改革探索創(chuàng)新——發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用

問：請您具體講講，國家發(fā)展規(guī)劃都有哪些作用？

國家發(fā)展規(guī)劃，也就是我們通常所說的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要，其規(guī)劃對象是整個國家的經(jīng)濟社會活動，規(guī)劃內(nèi)容是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展在時間和空間上的戰(zhàn)略部署及具體安排。所謂在時間上的戰(zhàn)略部署和安排，指的是統(tǒng)籌制定規(guī)劃期內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展的主要目標，以及為達到目標而采取的發(fā)展戰(zhàn)略、重點任務、制度安排、配套政策、重大工程項目等。所謂在空間上的戰(zhàn)略部署和安排，主要是明確空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化方向和管控原則，明確發(fā)展戰(zhàn)略和重大任務在國土空間上的安排，如區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略中的“三大戰(zhàn)略”和“四大板塊”布局，主體功能區(qū)戰(zhàn)略中的城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間布局和管控措施，以及基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)等重大生產(chǎn)力布局，等等。

新中國成立后，從1953年編制第一個五年計劃開始，我國已經(jīng)連續(xù)編制實施了13個五年規(guī)劃。這些規(guī)劃，無論是在計劃經(jīng)濟時期、計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，還是在社會主義市場經(jīng)濟時期，對整個國家經(jīng)濟社會發(fā)展都發(fā)揮了積極作用，做出了巨大貢獻。

——“一五”計劃的實施，為我國的工業(yè)化奠定了初步基礎(chǔ)。

——“三五”至“五五”計劃的實施，為建立比較完整的工業(yè)體系和國民經(jīng)濟體系做出了巨大貢獻。

——“六五”和“七五”計劃的實施，對緩解農(nóng)產(chǎn)品和消費品匱乏發(fā)揮了積極作用;“七五”計劃后，我國基本上解決了溫飽問題。

——“八五”和“九五”計劃的實施，對緩解基礎(chǔ)設(shè)施的瓶頸制約，特別是實現(xiàn)現(xiàn)代化建設(shè)前兩步戰(zhàn)略目標發(fā)揮了重要作用。“九五”期末，人民生活總體達到小康，人均GDP達到850美元，進入世界銀行劃分的下中等收入國家行列。

——“十五”計劃的實施，推動了我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化步伐，使其明顯加快，特別是對外開放水平全面提升，五年內(nèi)外貿(mào)進出口總量增加了2倍，達到1.4萬多億美元，世界排位從第八躍升為第三。2005年，經(jīng)濟總量超過英國，躍升到世界第四位。

——“十一五”規(guī)劃的實施，使我國經(jīng)濟社會發(fā)展邁上了一個新的大臺階，五年內(nèi)經(jīng)濟總量實現(xiàn)“兩連超”，2007年超過德國，2010年超過日本，躍升為世界第二位。2010年，人均GDP超過4300美元，實現(xiàn)了從下中等收入國家行列到上中等收入國家行列的跨越。

——“十二五"規(guī)劃的實施，使我國綜合國力和國際影響力大幅提升，不僅經(jīng)濟總量穩(wěn)居世界第二，而且對世界經(jīng)濟增長貢獻率超過25%。特別是經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出重大轉(zhuǎn)折性變化，需求結(jié)構(gòu)從投資拉動轉(zhuǎn)向消費拉動，最終消費需求對經(jīng)濟增長的貢獻率超過投資貢獻率;產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從工業(yè)主導轉(zhuǎn)向服務業(yè)主導，第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重超過第二產(chǎn)業(yè);城鎮(zhèn)化率超過50%，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生重大轉(zhuǎn)折。

——“十三五”規(guī)劃的實施，必將推動我國實現(xiàn)全面建成小康社會的目標，并為開啟社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新征程奠定扎實基礎(chǔ)。

