宅基地房地一體確權(quán)登記的困境和破解之道

楊靜 駱秀芳

摘要：2016年，國家安排部署農(nóng)村宅基地“房地一體”確權(quán)登記工作以來，各地各部門采取有力措施，大力推進(jìn)農(nóng)村宅基地“房地一體”確權(quán)登記發(fā)證工作，取得積極進(jìn)展。但同時(shí)也遇到一些疑難問題，比如“戶”的認(rèn)定、自發(fā)移民、規(guī)劃等手續(xù)缺失、多（高）層多戶農(nóng)民住宅確權(quán)登記問題等，因相關(guān)政策依據(jù)缺乏，時(shí)間跨度長、化解難度大，直接影響農(nóng)村宅基地確權(quán)登記整體推進(jìn)。結(jié)合工作實(shí)際提出若干化解措施，希冀對(duì)化解宅基地疑難問題，推進(jìn)農(nóng)村宅基地房地一體確權(quán)工作提供參考。

關(guān)鍵詞：房地一體;困境;破解

中圖分類號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2021）10-0044-46 收稿日期：2021-08-12

1 關(guān)于確權(quán)登記中“戶”的認(rèn)定問題

宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)確權(quán)登記應(yīng)按照“一戶一宅”要求，確權(quán)登記到“戶”。各地在確權(quán)登記實(shí)務(wù)中，大多以公安戶籍信息作為“戶”的認(rèn)定依據(jù)，這種認(rèn)定方式對(duì)于登記機(jī)構(gòu)來說操作簡便。但是完全按照這種方式，會(huì)導(dǎo)致很多村民的權(quán)利得不到保障，比如個(gè)別地區(qū)落戶需要宅基地證書，而登記機(jī)構(gòu)確權(quán)登記需要戶口簿，互為前置，村民的權(quán)益得不到保障。因此，在實(shí)踐中，筆者認(rèn)為應(yīng)靈活掌握，根據(jù)當(dāng)?shù)胤謶艚ǚ康囊?，?duì)于分家析產(chǎn)合住或另行分開居住的農(nóng)戶，結(jié)合村民自治方式予以認(rèn)定。農(nóng)村土地承包關(guān)系、婚姻關(guān)系、生產(chǎn)生活來源、是否納入城鎮(zhèn)社保都可以作為參考，相比而言，這些參考認(rèn)定方式程序較為復(fù)雜，但對(duì)于特殊案例也不失為最大化保障村民合法權(quán)益的良策。

實(shí)踐中，符合分戶建房條件（例如成家立業(yè)分家析產(chǎn)或達(dá)到法定結(jié)婚年齡分家析產(chǎn)等，各地規(guī)定不一樣）未分戶，未經(jīng)合法批準(zhǔn)自行建房分開居住的，筆者認(rèn)為，若新建房屋占用的宅基地符合相關(guān)規(guī)劃，經(jīng)本農(nóng)民集體同意并公告無異議或異議不成立的，可在補(bǔ)辦有關(guān)用地手續(xù)后，依法予以確權(quán)登記;沒有分開居住的，其實(shí)際占用的宅基地面積未超過分戶以后宅基地合計(jì)面積標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)在補(bǔ)充權(quán)屬來源后，按照實(shí)際使用面積予以確權(quán)登記，符合宅基地分割要求的可進(jìn)行分割登記，不符合分割條件的，可按照共用宗進(jìn)行確權(quán)登記。

2 關(guān)于移民宅基地確權(quán)登記問題

2.1 政策性移民宅基地確權(quán)登記問題

生態(tài)移民、易地扶貧搬遷等政策性移民安置房確權(quán)登記應(yīng)嚴(yán)格按照“一戶一宅”原則，分類處理。為遷入?yún)^(qū)宅基地確權(quán)登記的前提是退出并注銷遷出區(qū)宅基地。當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)中的難題在于，移民在遷入?yún)^(qū)已分配宅基地但未退出遷出區(qū)宅基地，針對(duì)這種情況，筆者認(rèn)為遷入?yún)^(qū)和遷出區(qū)自然資源部門要及時(shí)對(duì)接，依法注銷移民原籍宅基地、收回宅基地使用權(quán)后，由遷入?yún)^(qū)辦理登記。

