土地利用轉(zhuǎn)型與土地資源管理方法探討

*通訊作者：王菲，1986年11月，女，漢族，山東淄博人，就職于山東廣和規(guī)劃測(cè)繪研究開發(fā)有限公司，中級(jí)工程師，碩士研究生。研究方向：測(cè)繪。

摘? ? 要：作為人們生存的基礎(chǔ)資源，土地直接關(guān)系著生產(chǎn)生活。當(dāng)前，我國(guó)土地資源應(yīng)用較為緊張，利用效率較低，甚至出現(xiàn)浪費(fèi)現(xiàn)象，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來諸多不利影響。對(duì)此，應(yīng)加強(qiáng)土地資源管理力度，結(jié)合實(shí)際應(yīng)用情況及時(shí)轉(zhuǎn)型，以發(fā)揮土地最大價(jià)值，在帶動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)的前提下，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

關(guān)鍵詞：土地利用;轉(zhuǎn)型;土地資源管理

一、土地利用轉(zhuǎn)型和土地資源管理概述

（一）土地利用轉(zhuǎn)型

目前，人們?yōu)榱耸斋@更多經(jīng)濟(jì)效益，采取各種形式利用土地，針對(duì)土地資源展開周期性經(jīng)營(yíng)、長(zhǎng)期性經(jīng)營(yíng)。土地利用轉(zhuǎn)型，以經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型為基礎(chǔ)，從根源上改變了利用形態(tài)。通過合理規(guī)劃土地利用方式，促進(jìn)利用形態(tài)加以轉(zhuǎn)變，提升土地資源使用效率。

現(xiàn)階段，我國(guó)土地利用趨勢(shì)逐步朝向“應(yīng)用土地改善自然環(huán)境”方向發(fā)展。我國(guó)通過土地利用方式，進(jìn)一步評(píng)價(jià)環(huán)境，致力打造易于環(huán)境保護(hù)的土地應(yīng)用模式。我國(guó)地理環(huán)境相對(duì)復(fù)雜，不同條件、不同氣候下的土地轉(zhuǎn)型模式略有差別[1]。土地利用轉(zhuǎn)型前，需展開深度調(diào)查，依據(jù)調(diào)查現(xiàn)狀合理開發(fā)土地資源。值得注意的一點(diǎn)，土地利用應(yīng)該以耕地保護(hù)為前提，高效節(jié)約土地資源，合理安排用地比例，以確保土地利用與環(huán)境保護(hù)目標(biāo)趨于一致。

（二）土地資源管理

土地資源管理是相關(guān)部門通過國(guó)家法律和行政手段對(duì)土地進(jìn)行有效監(jiān)督管理的行為，目的是為了提高土地開發(fā)、應(yīng)用質(zhì)量，維護(hù)生態(tài)平衡，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，在土地開發(fā)和土地保護(hù)之間協(xié)調(diào)好平衡關(guān)系，通過制度化、規(guī)范化的管理措施提高土地經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，有組織、有計(jì)劃、有目的地開展土地管理活動(dòng)，這些措施具有綜合性、一貫性和持續(xù)性特點(diǎn)。通過土地資源管理規(guī)范土地用途，建立嚴(yán)格科學(xué)的土地征收制度，倡導(dǎo)節(jié)約用地，集約化使用土地，以土地可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，通過土地資源管理提高人類生存、生產(chǎn)、生活質(zhì)量，為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)創(chuàng)造良好條件[2]。

二、土地利用轉(zhuǎn)型與土地資源管理互饋機(jī)制

土地資源管理主要指的是在利用管理土地資源時(shí)引入國(guó)家法律與行政手段，綜合經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)方式，提高土地生態(tài)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益，并監(jiān)督協(xié)調(diào)土地利用工作。作為土地資源管理的重要方式，土地制度與政策直接決定著國(guó)家上層建筑，且土地政策基礎(chǔ)為土地制度，土地政策是土地制度的具體體現(xiàn)。

