進(jìn)一步完善市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的政策建議

李金貴　劉吉超

2018年12月《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單（2018年版）》發(fā)布以來，各地區(qū)、各部門圍繞處理好政府和市場關(guān)系，堅(jiān)持不懈推進(jìn)“放管服”改革，大幅削減行政審批事項(xiàng)，主動(dòng)降低制度性交易成本，全國范圍逐步形成統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單管理模式。清單之外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，市場主體可以依法平等進(jìn)入，實(shí)現(xiàn)了“非禁即入”。據(jù)世界銀行發(fā)布的營商環(huán)境報(bào)告：中國營商環(huán)境排名2018年為78位、2019年為46位，2020年上升到第31位，營商環(huán)境不斷優(yōu)化，改革成效不斷顯現(xiàn)。但在市場準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，當(dāng)前還存在一些隱性的壁壘和門檻，“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營”的現(xiàn)象在個(gè)別行業(yè)、領(lǐng)域仍然存在。本文深入分析了“負(fù)面清單制度”的發(fā)展歷程、意義和問題，從研究角度提出幾項(xiàng)政策建議。

一、我國市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的發(fā)展歷程

市場準(zhǔn)入負(fù)面清單是國務(wù)院以清單方式，明確列出禁止和限制投資經(jīng)營的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等;清單以外的，各類市場主體皆可依法平等進(jìn)入。從黨的十八屆三中全會(huì)以來，我國市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度從起步、試點(diǎn)、實(shí)施，再到深入推進(jìn)，經(jīng)歷了循序漸進(jìn)、不斷完善的過程。

（一）起步探索階段

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出“實(shí)行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度”，讓各類市場主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域，探索對(duì)外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單的管理模式，這是“市場準(zhǔn)入”概念正式提出。2014 年 6 月，國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)市場公平競爭維護(hù)市場正常秩序的若干意見》（國發(fā)〔2014〕20 號(hào)）要求“改革市場準(zhǔn)入制度”“制定市場準(zhǔn)入負(fù)面清單”，明確定義了市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的概念內(nèi)涵。

（二）試點(diǎn)試驗(yàn)階段

2015年9月，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于實(shí)行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見》（國發(fā)〔2015〕55號(hào)），全面部署實(shí)施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度工作，明確了工作總體要求、主要任務(wù)和配套措施，并決定12月起在部分省份進(jìn)行試點(diǎn)。2016 年3 月，國家發(fā)展改革委、商務(wù)部發(fā)布《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單草案（試點(diǎn)版）》，包括禁止準(zhǔn)入類 96 項(xiàng)、限制準(zhǔn)入類 232 項(xiàng)，初步列明了在我國境內(nèi)禁止和限制投資經(jīng)營的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，部署在天津、上海、福建、廣東開展試點(diǎn)，2017年試點(diǎn)又增加了遼寧、吉林、黑龍江等15省市。這一制度正式從改革政策走向了實(shí)操落地。試點(diǎn)地區(qū)“放管服”改革加快推進(jìn)，市場準(zhǔn)入制度環(huán)境、行政管理效率、投資便利程度得到極大的改善，市場活力得到進(jìn)一步激發(fā)。與此同時(shí)，試點(diǎn)中也發(fā)現(xiàn)了清單“邊界不夠明晰、使用不夠方便”等問題，需進(jìn)一步修訂完善。

（三）全面實(shí)施階段

2017年10月，黨的十九大召開，會(huì)議進(jìn)一步明確了全面實(shí)施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。在前期試點(diǎn)試驗(yàn)階段基礎(chǔ)上，2018年12月國家發(fā)展改革委、商務(wù)部印發(fā)《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單（2018年版）》），市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度進(jìn)入了全面實(shí)施階段。2019年和2020年，國家發(fā)展改革委、商務(wù)部分別對(duì)上年度的清單進(jìn)行了修訂，減少了部分事項(xiàng)，進(jìn)一步放寬準(zhǔn)入限制，形成清單2019年版和2020年版，做到了“與時(shí)俱進(jìn)”和“及時(shí)更新”。新版清單更加有利于推動(dòng)有效市場與有為政府結(jié)合，更加有利形成公平競爭、高效規(guī)范的統(tǒng)一市場。