2.2 自發(fā)移民宅基地確權(quán)登記問題

實(shí)踐中，自發(fā)移民行為往往是確權(quán)登記的難點(diǎn)，自發(fā)移民的背后集合了集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定、土地權(quán)屬來源缺失以及違背“一戶一宅”法律規(guī)定等系列問題，這些問題錯(cuò)綜復(fù)雜，形成年代久遠(yuǎn)。在目前尚無明確政策依據(jù)的情況下，筆者認(rèn)為應(yīng)靈活掌握，按照《土地管理法》“戶有所居”的法律要義，在移民退出原籍宅基地、符合“一戶一宅”要求、遷轉(zhuǎn)戶籍、符合規(guī)劃的前提下，經(jīng)居住地農(nóng)民集體同意，村委會(huì)確認(rèn)并公告30天無異議或異議不成立，報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審定批準(zhǔn)補(bǔ)辦用地手續(xù)后，登記機(jī)構(gòu)依法進(jìn)行確權(quán)登記。

3 規(guī)劃建設(shè)手續(xù)不完善的宅基地確權(quán)登記問題

農(nóng)村宅基地及房屋大多建成年代較早，規(guī)劃建設(shè)手續(xù)缺失情況較為普遍。筆者認(rèn)為對(duì)合法宅基地上房屋沒有符合規(guī)劃或建設(shè)相關(guān)材料的，位于城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)結(jié)合地方政府在城鄉(xiāng)建設(shè)、征地拆遷現(xiàn)實(shí)情況等方面考量，推進(jìn)確權(quán)登記工作;對(duì)于能夠補(bǔ)充規(guī)劃手續(xù)的，自然資源部門可按現(xiàn)狀出具規(guī)劃認(rèn)定或核實(shí)意見，由登記機(jī)構(gòu)辦理登記。位于城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外，村莊規(guī)劃實(shí)施前的，筆者認(rèn)為，因尊重歷史、面對(duì)現(xiàn)實(shí)，在辦理登記時(shí)無需提交符合規(guī)劃或建設(shè)的相關(guān)材料;村莊規(guī)劃實(shí)施后的，可由村委會(huì)公告30日無異議或者異議不成立，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審定后，按照審定結(jié)果予以確權(quán)登記。

對(duì)于政府主導(dǎo)的新農(nóng)村建設(shè)、移民安置、地質(zhì)災(zāi)害防治等項(xiàng)目，用地手續(xù)不全的，應(yīng)依法依規(guī)補(bǔ)辦用地手續(xù)后，登記機(jī)構(gòu)進(jìn)行確權(quán)登記;規(guī)劃手續(xù)不全的，由自然資源部門按現(xiàn)狀出具規(guī)劃認(rèn)定或核實(shí)意見后，依法確權(quán)登記。

4 關(guān)于多（高）層多戶農(nóng)民住宅確權(quán)登記問題

因城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展需要，安置農(nóng)民上樓的情況較為普遍，但是涉及這一類住房的確權(quán)登記政策尚不夠明晰，各地存在觀望態(tài)度。政策明確了新型農(nóng)村社區(qū)或多（高）層多戶農(nóng)民公寓，可參照國有建設(shè)用地使用權(quán)政策規(guī)定，辦理宅基地等集體土地上的建筑物區(qū)分所有權(quán)登記。但是對(duì)于中心村、小城鎮(zhèn)等多（高）層農(nóng)民住宅的確權(quán)登記，目前無據(jù)可依。筆者認(rèn)為，對(duì)于此類農(nóng)民住宅的確權(quán)登記工作，應(yīng)一并參照參照國有建設(shè)用地使用權(quán)及建筑物區(qū)分所有權(quán)的規(guī)定辦理登記，涉及權(quán)利類型、權(quán)利性質(zhì)、共有方式等內(nèi)容應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況靈活處理。此外，對(duì)于安置的多套住房辦理登記涉及上市交易限制性條件等政策，應(yīng)由不動(dòng)產(chǎn)所在地縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)制定。

