完善我國(guó)生活垃圾收費(fèi)制度的路徑探討

賈彥鵬

新修訂的《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)按照污染者付費(fèi)的原則，建立生活垃圾收費(fèi)制度。這是我國(guó)首次以法律形式正式推行生活垃圾收費(fèi)制度。我國(guó)當(dāng)前生活垃圾收費(fèi)制度還不夠系統(tǒng)完善，沒有發(fā)揮出明顯的激勵(lì)約束作用，沒有充分體現(xiàn)資源稀缺程度、生態(tài)價(jià)值和環(huán)境損害成本。建立健全垃圾處理收費(fèi)機(jī)制，有利于更好發(fā)揮價(jià)格杠桿作用，促進(jìn)垃圾源頭減量，加快生活垃圾強(qiáng)制分類體系建設(shè)，穩(wěn)定垃圾處理的財(cái)政收入來(lái)源，推動(dòng)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、我國(guó)生活垃圾處理收費(fèi)制度的現(xiàn)狀與問題

我國(guó)城市征收生活垃圾收費(fèi)已近20年，但普遍重視不足、發(fā)展緩慢，宣傳力度不夠，缺少專門機(jī)構(gòu)監(jiān)管，居民對(duì)于征收垃圾處理費(fèi)的意義認(rèn)識(shí)不到位，垃圾處理費(fèi)征收還很不規(guī)范。

（一）我國(guó)生活垃圾處理收費(fèi)制度改革進(jìn)程

進(jìn)入本世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)城市生活垃圾數(shù)量迅速增加，但垃圾處理體系的建設(shè)運(yùn)行水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足需要，其中投資偏少、資金短缺成為重要的制約。為改善生活垃圾治理體系，增加垃圾處理的資金來(lái)源，2002年6月原國(guó)家計(jì)委等四部委發(fā)布《關(guān)于實(shí)行城市生活垃圾處理收費(fèi)制度促進(jìn)垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的通知》（計(jì)價(jià)格〔2002〕872），全面推行生活垃圾收費(fèi)制度。在國(guó)家文件引領(lǐng)下，全國(guó)大部分城市紛紛推行生活垃圾收費(fèi)制度，出臺(tái)相應(yīng)管理辦法。其中大城市啟動(dòng)較早，如北京市最早在1999年開始征收，重慶市在2000年，廣州市在2002年，成都市、西安市在2004年，深圳市在2007年、海南省在2009年分別開征。黨的十九大以來(lái)，美麗中國(guó)成為建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的重要目標(biāo)，在實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的背景下，關(guān)于完善生活垃圾收費(fèi)制度的政策文件密集出臺(tái)。

（二）存在的主要問題

1、征收標(biāo)準(zhǔn)普遍較低，難以體現(xiàn)垃圾處理成本

垃圾處理費(fèi)沒有全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，由各地政府確定本行政區(qū)內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)，一般為每月每戶3—10元。在確定征收標(biāo)準(zhǔn)后，幾乎所有市十多年的發(fā)展過程中從未提高征收標(biāo)準(zhǔn)，如北京市每戶的征收標(biāo)準(zhǔn)仍是1997年制定的每戶每月3元。目前的征收標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)普通群眾收入已非常微小，一些城市等將垃圾處理收費(fèi)包含在物業(yè)費(fèi)中，許多群眾對(duì)該項(xiàng)收費(fèi)甚至并不知曉。根據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委價(jià)格成本調(diào)查中心的調(diào)查，垃圾處理費(fèi)征收率普遍偏低，征收標(biāo)準(zhǔn)與處理成本相差較大，收取的垃圾處理費(fèi)難以覆蓋支出。2013年有主管部門指出：污染物的治理成本是現(xiàn)行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的9—17倍。目前的征收標(biāo)準(zhǔn)只能覆蓋生活垃圾處理成本的極小比例，垃圾處理的成本絕大部分由政府承擔(dān)，不符合“污染者付費(fèi)”原則。

2、征收范圍以主城區(qū)為主，尚未實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

盡管各市啟動(dòng)生活垃圾收費(fèi)的時(shí)間跨度很大，但征收的范圍普遍只包含城區(qū)，不包含縣城和農(nóng)村。近年來(lái)，一些市開始試點(diǎn)農(nóng)村生活垃圾收費(fèi)，但收費(fèi)用途只限于補(bǔ)充垃圾收運(yùn)設(shè)備的購(gòu)置于維護(hù)以及農(nóng)村保潔員的補(bǔ)助支出，并不承擔(dān)垃圾處理的費(fèi)用。如上海市雖然在2004年開征，但只針對(duì)企業(yè)單位，在2019年推行生活垃圾強(qiáng)制分類的背景下，仍未對(duì)普通居民開征。

