基于農(nóng)業(yè)水價綜合改革的農(nóng)水工程設(shè)施管護政策和推進路徑
——以江蘇省宿遷市宿豫區(qū)為例

張 旭，王 雷，楊 杰，崔延松

（1.江蘇宿遷市宿豫區(qū)水利局，223800，宿遷；2.南通大學(xué)，226019，南通）

一、對宿豫區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的認(rèn)識

宿遷市宿豫區(qū)位于江蘇省北部，境內(nèi)大部分地區(qū)屬于黃泛沖積平原，京杭大運河、故黃河貫穿南北，是國家重要商品糧基地，也是南水北調(diào)東線節(jié)點性過水走廊。 受季風(fēng)影響，宿豫區(qū)降水量年度分布不均，可用于農(nóng)業(yè)灌溉的水資源不足，受南水北調(diào)東線沿線用水約束的過境水資源較為豐富，發(fā)展農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉是水資源管理的重點。

宿豫區(qū)是2013—2015 年國家農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點地區(qū)，在全國率先推行了“分型改革、分區(qū)考核、分類定價、分項補貼”改革方法，即按照用水類型確定用水定額，根據(jù)灌區(qū)水源特點實行針對性考核，依據(jù)農(nóng)業(yè)種植類型分別制定用水價格，針對糧食作物和經(jīng)濟作物實行農(nóng)業(yè)灌溉用水財政補貼。2016 年開始根據(jù)國家和省農(nóng)業(yè)水價綜合改革政策規(guī)定，在完善細(xì)化“四分”改革方法的同時立足農(nóng)業(yè)灌溉用水計量短板，根據(jù)平原河網(wǎng)地區(qū)“一站一控”灌溉特點，將干支渠系計量口下移至支渠以下，實行終端用水計量，全面推行終端泵站“以電折水”計量，即根據(jù)終端灌溉泵站用電量直接推求灌溉用水量，匹配用水定額、水價水平、獎罰措施、補貼方法等要素，創(chuàng)設(shè)了“精準(zhǔn)計量、精準(zhǔn)考核、精準(zhǔn)補貼、 精準(zhǔn)節(jié)水” 典型經(jīng)驗，在2020 年江蘇省的驗收考核中率先完成農(nóng)業(yè)水價綜合改革階段性任務(wù)。

宿豫區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革已歷經(jīng)7 年多，結(jié)合“四分”改革方法、“四精”典型經(jīng)驗以及此后的考核和驗收體會，形成以下3 點認(rèn)識。

1.改革的最突出特點是以其“綜合性”實現(xiàn)了“四性”

農(nóng)業(yè)水價改革在30 余年實踐探索基礎(chǔ)上， 到2016 年國務(wù)院辦公廳以《關(guān)于推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》（國辦發(fā)〔2016〕2 號）文件印發(fā)時，首次將改革定位為“綜合性”改革。 改革的綜合性特點決定了行政推動手段具有多元性，改革內(nèi)容具有農(nóng)業(yè)區(qū)域覆蓋性，改革成效具有農(nóng)業(yè)節(jié)水可達性，改革途徑體現(xiàn)了農(nóng)戶自律性。

2.改革在試點推廣中存在一些困難和問題

根據(jù)國家有關(guān)部委的文件精神，改革內(nèi)容可歸納為水權(quán)分配和定額管理、水價標(biāo)準(zhǔn)和運行機制、供水方式和計量措施、 精準(zhǔn)補貼和節(jié)水獎勵、工程管護和管水組織5 個核心要素，改革思路是依據(jù)計量結(jié)果、對照定額標(biāo)準(zhǔn)以水價杠桿和財政補貼進行雙向調(diào)節(jié)。但在推進過程中,卻因水價調(diào)節(jié)敏感性不足、縣級財政補貼規(guī)模不夠、農(nóng)田水利工程管護運行機制不健全等問題導(dǎo)致啟動易、 推動難、推廣更難。

3.考核驗收應(yīng)進一步完善相關(guān)辦法增強操作性

2017 年國家有關(guān)部委印發(fā)了《農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作績效評價辦法》， 就工作評價和任務(wù)評價2 項內(nèi)容設(shè)立20 項評價指標(biāo)形成近60 個考核評分要點。2018 年明確由省級組織績效考核，國家只對省級考核“改革實施面積”1 項指標(biāo)。 2019 年明確由省級出臺驗收辦法、國家以省級為單元組織驗收。 這一考核和驗收的辦法不利于縣級改革主體依據(jù)考核和驗收目標(biāo)推進改革實效落實。

