四川災(zāi)區(qū)對(duì)口援助的財(cái)政均等化效應(yīng)研究

花中東，周理瑞

(1.銅陵職業(yè)技術(shù)學(xué)院， 安徽 銅陵 244000；2.安徽工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，安徽 銅陵 244000)

四川災(zāi)區(qū)對(duì)口援助的財(cái)政均等化效應(yīng)研究

花中東1，周理瑞2

(1.銅陵職業(yè)技術(shù)學(xué)院， 安徽 銅陵 244000；2.安徽工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，安徽 銅陵 244000)

四川災(zāi)區(qū)對(duì)口援助的實(shí)證檢驗(yàn)表明，對(duì)口援助的規(guī)模和總量客觀上增強(qiáng)了地方財(cái)政供給能力，基本保證了各地區(qū)間財(cái)政均等化水平，保障和改善了民生。但由于缺乏高層統(tǒng)籌管理和整體預(yù)算規(guī)劃，各地區(qū)間的財(cái)政均衡存在著較大的差異，需要明確政策實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)口援助的統(tǒng)籌管理，強(qiáng)化長(zhǎng)效意識(shí)，促進(jìn)地區(qū)間財(cái)政均等化。

四川災(zāi)區(qū)；對(duì)口援助；財(cái)政均等化；政策建議

省際對(duì)口援助，其本質(zhì)是一種地方政府間公共財(cái)政資金橫向轉(zhuǎn)移支付，也是我國(guó)所特有的一種橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式，以調(diào)整地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異[1]157。經(jīng)過(guò)多年的政策演變和不斷完善，目前我國(guó)省際援助形式主要包括單邊援助行為與援助雙方互惠互利形式。單邊援助行為又包括三種：常規(guī)性援助(如上海、北京對(duì)口援助云南、西藏等)；特定目標(biāo)對(duì)象援助(如三峽庫(kù)區(qū)建設(shè))；特殊急發(fā)事件援助(如汶川、玉樹(shù)災(zāi)區(qū)等)。

為便于有效展開(kāi)財(cái)政均等化效應(yīng)的實(shí)證研究，本文是基于四川災(zāi)區(qū)的案例分析。

一、四川各受援地區(qū)間財(cái)政均等化的實(shí)證分析

(一)四川災(zāi)區(qū)對(duì)口援助政策實(shí)施的具體落實(shí)

四川大地震發(fā)生1個(gè)月后的2008年6月11日，國(guó)務(wù)院及時(shí)出臺(tái)《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建對(duì)口支援方案》。依據(jù)支援方經(jīng)濟(jì)能力和受援方災(zāi)情程度，按照“一省幫一重災(zāi)縣”的原則，合理配置財(cái)力，建立對(duì)口支援機(jī)制。截至2009年11月，共出臺(tái)政策105個(gè)，涉及財(cái)政與稅收、土地與住房、金融、就業(yè)和社會(huì)保障、產(chǎn)業(yè)扶持等方面。具體的結(jié)對(duì)方案如下：

表1 四川災(zāi)區(qū)各市縣與對(duì)口援助的省市結(jié)對(duì)關(guān)系

注：國(guó)辦發(fā)[2008]53號(hào)“汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建對(duì)口支援方案”。

對(duì)口援助政策實(shí)施的主要內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面：

1.基本民生：關(guān)于城鄉(xiāng)受災(zāi)居民住房的建設(shè)和恢復(fù)；同時(shí)選派和培訓(xùn)師資及醫(yī)務(wù)人員，解決受災(zāi)子女的異地入學(xué)，提供勞務(wù)的輸入與輸出等就業(yè)與社會(huì)保障。

2.基礎(chǔ)設(shè)施的恢復(fù)重建：對(duì)城鄉(xiāng)供(排)水(氣)、垃圾處理、城鄉(xiāng)道路的建設(shè)和恢復(fù)，尤其是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施的重建。