5 關(guān)于改變宅基地用途確權(quán)登記問題

隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程，農(nóng)村生產(chǎn)生活需求的不斷變化，村民在原有宅基地范圍內(nèi)，或者以原有宅基地為基礎(chǔ)擴(kuò)建，用于經(jīng)營商鋪、農(nóng)產(chǎn)品加工、發(fā)展農(nóng)家樂等用途，逐步形成了以商業(yè)和住宅混合用途的情況，甚至向非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員或者城鎮(zhèn)居民買賣、租賃，改變?yōu)榧兩虡I(yè)化用途。按照國家政策，對(duì)于改變用途的宅基地確權(quán)登記問題，屬于利用宅基地發(fā)展一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的，按照宅基地用途進(jìn)行確權(quán)登記。但是，在實(shí)踐中，各地對(duì)于一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展各方理解尺度標(biāo)準(zhǔn)不一致，確權(quán)登記依然存在困難。筆者認(rèn)為，登記機(jī)構(gòu)在確權(quán)登記時(shí)首先應(yīng)確定申請人必須為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，其次要把握好“一戶一宅”的法律規(guī)定，最后要在規(guī)范開展權(quán)籍調(diào)查基礎(chǔ)上，對(duì)于在合法宅基地范圍內(nèi)開展農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)業(yè)、加工業(yè)和銷售服務(wù)業(yè)的融合發(fā)展的，可按照住宅用途進(jìn)行確權(quán)登記。

6 暫不予登記的情形

對(duì)于在基本農(nóng)田或自然保護(hù)地范圍內(nèi)的宅基地，即使部分宅基地是在基本農(nóng)田劃定或自然保護(hù)地劃定之前合法取得的，筆者認(rèn)為，應(yīng)統(tǒng)籌兼顧尊重歷史、著眼長遠(yuǎn)的原則，在不影響農(nóng)戶居住功能的前提下，先期做好權(quán)籍調(diào)查工作，摸清底數(shù)，建立臺(tái)賬，待后續(xù)基本農(nóng)田紅線調(diào)整、自然保護(hù)地優(yōu)化整合、生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整等工作完成后，適時(shí)開展確權(quán)登記工作。

7 結(jié)語

農(nóng)村宅基地“房地一體”歷史遺留問題年代久遠(yuǎn)，化解工作任重道遠(yuǎn)，發(fā)揮“政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)”的工作機(jī)制，是推動(dòng)化解此類問題的關(guān)鍵一招。應(yīng)當(dāng)按照“缺什么補(bǔ)什么、誰審批誰負(fù)責(zé)”的原則，明確責(zé)任主體，發(fā)揮自然資源、住房建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門聯(lián)動(dòng)配合作用，形成工作合力，完善手續(xù)后由登記機(jī)構(gòu)辦理登記，僅依靠項(xiàng)目建設(shè)末端的登記機(jī)構(gòu)一方倒逼難免心有余而力不足。隨著農(nóng)民權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，農(nóng)村宅基地確權(quán)登記工作需求日益增加，規(guī)范開展登記工作的要求也日漸提升，按照不動(dòng)產(chǎn)登記遵循的連續(xù)性原則，歷史遺留問題的化解任務(wù)非常迫切，各地應(yīng)高度重視，創(chuàng)新化解疑難問題，推動(dòng)宅基地“房地一體”工作取得新成效，使城鄉(xiāng)一體的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記邁上新臺(tái)階。

作者簡介：楊靜、駱秀芳，寧夏回族自治區(qū)自然資源和不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記中心。