3、征收方式以定額征收為主，難以激勵(lì)垃圾減量和分類

從各城市來(lái)看，居民家庭普遍實(shí)行按戶定額征收。這種征收方式相對(duì)簡(jiǎn)單有效，便于操作，但一方面沒有將生活垃圾產(chǎn)生量與繳費(fèi)金額直接關(guān)聯(lián)，家庭實(shí)際垃圾產(chǎn)生量與自身負(fù)擔(dān)的費(fèi)用無(wú)關(guān)，產(chǎn)生極少量與過量的生活垃圾要繳納相同的垃圾處理費(fèi)，另一方面也沒有實(shí)現(xiàn)對(duì)可回收垃圾、餐廚垃圾和其他垃圾的差別化對(duì)待。實(shí)行垃圾處理收費(fèi)制度以來(lái)，我國(guó)的生活垃圾產(chǎn)生量仍然快速上漲，如圖1 所示。垃圾處理收費(fèi)并未對(duì)垃圾減量、垃圾分類產(chǎn)生促進(jìn)作用。

4、宣傳引導(dǎo)規(guī)制措施不足，市民依法繳費(fèi)意識(shí)缺乏

廣大市民普遍對(duì)于生活垃圾處理的高額成本沒有了解，對(duì)垃圾處理收費(fèi)的性質(zhì)缺乏認(rèn)識(shí)，將垃圾處理費(fèi)與衛(wèi)生費(fèi)、清潔費(fèi)等其他與垃圾有關(guān)的收費(fèi)混淆。垃圾處理費(fèi)是為家庭或商戶產(chǎn)生的生活垃圾的收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、處置所繳納的費(fèi)用。衛(wèi)生費(fèi)是為物業(yè)公司日常垃圾清掃和保潔繳納的費(fèi)用。兩者征收主體和用途明顯不同，但仍有大量市民認(rèn)為是重復(fù)收費(fèi)，否認(rèn)垃圾處理費(fèi)征收的正當(dāng)性，抗拒繳費(fèi)、投訴的案件屢見不鮮。由于缺乏強(qiáng)有力的制約機(jī)制和保障措施，一些地區(qū)垃圾處理費(fèi)征繳普遍困難，部分企業(yè)虛報(bào)職工人數(shù)，不足額繳納，部分企業(yè)和工商戶拒絕或緩繳垃圾處理費(fèi)，部分居民尤其是無(wú)物管小區(qū)繳納意愿較低。研究顯示，絕大多數(shù)城市垃圾處理費(fèi)收繳率較低。由于很多城市將垃圾處理費(fèi)作為對(duì)環(huán)衛(wèi)站收入和環(huán)衛(wèi)工人的工資來(lái)源，垃圾處理費(fèi)收繳不到位影響環(huán)衛(wèi)工人的工資福利的事件屢有報(bào)道。

二、完善我國(guó)生活垃圾收費(fèi)制度的總體思路與推進(jìn)策略

（一）總體思路

推進(jìn)生活垃圾處理收費(fèi)制度改革，堅(jiān)持“污染者付費(fèi)、節(jié)約者受益”的原則，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境成本內(nèi)部化，加快生活垃圾全程分類體系建設(shè)，以補(bǔ)償成本、合理盈利為目標(biāo)，制定和調(diào)整城鎮(zhèn)生活垃圾處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，提高垃圾收費(fèi)收到率，建立充分反映垃圾回收處理成本、激勵(lì)垃圾減量和源頭分類的垃圾處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)形成機(jī)制和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，抑制不合理的資源消費(fèi)和垃圾產(chǎn)生，堅(jiān)持改革創(chuàng)新，鼓勵(lì)地方先行先試，探索按量計(jì)征、分類征收的創(chuàng)新模式，建立覆蓋垃圾分類體系建設(shè)和運(yùn)營(yíng)費(fèi)用的垃圾收費(fèi)制度，使垃圾減量和分類成為廣大市民的自覺行動(dòng)。

（二）推進(jìn)步驟

從我國(guó)垃圾處理收費(fèi)發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，垃圾收費(fèi)制度還很不完善，垃圾定額收費(fèi)尚未普及，快速推行生活垃圾計(jì)量征收與分類征收的基礎(chǔ)不足，難度較大。因此，應(yīng)分三階段逐步推進(jìn)生活垃圾收費(fèi)制度改革。

1、第一階段：統(tǒng)一主體，完善定額收費(fèi)制度

初期應(yīng)沿用并完善生活垃圾定額收費(fèi)制度，以家庭為單位征收，逐步提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，完善收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制，培養(yǎng)群眾環(huán)保意識(shí)和繳費(fèi)意識(shí)。