wù)效率和效果的基礎(chǔ)和保障。

二、基于內(nèi)部控制的寧夏水利項目庫管理模式實現(xiàn)路徑

寧夏水利廳項目庫建設(shè)具備了一定的管理基礎(chǔ)，并通過區(qū)水利計劃管理系統(tǒng)、省財政項目庫信息化系統(tǒng)以及廳內(nèi)部控制管理系統(tǒng)等信息化手段加強管理，項目庫管理水平有了明顯提升。 但是由于各系統(tǒng)分別屬于業(yè)務(wù)主管部門和財務(wù)部門，系統(tǒng)管控過程中還存在數(shù)據(jù)重疊、 口徑不一、分散管理等一系列問題， 主要表現(xiàn)在：①重系統(tǒng)管理，輕行業(yè)監(jiān)管；②重各自管理，輕統(tǒng)籌布局；③重預算編報，輕提前謀劃；④重項目審批，輕項目監(jiān)管。

本文運用“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，規(guī)范工作流程，強化權(quán)力制約”的內(nèi)部控制工作原理對寧夏水利廳內(nèi)控體系進行搭建，設(shè)計內(nèi)部控制體系管理架構(gòu)， 完善制度建設(shè)，理順業(yè)務(wù)流程，厘清崗位職責，識別潛在風險，制訂針對性關(guān)鍵管控措施和控制文檔要求。 在此基礎(chǔ)上，重點對項目庫的建立與運行機制進行設(shè)計，并結(jié)合信息化手段進行管控，實現(xiàn)項目庫從前期謀劃、項目儲備、預算資金安排、項目實施、項目終止的全生命周期的閉環(huán)管理模式，確保項目庫的系統(tǒng)性、規(guī)范性、前瞻性和長久性。項目庫管理模式見圖1。

圖1 寧夏水利行業(yè)項目庫管理模式

1.分事行權(quán)，明晰管控權(quán)限

水利行業(yè)項目庫建設(shè)的系統(tǒng)性的重要表現(xiàn)就是要分門別類，要包括水利行業(yè)的工程建設(shè)與運行管理、水資源管理、河湖管理、水土保持、科技與信息化、應(yīng)急保障以及常規(guī)機構(gòu)運轉(zhuǎn)等類型項目，因此項目庫的建設(shè)要遵循“統(tǒng)一建設(shè)、分工負責”的原則：

①規(guī)劃牽頭。 項目庫建設(shè)的牽頭責任部門須由各級單位的規(guī)劃發(fā)展部門統(tǒng)一管理，負責組織審查擬入庫項目是否符合行業(yè)發(fā)展規(guī)劃及事業(yè)發(fā)展需要。

②分工組織。 各單位業(yè)務(wù)主管處（科）室作為業(yè)務(wù)直管部門，負責項目的申報、技術(shù)標準審查、項目執(zhí)行監(jiān)管等工作。

③財務(wù)把關(guān)。 各單位財務(wù)部門作為項目的審查部門之一，負責審核項目的資金安排情況及績效目標設(shè)置的合理性等工作。

④主體申報。 項目申報部門、單位作為項目的責任主體，負責項目的申報和實施工作。

⑤強化監(jiān)督。 各主管單位、紀檢審計部門作為水利行業(yè)項目的監(jiān)督主體， 負責監(jiān)督項目申報、 評審、入庫、執(zhí)行等全過程監(jiān)督。

2.分崗設(shè)權(quán)，制衡管控權(quán)責

針對項目管理過程中不同的崗位職責權(quán)限和權(quán)力運行要求，設(shè)置不同的崗位分工，做到依職定崗、分崗定權(quán)、相互制衡、協(xié)同高效。 合理設(shè)置、界定項目管理崗位權(quán)限，并實行“不相容崗位相分離”原則，確保項目的申報、可行性研究與項目決策崗位職責分離，項目審批與項目實施崗位職責分離，項目實施與項目資金支付崗位職責分離，項目實施與項目驗收崗位職責分離等，確保防止項目管理過程中出現(xiàn)“裁判員”與“運動員”雙責一肩挑的情況，通過制度建設(shè)嚴格落實崗位職責管理，實現(xiàn)項目庫“管理制度化，制度崗位化”。

