北京市水環(huán)境現(xiàn)狀及流域綜合治理措施

羅小林，尹長(zhǎng)文，張國(guó)新，劉 毅，牛存穩(wěn)，韓 峰

(1.中國(guó)水利水電科學(xué)研究院水電可持續(xù)發(fā)展研究中心，北京 100038；2.流域水循環(huán)模擬與調(diào)控國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100038； 3.山東省調(diào)水工程運(yùn)行維護(hù)中心，山東 濟(jì)南 250100；4.南方科技大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院，廣東 深圳 518055)

北京市城市化進(jìn)程較快，長(zhǎng)期以來水資源消耗強(qiáng)度位居全國(guó)最高水平[1]，面臨著城市供水、水資源短缺、水環(huán)境惡化、生態(tài)退化等諸多資源與環(huán)境問題。北京市水資源短缺的高度隨機(jī)性歸因于可用水資源的多變性：人口驅(qū)動(dòng)下水資源短缺趨勢(shì)加?。欢捎诋a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，用水效率提高，再生水、外調(diào)水的使用以及家庭節(jié)水等措施，需求驅(qū)動(dòng)下水資源短缺趨勢(shì)則略有下降[2]。2018年，北京市再生水供應(yīng)量已占總供水量的27%，主要用于城市綠化，河湖補(bǔ)水所占比例較小。

近年來，北京城市河流污染已達(dá)臨界水平。Peters等[3]揭示了北京市2013年河流污染現(xiàn)狀：豐水期和枯水期分別有28%和34%的河流水質(zhì)為Ⅳ類及更差的類別。同位素分析表明，城市廢水為北京城市河流主要污染源，城市污水對(duì)下游南部農(nóng)村河流影響更大。2016年研究數(shù)據(jù)表明，生活污水是流域城市化程度最高的北運(yùn)河子流域硝酸鹽的最主要來源，豐水期和枯水期污染負(fù)荷高達(dá)77.59%和89.57%[4]。

國(guó)家層面，2014年3月14日，習(xí)近平總書記首次提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”新時(shí)期16字治水方針，指出治水領(lǐng)域市場(chǎng)和政府的作用都很重要。2019年10月16日，第20期《求是》發(fā)表了習(xí)近平總書記的重要文章《在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上的講話》[5]，指出“黃河一直體弱多病……這些問題，表象在黃河，根子在流域”，強(qiáng)調(diào)治水應(yīng)從流域整體出發(fā)，指明了治水方向。城市發(fā)展應(yīng)遵循“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”的原則和要求，在全國(guó)水環(huán)境形勢(shì)非常嚴(yán)峻的背景下，2015年，為切實(shí)加大水污染防治力度，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》。

北京市非常重視水生態(tài)建設(shè)和水污染治理，2013年開始逐步執(zhí)行更嚴(yán)格的污染物排放標(biāo)準(zhǔn) DB 11/307—2013《水污染綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》，處理后的污水排放濃度顯著降低。2014年以來，北京市應(yīng)用各類治水工程加大污水治理力度。如北運(yùn)河水系的亮馬河，2018年5月、6月的水質(zhì)為Ⅲ類水體，7月水質(zhì)急劇惡化為劣Ⅴ1類水體。南水北調(diào)中線工程進(jìn)京水為優(yōu)質(zhì)的Ⅱ類水體，能稀釋河流的污染水體，促進(jìn)河流恢復(fù)水體的自凈功能。部分結(jié)余來水已用于河流生態(tài)環(huán)境補(bǔ)水，增加了北京市河流的水環(huán)境容量[6]，但目前尚未有研究揭示調(diào)水工程對(duì)北京市水環(huán)境具有整體提升作用。

北京市城市污水處理率高達(dá)93.4%，但污水總量基數(shù)大，污染排放負(fù)荷大，流域內(nèi)仍殘留大量的污染負(fù)荷[7]。水環(huán)境治理的根源是流域綜合治理，存在涉及范圍廣、所需資金大、治理要素多、治理任務(wù)重、治理周期長(zhǎng)等客觀困難，管理上是發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保、園林綠化等多部門共同承擔(dān)，且流域治理過程監(jiān)管嚴(yán)格，因此流域綜合治理被認(rèn)為是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程[8-9]。當(dāng)前，亟須全面客觀評(píng)價(jià)北京市水環(huán)境質(zhì)量變化，梳理北京市近兩年來的水環(huán)境治理措施和行動(dòng)，提出水環(huán)境治理的精準(zhǔn)施策建議。本文從流域水文過程和污染物遷移的視角，運(yùn)用河流空間信息疊加最新的水質(zhì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，對(duì)北京市近兩年的水環(huán)境質(zhì)量開展綜合評(píng)估。