3.基本公共服務(wù)領(lǐng)域：對(duì)社會(huì)福利、文化體育、學(xué)校和醫(yī)院以及廣播電視等方面的恢復(fù)重建。

4.提高市場(chǎng)運(yùn)作能力：興建商貿(mào)流通的市場(chǎng)服務(wù)設(shè)施，鼓勵(lì)投資建廠，并提供各方面的便利條件，以提高受災(zāi)地區(qū)的市場(chǎng)的“造血”機(jī)能。

5.對(duì)口援助雙方協(xié)商的其他內(nèi)容：如提供建筑材料、機(jī)械器材設(shè)備等物質(zhì)支持，提供各種培訓(xùn)服務(wù)，以及專(zhuān)家咨詢、建筑設(shè)計(jì)和工程監(jiān)理以及規(guī)劃編制等方面的服務(wù)工作。

(二)對(duì)口支援下各受援地區(qū)間財(cái)政均等化分析

2008年6月，在汶川地震發(fā)生后的一個(gè)月，中共中央、國(guó)務(wù)院及時(shí)出臺(tái)了對(duì)口援建方案并在國(guó)家層面上加以具體實(shí)施。

第一，對(duì)口援助總體規(guī)劃

在對(duì)口支援的具體實(shí)施中，各省市地區(qū)依據(jù)中央指示精神，其對(duì)口援助的資金不少于該省市上一年財(cái)政收入的1%，這些對(duì)口援助的資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)保障與改善民生等公共服務(wù)領(lǐng)域。將對(duì)口支援的資金援助到受援地區(qū)，增強(qiáng)基層政府財(cái)政支付和基本公共服務(wù)的供給能力以保證基本民生需求。

第二，對(duì)口支援的財(cái)政均衡分析

1.短期內(nèi)財(cái)政均等效應(yīng)分析

各支援省市實(shí)施對(duì)口支援的目的首先就是要使各受援地區(qū)短期內(nèi)盡可能恢復(fù)基本生活、保障民生需求。以下是2008年底的對(duì)口援助實(shí)施的相關(guān)數(shù)據(jù)。

表2 四川各地區(qū)災(zāi)后重建對(duì)口支援安排以及各對(duì)口支援的援助數(shù)額 (單位：億元)

注：1、數(shù)據(jù)來(lái)源：對(duì)口支援各網(wǎng)站及相關(guān)資料(僅供參考)，短期內(nèi)(2008年底前)以收集的數(shù)據(jù)為依據(jù)。2、由于各受援地區(qū)在“跟蹤審計(jì)”與“統(tǒng)計(jì)口徑”上都存在著一定的差異，此表數(shù)據(jù)以2008年底的援助額為基準(zhǔn)(其中***跟蹤審計(jì)數(shù)據(jù)、**計(jì)劃投資額、*實(shí)際撥付款)。3、以上僅考慮對(duì)口援助的資金，其他渠道的援助尚未計(jì)量在內(nèi)。

中央對(duì)各省市的對(duì)口支援只提出了基本要求，并沒(méi)有作詳細(xì)規(guī)定，具體措施則由各省市依據(jù)具體情況而定。盡管擴(kuò)大了各地市對(duì)口援助的實(shí)施空間，但在對(duì)口支援政策的實(shí)施過(guò)程中缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)。從上表中可以看出各省市、地區(qū)的對(duì)口援助額參差不齊。

我們通過(guò)研究各災(zāi)區(qū)18個(gè)樣本市縣的2006-2007年財(cái)政預(yù)算收入與支出以及對(duì)口援助額之間的對(duì)比關(guān)系，分析對(duì)口援助的財(cái)政規(guī)模效應(yīng)和均衡能力。

表3 2006年-2007年四川災(zāi)后各受援地區(qū)地方財(cái)政預(yù)算收入和預(yù)算支出 (單位：萬(wàn)元)