可見，制定和實施五年規(guī)劃，是我們黨和國家領(lǐng)導、組織和推動經(jīng)濟社會發(fā)展的一種重要方式，也是我國社會主義制度的一個獨特優(yōu)勢。除了我國，世界上還沒有第二個國家能在60多年間連續(xù)制定并實施13個五年規(guī)劃。這個事實本身表明，制定和實施中長期計劃（規(guī)劃）是中國道路成功的一個重要元素。

為什么我們要用國家發(fā)展規(guī)劃來引領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展？為什么我們能夠用國家發(fā)展規(guī)劃來引領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展？我認為，這既是由我國的制度優(yōu)勢決定的，也是由國家發(fā)展規(guī)劃的功能定位決定的。

改革開放以來，特別是21世紀以來，對國家發(fā)展規(guī)劃的功能定位主要是三個方面。第一是全社會的行動綱領(lǐng)。國家發(fā)展規(guī)劃在一定范圍、一定程度上凝聚了社會共識，因而是凝聚社會共識的平臺。正如法律是凝聚社會共識的平臺，是將社會共識凝聚成國家利益并通過法律形式表達岀來，在這方面規(guī)劃與法律有共同點。因為凝聚了社會共識，必然就會成為社會共同的行動綱領(lǐng)。在思想上一致認為應該這樣做，行動上就會自覺地這樣做。第二是政府履行職責的依據(jù)?，F(xiàn)代經(jīng)濟都是混合經(jīng)濟，純粹的市場經(jīng)濟只是理論的抽象。政府干預經(jīng)濟活動，首先應該依法干預，其次要依規(guī)劃行事。從這個意義上講，規(guī)劃是政府制定的，但也是“管”政府的。第三是約束社會行為的“第二準則”。市場經(jīng)濟是資源由市場配置，公民、法人和其他組織有充分的自主權(quán)、決策權(quán)。但公民、法人和其他組織的某些行為可能會損害公共利益。編制規(guī)劃，可以告訴公民、法人和其他組織，哪些事情可以做以及在什么地點可以做。從這個意義上講，規(guī)劃是對法律制度的補充，是公民、法人或其他組織也必須遵循的行為準則。

此外，國家發(fā)展規(guī)劃功能定位中的另外兩句話也特別重要，即“主要闡明國家戰(zhàn)略意圖”“是經(jīng)濟社會發(fā)展的宏偉藍圖”。因為我們在規(guī)劃工作中，往往會遇到因不同類型的規(guī)劃期不一致，而否定國家發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)地位的問題，如城鄉(xiāng)、國土等空間性規(guī)劃，其規(guī)劃期一般都在10年以上，這是否意味著國家發(fā)展規(guī)劃不能對其發(fā)揮指導和約束功能作用？我們認為國家發(fā)展規(guī)劃作為國家總體戰(zhàn)略的階段性安排，保持著戰(zhàn)略連續(xù)性，是現(xiàn)代化“三步走”戰(zhàn)略一張藍圖繪到底的集中體現(xiàn)。比如“六五”和“七五”2個五年規(guī)劃，都是圍繞解決溫飽問題展開的，“八五”“九五”2個五年規(guī)劃都是圍繞解決總體小康問題展開的，“十一五”“十二五”“十三五”3個五年規(guī)劃都是圍繞全面建設(shè)小康社會展開的;黨的十九大提出的建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國目標，也需要通過若干個國家發(fā)展規(guī)劃的分階段安排來完成。空間性規(guī)劃的期限雖然長于五年，但理應根據(jù)國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略安排進行滾動修編、做出適應性調(diào)整。

理解了以上大的邏輯背景，我們就更加容易理解規(guī)劃對于發(fā)揮社會主義制度優(yōu)越性、集中力量辦大事的重要作用。也能夠更好理解總書記指出的“用五年規(guī)劃引領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展，是我們黨治國理政的一個重要方式”的深刻內(nèi)涵。也更加容易理解為什么越來越多的國家把編制實施五年規(guī)劃當作中國經(jīng)驗、中國方案，來學習、來借鑒。