1 研究區(qū)概況

1.1 流域自然屬性

北京市位于39°23′N～41°05′N，115°20′E～117°32′E，流域總面積16 410.54 km2。北京市地處華北平原西北部邊緣，是平原與高原、山地的交接地帶，山地和平原面積分別占總面積的61.9%和38.1%。北京市地處中緯度，屬溫帶大陸性氣候，春季干旱多風(fēng)、夏季高溫多雨、秋季秋高氣爽、冬季寒冷晴燥。多年平均氣溫約為11.5 ℃，冬季、春季、夏季和秋季的平均氣溫分別為-3.1 ℃、13 ℃、24.5 ℃和11.4 ℃，多年平均降水量為540 mm。密云區(qū)降水量最多，順義區(qū)最少。冬季盛行偏北風(fēng)，夏季盛行偏南風(fēng)。城市綠化方面，北京市從2012年起連續(xù)大力拓展綠色生態(tài)空間，受地貌影響和人類活動(dòng)干擾，主要有發(fā)育針葉林、落葉闊葉林、落葉闊葉灌叢、灌草叢、草甸5種植被。2018年全市森林覆蓋率達(dá)43.5%，森林蓄積量達(dá)1 798萬(wàn)m3[10]。

1.2 流域的生態(tài)空間布局

北京城市總體規(guī)劃(2016—2035年)將空間布局設(shè)為六大功能區(qū)，劃定總面積的26.1%為生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域，生態(tài)目標(biāo)分別為水源涵養(yǎng)、水土保持、生物多樣性維護(hù)和重要河流濕地，空間格局呈“兩屏兩帶”，即北部燕山生態(tài)屏障和西部太行山生態(tài)屏障，永定河沿線生態(tài)防護(hù)帶、潮白河-古運(yùn)河沿線生態(tài)保護(hù)帶。北京有16個(gè)市轄區(qū)，空間布局劃分出的一核、一主、一副、多點(diǎn)是人類活動(dòng)最密集的城市空間：一主為中心城區(qū)，包括東城區(qū)、西城區(qū)、朝陽(yáng)區(qū)、海淀區(qū)、豐臺(tái)區(qū)、石景山區(qū)；一副為城市副中心通州新城區(qū)，是大城市病治理規(guī)劃的關(guān)鍵區(qū)。

1.3 流域水資源概況

北京市屬于海河流域，流域面積10 km2及以上河流共有425條；常年水面面積大于0.10 km2的湖泊有41個(gè)，水面總面積6.88 km2。大型水庫(kù)有密云水庫(kù)、官?gòu)d水庫(kù)、懷柔水庫(kù)、海子水庫(kù)。北京市流域河系由西向東依次為：大清河系、永定河系、北運(yùn)河系、潮白河系、薊運(yùn)河系五大水系，只有北運(yùn)河發(fā)源于北京市，其他均為過境河流，河流總體走向是由西北向東南，最終匯入渤海。北京市2001—2017年多年平均水資源總量為25.1億m3，其中地表水資源量為9.1億m3，地下水資源量為17.0億m3。

2 北京市流域地表水水環(huán)境現(xiàn)狀及問題

2.1 黑臭水體現(xiàn)狀

2015年底北京市普查黑臭水體，調(diào)查發(fā)現(xiàn)全市共有141條段黑臭水體，總長(zhǎng)度664.77 km。2018年北京市對(duì)建成區(qū)57條段黑臭水體、非建成區(qū)84條段黑臭水體整體整治并公示了整治結(jié)果，約90%的黑臭水體均向好改善，黑臭水體的治理取得了初步成效[11]。