資料來(lái)源：2007年、2008年四川統(tǒng)計(jì)年鑒

我們運(yùn)用上表的數(shù)據(jù)，就可以得出樣本市縣在正常年份里的預(yù)算收入與支出以及財(cái)政預(yù)算缺口。通過(guò)計(jì)算得到各個(gè)受援市縣的財(cái)政預(yù)算缺口(以2006年為例)：

表4 2006年四川災(zāi)區(qū)各受援地區(qū)的財(cái)政缺口額 (單位：萬(wàn)元)

由于受援地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在著差異，對(duì)口支援政策實(shí)施的基本原則也要考慮到與地方的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。為了更好地反映出對(duì)口援助的財(cái)政均等效應(yīng)，我們將對(duì)口支援額與受援方當(dāng)?shù)氐呢?cái)政預(yù)算收入與預(yù)算支出(2006年、2007年)進(jìn)行對(duì)比，相對(duì)比值關(guān)系更能反映問(wèn)題(表5)。

表5 2008年四川各地區(qū)對(duì)口受援額與2006、2007年地方財(cái)政預(yù)算(總)收入與(總)支出的比例關(guān)系

通過(guò)對(duì)四川災(zāi)區(qū)18個(gè)受援地區(qū)2008年的對(duì)口援助額與該地區(qū)2006、2007年財(cái)政預(yù)算收入和財(cái)政預(yù)算支出的倍比關(guān)系(上表5)的研究，我們分析得出：從總量和規(guī)模上看，其倍比范圍基本都控制在2006年與2007年財(cái)政預(yù)算總收入(總和比)的10倍到20倍之間、2006年與2007年財(cái)政預(yù)算總支出(總和比)的2.2-3.5倍左右。對(duì)口支援政策的實(shí)施基本保證了各受援地區(qū)的財(cái)政支出，在一定程度上對(duì)各受援地區(qū)的財(cái)政供給缺口的彌合起到了較好的效果，也基本維持了各地區(qū)間的財(cái)力均衡。但在具體援助政策實(shí)施過(guò)程中，各地區(qū)間援助額存在很大差異。如都江堰為61.99億元，而崇州僅為5.61億元，有11倍多的差距。另一方面由于某些受援地區(qū)受到自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的限制，其財(cái)政供給能力的基礎(chǔ)本身就很薄弱(如青川縣財(cái)政預(yù)算收入2006年為1696萬(wàn)元、2007年為2115萬(wàn)元)。從上表的數(shù)據(jù)可以看出，總收入與總支出的倍比都存在較大的波動(dòng)性，削弱了各地區(qū)政府間公共財(cái)政供給水平的均衡能力。如總和比值最大的汶川(6.88)與最小的崇州(0.6)相差10倍多。在這種情況下的援助效應(yīng)很大程度上取決于結(jié)對(duì)雙方的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，也就是說(shuō)，若短期內(nèi)對(duì)口支援政策在實(shí)施上缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，將不可避免地影響到各地方政府的財(cái)政供給能力和均等效應(yīng)。

2.中長(zhǎng)期內(nèi)的財(cái)政均等效應(yīng)分析

中央要求對(duì)口援助的政策實(shí)施應(yīng)連續(xù)三年，每年對(duì)口支援額原則上不低于本省市上年地方財(cái)政收入的1%。

表6 四川災(zāi)區(qū)各受援地區(qū)對(duì)口支援連續(xù)三年的對(duì)口援助總量和人均援助額以及總和對(duì)比

注：1、基年是受災(zāi)前的2007年；2、“人均援助額”指標(biāo)中的人口數(shù)，為統(tǒng)一口徑以2009年底為基準(zhǔn),三年的總和計(jì)算而得。3、各地財(cái)政收入與支出額，均為地方一般預(yù)算。數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》、《四川省統(tǒng)計(jì)年鑒》，部分?jǐn)?shù)據(jù)來(lái)源于四川省各地市國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展公報(bào)，四川統(tǒng)計(jì)網(wǎng)，http://www.sctj.com.