（四）深入推進(jìn)階段

2018年4月，黨中央決定支持海南全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。為適應(yīng)新形勢發(fā)展要求，支持海南打造具有中國特色的自由貿(mào)易港，促進(jìn)生產(chǎn)要素更加自由、更加便利地流動(dòng)，在全面實(shí)施的基礎(chǔ)上，2021年4月，國家發(fā)展改革委、商務(wù)部印發(fā)《關(guān)于支持海南自由貿(mào)易港建設(shè)放寬市場準(zhǔn)入若干特別措施的意見》（發(fā)改體改〔2021〕479號(hào)），在醫(yī)藥衛(wèi)生、金融、文化、教育及商業(yè)航天、民用航空、體育、種業(yè)等其他重點(diǎn)領(lǐng)域，進(jìn)一步放寬海南全島的市場準(zhǔn)入，助力高質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)自由貿(mào)易港。這不僅是貫徹落實(shí)國家重大戰(zhàn)略的具體舉措，更是更加深入推進(jìn)負(fù)面清單制度、在重點(diǎn)領(lǐng)域破局的創(chuàng)新舉措。

二、市場準(zhǔn)入負(fù)面清單是一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新

（一）是黨中央、國務(wù)院作出的重大決策，是制度性、全局性、根本性的重大改革創(chuàng)新

全面實(shí)施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和政府作用，將普遍惠及內(nèi)外資企業(yè)。一是降低了外商在國內(nèi)投資面臨的政策不確定性，有效激發(fā)了外商在國內(nèi)投資的積極性，豐富了產(chǎn)品和服務(wù)供給。二是提高了內(nèi)資企業(yè)的競爭意識(shí)和生產(chǎn)效率，通過“賽馬”督促內(nèi)資企業(yè)提升創(chuàng)新力和競爭力。三是解決了國內(nèi)消費(fèi)者的各類產(chǎn)品需求，帶動(dòng)了國內(nèi)就業(yè)，增加了稅收收入。四是為國際資本提供了巨大的市場空間和投資機(jī)遇，激發(fā)了市場活力。這一舉措，有利于構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制，有利于形成互惠互利、合作共贏法治化營商環(huán)境。

（二）是調(diào)整政府和市場關(guān)系的重要抓手，是構(gòu)建社會(huì)主義現(xiàn)代化市場經(jīng)濟(jì)體系的重要基礎(chǔ)

與常見“紅名單”“正面清單”相比，負(fù)面清單是一種更開放、更包容、更透明的市場準(zhǔn)入管理模式。市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的推進(jìn)實(shí)施，一方面賦予市場主體更多的主動(dòng)權(quán)和自主權(quán)，有利于各類市場主體依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與市場競爭，為發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用提供更大空間，有利于形成開放、競爭、有序的現(xiàn)代市場體系。另一方面政府作用的職責(zé)邊界更加清晰，有利于收縮政府審批范圍、創(chuàng)新政府監(jiān)管方式、深化行政審批制度改革，提高行政管理的效率和效能，避免政府干預(yù)過多，為更好發(fā)揮政府作用創(chuàng)造了條件。這一制度解決了市場準(zhǔn)入開放性、公平性、透明度不足，以及準(zhǔn)入管理程序復(fù)雜等問題，能夠形成市場作用和政府作用的合力。

（三）是構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的必要措施，是推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化重要內(nèi)容

實(shí)施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，一是有利于促進(jìn)國際國內(nèi)要素有序自由流動(dòng)、資源高效配置、市場深度融合，有利于優(yōu)化營商環(huán)境、提升我國國際競爭力，有利于促進(jìn)建立與國際規(guī)則接軌的現(xiàn)代市場體系，建設(shè)更高水平市場經(jīng)濟(jì)體制。二是清晰表明了市場準(zhǔn)入的“ 紅線”，能夠賦予市場主體更多主動(dòng)權(quán)，能夠有效壓縮政府在市場準(zhǔn)入中的“剩余決定權(quán)”，形成更加科學(xué)高效的事中事后監(jiān)管體系，有力推動(dòng)政府治理體系變革。三是有利于推動(dòng)相關(guān)審批體制、投資體制、監(jiān)管機(jī)制、社會(huì)信用體系改革，提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。