2.2 地表水環(huán)境的時(shí)空變化

從流域視角來看，北京市北部流域地表水水質(zhì)顯著優(yōu)于南部地表水，西部地表水水質(zhì)優(yōu)于東部。流域內(nèi)被劃分為生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的地表水大部分為Ⅱ類水體，水質(zhì)既能滿足涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)功能的要求，也保障了城市水源地的水質(zhì)需求。但地表水流經(jīng)中心城區(qū)后水質(zhì)惡化，表明中心城區(qū)是流域水污染的主要來源。近年來，流域水體的時(shí)間變化趨勢(shì)為2018年1月水質(zhì)較差，7月有所好轉(zhuǎn)，11月變差；2019年1月水體繼續(xù)惡化，7月水質(zhì)有所改善，11月水質(zhì)繼續(xù)保持改善趨勢(shì)。相較2018年，2019年北京市地表水環(huán)境主要污染指標(biāo)平均濃度降低，劣Ⅴ類水質(zhì)明顯減少，主要污染指標(biāo)是氨氮、化學(xué)需氧量(COD)和生化需氧量(BOD)，北京市地表水污染類型屬有機(jī)污染。

北京市有4條河流從通州區(qū)出境，分別是潮白河、鳳港減河、港溝河和北運(yùn)河[12]。根據(jù)《北京市地面水環(huán)境質(zhì)量功能區(qū)劃》，4條出境河流水質(zhì)均為Ⅴ類水體。根據(jù)GB 3838—2002《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，基本項(xiàng)目的濃度值不能滿足Ⅴ類水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的稱為劣Ⅴ類水，對(duì)劣Ⅴ類水體進(jìn)一步細(xì)化為劣Ⅴ1、劣Ⅴ2、劣Ⅴ3、劣Ⅴ4類。2018—2019年的達(dá)標(biāo)情況(表1)為：潮白河2018年1—3月、8月，2019年1—2月不達(dá)標(biāo)，其他月份均達(dá)標(biāo)；北運(yùn)河2018年1—2月、5月，2019年1月和4月不達(dá)標(biāo)，其他月份均達(dá)標(biāo)；港溝河2018年1月、2月、4月、5月、7月、12月，2019年1月、3月不達(dá)標(biāo)；鳳港減河2018年只有7月和9月達(dá)標(biāo)，2019年達(dá)標(biāo)月份增加至7個(gè)月，自4月開始，水質(zhì)開始有所改善。從出境河流達(dá)標(biāo)的整體情況來看，2019年較2018年有顯著改善，鳳港減河持續(xù)改善效果最顯著。港溝河和鳳港減河水質(zhì)改善的重要原因是屬地政府“河長(zhǎng)+檢長(zhǎng)+警長(zhǎng)”聯(lián)手治理排污口，支流所在地區(qū)新建污水處理設(shè)置，以及啟動(dòng)了鳳港減河、港溝河水質(zhì)提升項(xiàng)目河道綜合治理工程。

表1 2018—2019年4條出境河流水質(zhì)達(dá)標(biāo)情況

2.3 地表水污染成因分析

自2003年以來，北京市工業(yè)用水總量逐年穩(wěn)定降低[7]。近幾年來，隨著北京市加大工業(yè)企業(yè)騰退進(jìn)程，2015年工業(yè)用水量急劇降低，工業(yè)污染源不再是流域水污染的主要來源。在城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)及農(nóng)村地區(qū)，污水管網(wǎng)建設(shè)滯后，生活污水難以納入市政管網(wǎng)，或生活污水處理能力難以匹配生活污水產(chǎn)生量，導(dǎo)致生活污水直排，生活污染逐漸成為流域地表水污染的主要來源。中心城區(qū)是流域下游水體的污染來源，污染途徑有面源、點(diǎn)源和河道內(nèi)源污染。