目前，我國(guó)土地利用轉(zhuǎn)型工作受耕地保護(hù)制度、節(jié)約集約用地制度等因素影響。我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，需要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，以往土地利用與管理方式無法適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求。且隨著工業(yè)水平的提升，耕地高速進(jìn)入非農(nóng)化模式，土地利用觀念、管理措施均需要轉(zhuǎn)型[3]。對(duì)此，應(yīng)有效提高土地要素組織功能與空間利用率，創(chuàng)新改革土地產(chǎn)權(quán)制度、規(guī)劃制度以及征地制度，加快促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)轉(zhuǎn)型。土地利用轉(zhuǎn)型并非線性過程，與自然系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、管理系統(tǒng)存在緊密關(guān)系，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變化會(huì)直接影響自然系統(tǒng)，自然系統(tǒng)又會(huì)通過災(zāi)害加快土地轉(zhuǎn)型速度，出現(xiàn)耕地?cái)?shù)量減少、土壤污染等問題[4]。此時(shí)便需要引入管理機(jī)制進(jìn)行管制，實(shí)行管控措施，以更好地應(yīng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)變化的影響，達(dá)到預(yù)期的土地轉(zhuǎn)型目的。

三、土地利用轉(zhuǎn)型與土地資源管理的關(guān)系

（一）退耕還林及耕地保護(hù)政策

由于對(duì)土地的不合理利用，導(dǎo)致我國(guó)生態(tài)問題日趨嚴(yán)重，水土流失、沙漠化、風(fēng)沙等自然災(zāi)害愈演愈烈，對(duì)生態(tài)安全造成不利影響。城鎮(zhèn)化導(dǎo)致農(nóng)村耕地面積銳減，所以，國(guó)家為了保障糧食安全，提出土地資源的有效開發(fā)利用和轉(zhuǎn)型，其中退耕還林保證了國(guó)家綠化面積比例，在耕地保護(hù)中嚴(yán)守安全紅線，這些舉措促進(jìn)了土地生態(tài)得以恢復(fù)，同時(shí)也從戰(zhàn)略角度保證了土地生態(tài)安全。退耕還林是土地轉(zhuǎn)型的具體體現(xiàn)，對(duì)土地資源管理具有深刻影響。

（二）土地流轉(zhuǎn)政策

土地流轉(zhuǎn)政策是保證土地平穩(wěn)轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)，其中流轉(zhuǎn)政策包含了農(nóng)民承包地和集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。隨著農(nóng)村勞動(dòng)力大量涌入城市，農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)更加普遍。尤其是在農(nóng)業(yè)設(shè)施、裝備水平不斷提升的背景下，不少農(nóng)村已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了規(guī)?；a(chǎn)，而土地合理流轉(zhuǎn)有利于提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)能，提高農(nóng)民收入。但是，規(guī)模化生產(chǎn)還存在不少現(xiàn)實(shí)問題，比如，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定性、持續(xù)性無法保障，這在一定程度上抑制了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的發(fā)展信心，所以，國(guó)家在2014年底對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性用地提出具體流轉(zhuǎn)意見，有三十個(gè)縣市區(qū)域作為首批試點(diǎn)已經(jīng)開始實(shí)施。

四、土地利用轉(zhuǎn)型與土地資源管理措施

（一）制定、完善土地法律體系

當(dāng)前，我國(guó)土地資源管理主要遵循《中華人民共和國(guó)土地管理法》，系統(tǒng)規(guī)定了土地使用期間涉及的各個(gè)環(huán)節(jié)，但土地管理內(nèi)容較為繁瑣復(fù)雜，法律體系也無法做到百分百全面包括，還有待完善土地資源開發(fā)、審批以及管理等方面的制度體系。對(duì)此，相關(guān)部門應(yīng)針對(duì)土地資源利用與管理實(shí)際情況，完善調(diào)整相關(guān)法律機(jī)制，不斷改進(jìn)優(yōu)化促進(jìn)國(guó)家土地資源集約化管理與利用[5]。同時(shí)，還應(yīng)健全土地有償使用制度，將現(xiàn)階段無償使用的土地轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃斒褂茫⒁詴嫘问揭?guī)定土地有償使用的相關(guān)制度條例，結(jié)合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，明確合理可行的土地市場(chǎng)價(jià)格，征收使用費(fèi)用，以更好的約束土地使用流程，避免過多占用土地資源，通過土地的合理流轉(zhuǎn)，提高土地資源管理水平。