二、農(nóng)業(yè)水價綜合改革背景下的農(nóng)水工程管護政策分析

長遠看，農(nóng)業(yè)水價綜合改革最直接的影響對象是農(nóng)田水利工程的管護。 其相關(guān)的政策分析如下。

1.國家部委層面的政策

早在2002 年國務(wù)院辦公廳以國辦發(fā)〔2002〕40 號文件轉(zhuǎn)發(fā)《水利工程管理體制實施意見》， 明確了建立職能清晰、權(quán)責(zé)明確的水利工程管理體制，建立市場化、專業(yè)化和社會化的維修養(yǎng)護體系等內(nèi)容；水利部、財政部2013 年以水建管 〔2013〕169 號文件印發(fā)《關(guān)于深化小型水利工程管理體制改革的指導(dǎo)意見》， 要求重點解決管護主體、管護責(zé)任和管護經(jīng)費等問題；2016 年《農(nóng)田水利條例》頒布，進一步強調(diào)“建管并重”，明確小型農(nóng)田水利工程交由受益農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民用水合作組織、農(nóng)民等使用和管理；2019 年國家發(fā)展改革委等部門以發(fā)改價格〔2019〕855 號文件印發(fā)《關(guān)于加快推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的通知》， 明確農(nóng)田水利工程管護要形成良性機制，末級渠系工程所有權(quán)和使用權(quán)要明晰，管護責(zé)任要落實到位；2020 年國家發(fā)展改革委等部門以發(fā)改價格〔2020〕1262 號文件印發(fā)《關(guān)于持續(xù)推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作的通知》，明確“先建機制，后建工程”， 堅持工程建設(shè)和管護機制建設(shè)并重。

2.江蘇省層面的政策

2020 年江蘇省頒布《江蘇省農(nóng)村水利條例》， 在相關(guān)條目中規(guī)定農(nóng)田水利骨干工程由基層水利服務(wù)機構(gòu)或灌區(qū)管理單位運行維護和管理，其他水利工程由村民委、 農(nóng)村經(jīng)濟組織、農(nóng)民用水合作組織、受益農(nóng)戶負(fù)責(zé)運行維護和管理；2020 年江蘇省發(fā)展改革委等部門以蘇發(fā)改農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2020〕807 號文件印發(fā) 《關(guān)于深化農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護體制改革的實施方案的通知》，明確制定農(nóng)田水利工程設(shè)施管護實施方案、編制縣級管護責(zé)任清單、完善農(nóng)村農(nóng)田水利工程設(shè)施管護體制機制；2021 年省水利廳等部門以蘇水農(nóng)〔2021〕2 號文件印發(fā)《關(guān)于鞏固深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革成果的通知》，要求持續(xù)強化工程管護，從機制完善、資金保障、隊伍建設(shè)等方面強化工程管護運行，規(guī)范工程管護組織，優(yōu)化其功能定位、管理機制、服務(wù)范圍等， 有效提升工程管護水平；2021 年省水利廳等部門以蘇水農(nóng)〔2021〕6 號文件印發(fā) 《關(guān)于切實加強全省農(nóng)村水利建設(shè)與管護工作的意見》，要求建立健全農(nóng)村水利長效管護機制，從落實管護責(zé)任主體、明確管護范圍標(biāo)準(zhǔn)、完善管護配套制度、創(chuàng)新工程管護模式等方面作了明確規(guī)定。

3.農(nóng)業(yè)水價綜合改革背景下上述政策的適應(yīng)性評價

總體看，上述政策是適合農(nóng)業(yè)水價綜合改革的試點推動的。 一是著力解決了管護主體缺位問題。 農(nóng)村水利工程設(shè)施具有面廣量大、 功能多向、類型多樣、受益多元等特點，實效推進農(nóng)村水利工程設(shè)施管護機制建設(shè)，必須明確管護主體及其相應(yīng)的管護范圍。 二是著力解決了管護標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一問題。 由于各類型農(nóng)村水利工程設(shè)施分布的區(qū)域差異、水系差異、功能差異等因素的影響，必須立足制定農(nóng)村水利工程設(shè)施管護標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，明確管護目標(biāo)、質(zhì)量要求、管護方法、操作規(guī)程、經(jīng)費定額等規(guī)定。 三是著力解決了信息缺失的動態(tài)化管理問題。農(nóng)村水利工程設(shè)施作為農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施之一，多部門牽頭管理是客觀需要，將農(nóng)村水利工程設(shè)施列入農(nóng)村公共服務(wù)運行維護范疇，實行“多位一體”綜合管護，必須借助信息化手段，實現(xiàn)動態(tài)管理。