研究表明，北京市水體中COD和總磷的面源負(fù)荷貢獻(xiàn)超過了點(diǎn)源負(fù)荷，氨氮點(diǎn)源負(fù)荷貢獻(xiàn)超過面源負(fù)荷[13-14]。北京市流域降雨徑流對(duì)總氮的輸出負(fù)荷為2 679 t/a，對(duì)總磷的輸出負(fù)荷為19.03 t/a?？臻g分布上，北運(yùn)河子流域的面源負(fù)荷最高，該子流域降雨對(duì)總氮的輸出負(fù)荷為2 042 t/a，對(duì)總磷的輸出負(fù)荷為14.51 t/a，降雨對(duì)總氮和總磷的輸出負(fù)荷均占全流域的76%。輸出負(fù)荷占比其次為潮白河及永定河[15]。位于北運(yùn)河流域下游的通州區(qū)，河流水體面源COD污染輸入的貢獻(xiàn)比為69%，面源TP污染輸入高達(dá)74%，而點(diǎn)源NH3-N污染輸入的貢獻(xiàn)比為64%[13]。由于水生態(tài)功能的破壞，入河污染物無(wú)法有效降解，沉降并富集于底泥中，當(dāng)上層水體水力條件改變，通過再懸浮、再溶解方式向水體逐步釋放污染物，成為水體最直接的污染內(nèi)源。河流長(zhǎng)期資源性缺水，蒸發(fā)和滲透逐步消耗河道水量，缺少新鮮水量補(bǔ)給，內(nèi)源污染加劇。在外源輸入尚未得到根本遏制和內(nèi)源污染加劇的雙重壓力下，河流生態(tài)系統(tǒng)短期內(nèi)難以恢復(fù)，北京市流域地表水體治理仍是嚴(yán)峻的問題。如位于通州區(qū)的蕭太后河已于2017年完成河道清淤、護(hù)岸攔污等綜合治理工程，但2018年12月起，連續(xù)3個(gè)月水質(zhì)惡化為Ⅴ1類水體，2019年3月再生水補(bǔ)給河道，水質(zhì)得到短暫改善且達(dá)標(biāo)，但是同年5月，由于降雨徑流面源污染輸入，水質(zhì)再度惡化為Ⅴ1類水體，直到2019年8月，無(wú)降雨徑流污染負(fù)荷的輸入后，持續(xù)再生水補(bǔ)給，河流水質(zhì)開始持續(xù)改善至Ⅲ類水體。

3 改善水環(huán)境的措施和行動(dòng)

3.1 制定科學(xué)的治污策略

2019年是北京市落實(shí)第2個(gè)治污三年行動(dòng)方案的最后一年，治污重點(diǎn)是北運(yùn)河子流域，采取了截污納管、雨污分流、污水處理廠升級(jí)改造、農(nóng)村治污、加快上游流域水污染治理等工程手段。第3個(gè)三年行動(dòng)方案已于2019年7月開始，治理區(qū)域?qū)⒂沙擎?zhèn)延伸到農(nóng)村地區(qū)，治理對(duì)象從黑臭水體治理延伸到小微水體整治，治污模式從點(diǎn)源污染延伸到面源污染，工程措施轉(zhuǎn)向運(yùn)行管理[16]。

3.2 穩(wěn)步推進(jìn)河湖長(zhǎng)制

河湖長(zhǎng)制是我國(guó)對(duì)治水提出的一項(xiàng)創(chuàng)新制度[17-18]，明確了自然資源管理的責(zé)任人，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)水環(huán)境治理的定責(zé)、協(xié)調(diào)和監(jiān)管。

a.實(shí)現(xiàn)河湖長(zhǎng)制的常態(tài)化。屬地政府以實(shí)施河湖長(zhǎng)制為契機(jī)，積極推動(dòng)河湖長(zhǎng)制的常態(tài)化。落實(shí)日常檢查和常態(tài)工作，各級(jí)河湖長(zhǎng)落實(shí)屬地責(zé)任，加強(qiáng)監(jiān)督巡河。加強(qiáng)對(duì)基層服務(wù)，基層有所呼，河湖長(zhǎng)辦公室有所應(yīng)。明確責(zé)任分工，安排專人與專區(qū)、各流域進(jìn)行工作對(duì)接，提高問題的解決效率。明察與暗訪相結(jié)合，沉入基層，多到一線實(shí)地了解情況。

b.推動(dòng)河湖長(zhǎng)制的精細(xì)化。提出“八率”要求，分別是“巡河效率、河道覆蓋率、問題發(fā)現(xiàn)率、問題重合率、問題遺漏率、整改率、鞏固率、反彈率”。屬地政府組織加快編制“一河一策”方案：按規(guī)定時(shí)間節(jié)點(diǎn)完成任務(wù)；提高方案質(zhì)量，內(nèi)容全面，符合實(shí)際；對(duì)問題點(diǎn)位做好準(zhǔn)確定位。

c.夯實(shí)河湖長(zhǎng)的民眾基礎(chǔ)。全面加強(qiáng)宣傳工作：加強(qiáng)學(xué)校、機(jī)關(guān)、社區(qū)等對(duì)河湖長(zhǎng)制的政策宣講解讀。號(hào)召群眾通過微信公眾號(hào)在線舉報(bào)河湖問題。積極參與優(yōu)美河湖評(píng)選：向市民展示2020年以來北京市河湖治理成果，提升百姓的獲得感。

d.強(qiáng)化對(duì)河湖長(zhǎng)的督查考核。在清河行動(dòng)、清四亂工作中將相關(guān)信息報(bào)送到執(zhí)法部門，針對(duì)被媒體曝光的排污行為進(jìn)行分類、分區(qū)、分流域統(tǒng)計(jì)，每月通報(bào)，作為年底考核河湖長(zhǎng)的依據(jù)。