（二）注重節(jié)約利用

在對(duì)土地資源進(jìn)行管理時(shí)，針對(duì)存量土地進(jìn)行“摸底”，展開集約管理，是整個(gè)工作過程中的重要環(huán)節(jié)?；诖耍嚓P(guān)人員在對(duì)土地資源進(jìn)行管理時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格參照相關(guān)工作制度來推進(jìn)。首先，應(yīng)對(duì)現(xiàn)有規(guī)章制度予以“查缺補(bǔ)漏”，針對(duì)其存在的不合理現(xiàn)象、漏洞等進(jìn)行彌補(bǔ)，以便確保制度與實(shí)際狀況高度符合。同時(shí)，應(yīng)立足具體情況積極調(diào)整土地政策。另外，應(yīng)運(yùn)用各種各樣的措施不斷優(yōu)化土地資源利用效率。作為土地資源管理人員，應(yīng)高效布局土地建構(gòu)體系，推動(dòng)土地資源投入、土地資源產(chǎn)出質(zhì)量不斷上升，最大化展現(xiàn)土地資源價(jià)值。

（三）協(xié)調(diào)土地轉(zhuǎn)型與城市擴(kuò)展矛盾

土地升級(jí)轉(zhuǎn)型對(duì)于保護(hù)農(nóng)村耕地起到了積極的促進(jìn)作用，耕地是農(nóng)民賴以為生的生產(chǎn)資料，尤其是中國(guó)作為農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村人口占巨大比例，如果農(nóng)村耕地管理沒有規(guī)范登記，在管理中存在漏洞或短板，則有可能造成耕地流失。而土地轉(zhuǎn)型對(duì)于土地使用性質(zhì)的變更提出了更嚴(yán)格要求，這樣有利于保證農(nóng)民人均土地保有量，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力配置，讓農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中沒有后顧之憂。近年來，城市化進(jìn)程不斷加快，不少農(nóng)民涌入城市務(wù)工，勢(shì)必會(huì)造成城市人口激增，所以，在保證城市基礎(chǔ)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，在城郊區(qū)域可以適當(dāng)實(shí)施土地收購(gòu)，從而擴(kuò)充城市容量，實(shí)現(xiàn)土地資源的有效整合，用地單位經(jīng)過審批合格之后可用于開發(fā)建設(shè)，從而協(xié)調(diào)土地轉(zhuǎn)型與城市擴(kuò)展的矛盾。

（四）重視生態(tài)建設(shè)

我國(guó)土地面積較大，各個(gè)地區(qū)土地資源情況各不相同，特征較為明顯，且受氣候與人為因素的影響，大多土地資源的價(jià)值在不斷減小，出現(xiàn)一系列的生態(tài)問題，如水土流失、土地荒漠化等。對(duì)此，在土地資源管理與利用過程中，應(yīng)積極實(shí)行生態(tài)建設(shè)，實(shí)行種草、植樹等防風(fēng)固沙策略，豐富土地資源的利用途徑，改善當(dāng)前生態(tài)環(huán)境。由此看出，在土地資源利用與轉(zhuǎn)型工作中，積極實(shí)行生態(tài)建設(shè)工程也具備十分重要的作用。

（五）加強(qiáng)管理人員專業(yè)能力

1. 土地資源管理部門在招聘管理人員時(shí)，要提高招聘門檻

目前，我國(guó)土地資源管理人員受各方面因素影響，很多管理人員自身的專業(yè)能力不強(qiáng)，而且很多管理人員也不是土地資源專業(yè)人員，其土地資源方面的知識(shí)和技能不夠全面，在開展土地資源管理工作時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致管理工作效果不理想。所以，土地資源管理部門在招聘基層人員時(shí)，一定要提高招聘門檻，吸納土地資源管理方面的專業(yè)人才。

2. 對(duì)現(xiàn)有的土地資源管理人員進(jìn)行技能培訓(xùn)

新形勢(shì)下的土地資源管理工作會(huì)涉及不同方面的內(nèi)容，管理方法也會(huì)隨著時(shí)代的發(fā)展不斷變化。因此，要對(duì)管理人員進(jìn)行針對(duì)性的培訓(xùn)，讓管理人員全面了解和認(rèn)識(shí)土地知識(shí)，這樣土地資源管理工作水平才會(huì)得到提升[6]。

五、結(jié)束語

綜上所述，加強(qiáng)土地資源管理力度，結(jié)合實(shí)際應(yīng)用情況及時(shí)轉(zhuǎn)型，以發(fā)揮土地最大價(jià)值，在帶動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)的前提下，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

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[6]韋運(yùn)來.新形勢(shì)下土地資源管理與土地利用轉(zhuǎn)型研究[J].地礦測(cè)繪， 2020，3（2）.