三、宿豫區(qū)推進農(nóng)水工程管護的主要路徑

1.編制農(nóng)水工程設(shè)施管護標(biāo)準(zhǔn)

立足宿豫區(qū)農(nóng)村水利工程設(shè)施運行管護現(xiàn)狀， 通過細(xì)化設(shè)施分類，明確管護主體和職責(zé)范圍，從而明確維修管護內(nèi)容及其管護人員的責(zé)任清單； 根據(jù)功能特點和良性運行條件，明確管護標(biāo)準(zhǔn)及其維修養(yǎng)護定額，產(chǎn)生的費用列入農(nóng)業(yè)水價成本， 在不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的前提下， 落實區(qū)鎮(zhèn)兩級政府對農(nóng)業(yè)水價的財政補貼責(zé)任，從而解決宿豫區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革財政補貼規(guī)模不夠、工程管護運行機制不健全等問題。宿豫區(qū)農(nóng)村水利工程設(shè)施管護標(biāo)準(zhǔn)編制流程見圖1。

圖1 宿豫區(qū)農(nóng)村水利工程設(shè)施管護標(biāo)準(zhǔn)編制流程圖

2.推進工程管護示范區(qū)建設(shè)

根據(jù)編制印發(fā)的《宿豫區(qū)農(nóng)村水利工程設(shè)施管護標(biāo)準(zhǔn)》， 建設(shè)涵蓋管護目標(biāo)、質(zhì)量要求、管護方法、操作規(guī)程、經(jīng)費定額等內(nèi)容的示范區(qū)，實現(xiàn)點面互促推進，從而因地制宜解決宿豫區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革實效落地問題。 宿豫區(qū)農(nóng)村水利工程設(shè)施管護示范區(qū)建設(shè)技術(shù)路線見圖2。

圖2 宿豫區(qū)農(nóng)村水利工程設(shè)施管護示范區(qū)建設(shè)技術(shù)路線圖

3.細(xì)化完善工程管護考核內(nèi)容

根據(jù)示范區(qū)建設(shè)取得的經(jīng)驗，借助農(nóng)村水利工程設(shè)施管護的全域覆蓋性，利用信息化手段融合宿豫區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革成果的“上圖入庫”，分季度細(xì)化考核內(nèi)容，從而解決宿豫區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革管護覆蓋性、節(jié)水可達性、農(nóng)戶自律性問題。 宿豫區(qū)農(nóng)村水利工程設(shè)施管護考核重點內(nèi)容見表1。

表1 宿豫區(qū)農(nóng)村水利工程設(shè)施管護考核內(nèi)容欄式表

四、對深化推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的建議

農(nóng)業(yè)供水方式具有結(jié)構(gòu)多樣、水源多型、規(guī)模參差、目標(biāo)多元、管理粗放等特點，決定了農(nóng)業(yè)用水定價的復(fù)雜性。 現(xiàn)行政策要求 “政府定價”與“協(xié)商定價”并行，實行“政府定價”則由于財務(wù)檔案不健全致使成本監(jiān)審缺位，實行“協(xié)商定價”則由于管理方式和用水差異致使區(qū)域水價缺乏面上應(yīng)用價值。 不規(guī)范的農(nóng)業(yè)水價測算方法會使出臺的水價水平缺乏精準(zhǔn)性從而影響農(nóng)業(yè)水價機制有序運行。

農(nóng)業(yè)節(jié)水具有動態(tài)性和持續(xù)性，長效機制的建立需要依靠強有力的行政推動。 而縣級財政支付能力不足約束著相關(guān)部門的行政作為， 特別是農(nóng)村水利工程設(shè)施的長效管護是農(nóng)村公共服務(wù)范疇， 財政支持能力弱化勢必制約農(nóng)業(yè)水價綜合改革其他制度的有效落實。對此提出以下政策建議：一是規(guī)范農(nóng)業(yè)水價測算方法， 盡可能依據(jù)相關(guān)方法測算出農(nóng)業(yè)用水全成本水價和運行維護水價。 改革中期階段所執(zhí)行的水價水平總體上達到運行維護水價， 在不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)前提下使全成本水價和運行維護水價的差額通過財政分階段實行精準(zhǔn)補貼制度。 二是定期開展“回頭看”，評估農(nóng)業(yè)水價綜合改革各項機制運行情況和實際成效，與時俱進調(diào)整完善農(nóng)業(yè)水價綜合改革政策措施， 圍繞農(nóng)村水利工程設(shè)施長效管護這項實體性工作， 持續(xù)鞏固和深化改革成果。 ■