3.3 完善落實(shí)區(qū)域聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制

生態(tài)和環(huán)境問題根源于資源的外部性[19-20]，生態(tài)環(huán)境的潛在破壞是無(wú)法直接進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?。流域上游若為維護(hù)流域環(huán)境的清潔，其經(jīng)濟(jì)行為和社會(huì)行為將受到約束或限制，流域下游則可從上游的清潔流域中獲益。為協(xié)調(diào)流域上下游之間的利益，迫切需要構(gòu)建一種公平、合理的流域生態(tài)補(bǔ)償制度。近年來，探索流域生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償是重點(diǎn)，也是難點(diǎn)，環(huán)境、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的學(xué)者從各自的學(xué)術(shù)領(lǐng)域開展補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償權(quán)利和義務(wù)等方面的論證[21]。水環(huán)境問題的實(shí)質(zhì)是生態(tài)用水與社會(huì)經(jīng)濟(jì)用水的利益沖突引起的，實(shí)踐證明以行政區(qū)為單位的環(huán)境治理方式并不能根治水環(huán)境問題，水環(huán)境治理倡導(dǎo)建立區(qū)域合作機(jī)制。北京市政府于2015年1月1日起試行《北京市水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償辦法(試行)》[22]后，全市各區(qū)應(yīng)繳納的水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償金總額逐年減少。該辦法有效督促了屬地政府開展治水工作，并取得了階段性效果。京冀兩省市政府合作，開展聯(lián)防聯(lián)控，共同劃定官?gòu)d水庫(kù)飲用水水源保護(hù)區(qū)，簽訂補(bǔ)償協(xié)議，聯(lián)合跨行政區(qū)的水環(huán)境專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)和執(zhí)法檢查。

3.4 加快推進(jìn)水利環(huán)保工程措施建設(shè)

水利環(huán)保工程措施在水環(huán)境治理中發(fā)揮了重要的作用。北京市近年來加快推進(jìn)利用水利環(huán)保工程措施治理水環(huán)境，具體有:①提高污水處理能力。北京市2019年新建設(shè)污水管網(wǎng)200 km，升級(jí)改造原有污水處理廠，中心城區(qū)的污水處理率達(dá)到94%，再生水利用率達(dá)11.5億m3。②繼續(xù)推進(jìn)雨污分流，完成36 km河流管線改造，完成中心城區(qū)756處雨污混節(jié)點(diǎn)治理。③建設(shè)村莊污水收集處置設(shè)施。④河道綜合治理工程，包括河道治理、污染治理、生態(tài)綠化、農(nóng)田灌溉，既有水利設(shè)施也有環(huán)保設(shè)施。如建設(shè)連通城市濱水游憩通道、提供水工建筑物景觀設(shè)計(jì)、提升河岸綠化品質(zhì)等工程。⑤推進(jìn)海綿城市試點(diǎn)。北京市通州區(qū)自2016年4月25日入選全國(guó)第二批海綿城市試點(diǎn)以來，采用“滲、滯、蓄、凈、用、排”等水利環(huán)保設(shè)施，消納利用了70%以上的本地降雨。海綿城市建設(shè)即是對(duì)洪水資源化利用，建設(shè)水利環(huán)保工程設(shè)施需要考慮城市雨水徑流中所含大量污染物的凈化問題[23-25]。