3.分級授權(quán)，規(guī)范管控層級

項目庫管理要做到橫向到邊、縱向到底、互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)共享，實行誰評審、 誰負責責任制度。 按照全區(qū)水利行業(yè)管理權(quán)限和單位主體， 逐級設(shè)置水利行業(yè)部門項目庫和各級單位項目庫。 項目庫建設(shè)按照“自下而上申報，自上而下審批”原則，各業(yè)務(wù)單位逐級對口申報項目，上級主管單位負責組織審查項目，逐級建立項目庫。項目庫主體類型見圖2。

此外，項目庫的建設(shè)要強化數(shù)據(jù)的互聯(lián)共享，除全區(qū)水利系統(tǒng)內(nèi)部各部門、單位的預算、收支、采購、合同和資產(chǎn)之間的數(shù)據(jù)保持執(zhí)行與統(tǒng)計口徑一致外，還應(yīng)加強與各級財政部門、上級主管部門數(shù)據(jù)的聯(lián)通。

4.規(guī)范工作流程，固化管控程序

按照項目庫建設(shè)階段，可分為項目儲備庫、預算項目備選庫、預算項目執(zhí)行庫、項目歷史庫四類。 首先，各級規(guī)劃部門應(yīng)按照本單位 “五年規(guī)劃”任務(wù)，提前征集項目，組織相關(guān)業(yè)務(wù)部門按照業(yè)務(wù)發(fā)展需要申報項目，經(jīng)業(yè)務(wù)主管部門、財務(wù)部門進行集體審查后逐級上報， 審查通過的項目進入項目儲備庫， 作為安排預算的資源儲備庫；其次，各單位依據(jù)預算控制數(shù)、次年工作安排， 對項目儲備庫中的項目按照輕重緩急排序逐級上報審批后作為安排預算的依據(jù)申報預算資金；然后，各單位按照預算批復后的項目及要求執(zhí)行項目，過程中采購、合同簽訂、資金支付以及資產(chǎn)等嚴格通過各單位內(nèi)部控制信息系統(tǒng)執(zhí)行，并實施反映項目執(zhí)行情況；最后，項目執(zhí)行結(jié)束后，所有項目轉(zhuǎn)入項目歷史庫，推進全過程項目支出績效管理， 加強績效目標管理，開展績效監(jiān)控，實施績效評價，強化評價結(jié)果的運用，作為后續(xù)申報項目的依據(jù)。 通過項目庫的全生命周期管理，實現(xiàn)水利行業(yè)項目的“業(yè)務(wù)流、審批流、資金流、表單流、信息流”五流合一的管控目的。單一主體項目流程見圖3。

5.發(fā)揮多方監(jiān)督，制約管控權(quán)力

建立健全單位內(nèi)部監(jiān)督制度和信息公開制度，借助全閉環(huán)的項目庫數(shù)據(jù)系統(tǒng)， 實時提供項目動態(tài)數(shù)據(jù)， 充分發(fā)揮行政監(jiān)督、審計監(jiān)督、財會監(jiān)督、民主監(jiān)督等形式對項目進行高效化、常態(tài)化、無縫化監(jiān)督，做好運行監(jiān)測，對于規(guī)范項目庫管理，提升各類水利行業(yè)項目質(zhì)量，保證全區(qū)水利行業(yè)資金高質(zhì)量使用具有重要意義。

圖2 項目庫主體類型

三、結(jié) 語

圖3 單一主體項目庫流程

通過完善項目庫的內(nèi)控制度建設(shè)，優(yōu)化信息系統(tǒng)功能建設(shè)，嚴控項目庫管理過程中的潛在風險，從而有效解決項目盲目上馬、 閉門造車、重復申報、重復建設(shè)等帶來的國有資產(chǎn)浪費的問題，極大提升寧夏水利項目庫管理水平。 ■