3.5 推動(dòng)調(diào)水工程發(fā)揮生態(tài)效益

周文華等[26]估算北京市城市河湖的河流生態(tài)需水量最小值為10.45億m3。2018年北京市處理后的污水排向地表水體總量約為8.82億m3，排放水質(zhì)滿足Ⅳ類或Ⅴ類地表水水質(zhì)要求；當(dāng)年未處理污水1.33億m3，攜帶污染負(fù)荷極高。與北京市城市最小河湖生態(tài)需水量相比，水量缺口為1.63億m3，污染物負(fù)荷超過水環(huán)境容量。再生水是北京市規(guī)模第二的供水水源，但2014年以來數(shù)據(jù)顯示再生水供水量增長(zhǎng)極為緩慢，未來新增空間有限。92.1%的再生水用于生態(tài)用水，但限于城市綠地澆灌，河湖補(bǔ)水比例很小，難以滿足河湖生態(tài)環(huán)境需水的要求。研究表明，河湖生態(tài)環(huán)境需水量的確定首先要辨識(shí)城市河流的綜合功能，再進(jìn)一步開發(fā)適宜的河流生態(tài)環(huán)境水量模型[27]。在控制斷面采取分布式補(bǔ)水方式也可以提高水質(zhì)改善效率[28]。

作為國(guó)家重大的戰(zhàn)略工程、民生工程、民心工程、生態(tài)工程，南水北調(diào)工程為受水區(qū)流域生態(tài)文明建設(shè)提供了強(qiáng)大外援，有效緩解了北京市資源型缺水的難題。南水北調(diào)中線一期工程于2014年12月全線通水，2019年12月，北京市累計(jì)接收南水北調(diào)中線工程優(yōu)質(zhì)的Ⅱ類水體 52億m3[29]，部分優(yōu)質(zhì)調(diào)水存入北京市的大中型水庫(kù)和應(yīng)急水源地，補(bǔ)充了中心城區(qū)河湖的水量以及環(huán)境用水，北京市河流生態(tài)環(huán)境正逐步恢復(fù)。如截至2019年8月25日，累計(jì)對(duì)永定河生態(tài)補(bǔ)水2.87億m3，盧溝橋河閘累計(jì)向下游補(bǔ)水5 956萬(wàn)m3[30]。永定河的多年平均徑流量為1.47億m3，若河流基礎(chǔ)流量需水量取多年平均流量的10%[26]，則永定河最小生態(tài)需水量為1 470萬(wàn)m3?？梢哉J(rèn)為永定河的生態(tài)調(diào)水滿足永定河最小生態(tài)需求量，對(duì)永定河生態(tài)恢復(fù)有顯著貢獻(xiàn)。2018—2019年，永定河平原段監(jiān)測(cè)斷面水質(zhì)相對(duì)穩(wěn)定在Ⅲ類水體，可以認(rèn)為永定河的生態(tài)補(bǔ)水效果非常顯著。

4 水環(huán)境治理建議

4.1 加大流域污染源頭整治力度

北京水環(huán)境治理持續(xù)性效果并不顯著的根本原因是源頭污染尚未得到有效遏制，造成考核斷面只有部分月達(dá)標(biāo)、水質(zhì)反復(fù)惡化的現(xiàn)象，亟待加強(qiáng)污染源頭的整治力度。流域內(nèi)污染源具分散性、隱蔽性、不確定性、監(jiān)測(cè)困難、治理周期長(zhǎng)等特性，污染物遷移驅(qū)動(dòng)力如降雨徑流存在很大的不確定性，造成水體污染物指標(biāo)上升、水環(huán)境改善的假象。汲取通州區(qū)蕭太后河的經(jīng)驗(yàn)，建議北京市流域治水加大流域污染源頭控制的力度，點(diǎn)源污染做好長(zhǎng)期強(qiáng)監(jiān)管、面源污染多部門統(tǒng)籌治理、內(nèi)源污染加大清淤力度，長(zhǎng)期跟蹤流域污染源頭整治，以河流斷面持續(xù)達(dá)標(biāo)為考核手段。

4.2 全面推進(jìn)中心城區(qū)海綿城市建設(shè)

中心城市仍是流域水環(huán)境污染負(fù)荷的主要來源，北京市中心城市屬于典型高密度老城區(qū)，建議將海綿城市建設(shè)由試點(diǎn)范圍延伸到廣泛的中心城區(qū)。鑒于老城區(qū)土地資源的稀缺性，應(yīng)參考前人對(duì)高密度老城區(qū)海綿城市設(shè)計(jì)和實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，在北京市中心城區(qū)設(shè)計(jì)修建不同類型的地下調(diào)蓄設(shè)施[31-32]。此外，中心城市是河流水體有機(jī)有毒污染的主要來源，建議蓄水工程配套相應(yīng)的水質(zhì)凈化環(huán)保設(shè)施，防止流域污染從陸域向水域轉(zhuǎn)移。

4.3 繼續(xù)增加河流生態(tài)環(huán)境用水的補(bǔ)給

北京市河流水體若要盡快恢復(fù)河流的基本功能、提升河流水環(huán)境容量，增加河流生態(tài)環(huán)境用水補(bǔ)給是關(guān)鍵和捷徑。北京市生態(tài)環(huán)境用水的補(bǔ)給量和補(bǔ)給方式涉及的關(guān)鍵技術(shù)仍需科學(xué)研究作為技術(shù)支撐。建議北京市：①以問題為導(dǎo)向，面向水體功能，圍繞研究流域綜合治理的關(guān)鍵技術(shù)體系(包括辨識(shí)機(jī)理、定量綜合模擬和優(yōu)化決策等技術(shù)進(jìn)行科研立項(xiàng))[27]，研究不同河流生態(tài)環(huán)境用水的合理需求；②通過調(diào)水工程優(yōu)質(zhì)來水、新建蓄水工程、修建閘門等水利工程設(shè)施，設(shè)計(jì)環(huán)境調(diào)水補(bǔ)水實(shí)施方案，補(bǔ)給河道生態(tài)環(huán)境用水。

4.4 探索水環(huán)境治理領(lǐng)域有效市場(chǎng)引入機(jī)制

前期流域治理，政府占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位，市場(chǎng)尚未發(fā)揮重要作用。由于生態(tài)產(chǎn)品和環(huán)境治理的邊際收益小于邊際成本，市場(chǎng)主體在生態(tài)產(chǎn)品和環(huán)境治理中缺乏盈利空間，導(dǎo)致市場(chǎng)主體參與生態(tài)治理的自覺性和積極性不高。“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理。誰(shuí)開發(fā)，誰(shuí)保護(hù)”的治理原則，難以明確界定水體污染的責(zé)任主體，仍只能由屬地政府依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。實(shí)踐表明，政府通過PPP模式引入社會(huì)資本在海綿城市建設(shè)和環(huán)保水利設(shè)施建設(shè)運(yùn)行維護(hù)上仍存在諸多體制層面、監(jiān)管層面或操作層面的問題[33-34]。盡管北京市在水利環(huán)保措施建設(shè)上投入了大量資金，但從流域尺度看治理范圍仍是局部的。面對(duì)龐大的水環(huán)境治理區(qū)域，投入建設(shè)資本和設(shè)施運(yùn)行維護(hù)成本巨大，工程啟動(dòng)緩慢。建議北京市在開展水環(huán)境治理工作時(shí)，應(yīng)充分借鑒其他地區(qū)、其他領(lǐng)域的投資、融資經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)[33-34]，創(chuàng)新活化市場(chǎng)機(jī)制，激勵(lì)社會(huì)資本在水環(huán)境治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時(shí)政府做好監(jiān)督考核，形成政府和市場(chǎng)主體雙贏格局。

4.5 強(qiáng)化流域水環(huán)境綜合協(xié)同管理

水利部原部長(zhǎng)鄂竟平指出，我國(guó)水問題已由過去的同水旱災(zāi)害做斗爭(zhēng)轉(zhuǎn)向水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染等常態(tài)問題?，F(xiàn)有區(qū)域協(xié)同治水仍停留在小范圍的試點(diǎn)區(qū)域，并未從流域?qū)用娼y(tǒng)籌協(xié)同管控。建議：①基于屬地政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡，水環(huán)境治理支付能力、支付意愿差異性，構(gòu)建北京市與上下游行政區(qū)(河北、天津)污染控制和河流跨界斷面的考核機(jī)制；②推進(jìn)國(guó)家層面的重大機(jī)制改革，實(shí)現(xiàn)環(huán)保、水務(wù)等機(jī)構(gòu)的垂直管理，打破流域分割治理的局面；③從流域整體對(duì)水環(huán)境保護(hù)的需求出發(fā)，聘請(qǐng)第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)督屬地落實(shí)水環(huán)境治理任務(wù)。

5 結(jié) 語(yǔ)

本文對(duì)北京市流域地表水水環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀進(jìn)行了定量分析，結(jié)果顯示，中心城區(qū)是主要的污染來源；通過污染途徑的定性和定量分析，奠定了北京市政府污染治理手段的理論依據(jù)，對(duì)今后的污染治理具有重要的參考價(jià)值。