從連續(xù)三年對(duì)口援助的中長(zhǎng)期效應(yīng)來(lái)看，即使不考慮其他援助渠道(如中央財(cái)政等)，僅僅是省際對(duì)口支援總量與援助規(guī)模就遠(yuǎn)大于基年的財(cái)政支出額，相對(duì)援助程度最低的崇州市是基年財(cái)政支出的近2倍，援助總量最低的小金縣也近15億元。其總量和相對(duì)規(guī)?；灸軌驈浐系胤截?cái)政支出的缺口，保證了地區(qū)間基本的財(cái)政供給。但若進(jìn)一步從“人均援助額”與“總和比”兩個(gè)指標(biāo)分析，又存在著較大的差異，見(jiàn)下圖所示：

連續(xù)三年的“人均援助”資金平均為20326.3元，最高的汶川縣(人均82726元)是最低的劍閣縣(人均2482元)的33.33倍。與基年的“總和比”看，平均為8.08倍，各地間參差不齊，廣東援助汶川的倍比高達(dá)29.29，而重慶援助崇州的倍比僅1.92，兩者相差15倍多，使得受援地區(qū)的援助資金波動(dòng)較大。在具體的實(shí)施過(guò)程中，由于對(duì)口支援各省市間的經(jīng)濟(jì)供給能力的不同，不可避免地影響到受援各地區(qū)的財(cái)力支出水平。例如，2007年廣東省與江西省地方一般財(cái)政預(yù)算收入分別為2785億元和389.6億元，他們每年投入的援助資金為27.85億元和3.9億元(依據(jù)中央規(guī)定的1%計(jì)算)——僅僅一年間就有整整七倍的差距！這種資金分配與支出的不平衡不可避免地影響到各地間的財(cái)政均等效應(yīng)。

二、結(jié)論及政策建議

由于我國(guó)目前各地區(qū)間社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，各地方財(cái)政供給能力存在著極大的不平衡。均衡各地區(qū)間的財(cái)政供給能力可以通過(guò)縱向轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)，也可以通過(guò)橫向轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)，或者兩者結(jié)合運(yùn)用。在推行我國(guó)財(cái)政均等化，完善公共財(cái)政制度的同時(shí)，要不斷完善均等化的轉(zhuǎn)移支付制度，試行縱向轉(zhuǎn)移與橫向轉(zhuǎn)移相結(jié)合的模式，即“以縱向轉(zhuǎn)移模式為主的同時(shí)，試行橫向轉(zhuǎn)移支付”[5]19。這也是世界發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)政分配關(guān)系的普遍做法。四川災(zāi)區(qū)對(duì)口援助的實(shí)證檢驗(yàn)表明：我國(guó)省際對(duì)口援助政策的實(shí)施在很大程度上彌合了各地方政府的公共支出缺口，緩解了中央財(cái)政的負(fù)擔(dān)，客觀上也減輕了地方政府的財(cái)政支出壓力。但也應(yīng)看到，在政策的實(shí)施過(guò)程中，在短期和中長(zhǎng)期都存在著很多需要注意的問(wèn)題。其間所存在的問(wèn)題主要在于：一方面行政管理體制的不協(xié)調(diào)，使得宏觀管理統(tǒng)籌缺乏高層的有效協(xié)調(diào)機(jī)制，各自為政。在具體實(shí)施過(guò)程中行政管理級(jí)別的也不對(duì)等，支援方與受援方結(jié)對(duì)援助的利益與目標(biāo)取向存在著較大的偏離，在一定程度上影響了政策實(shí)施的效應(yīng)[6]60；另一方面政策實(shí)施的經(jīng)濟(jì)援助整體預(yù)算規(guī)劃不明確，造成了各地間財(cái)政援助資金的明顯差異。此外，由于對(duì)口援助源自于垂直系統(tǒng)的行政性特點(diǎn)，不可避免地與市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行存在著矛盾，存在著大量的短期行為，也會(huì)影響到對(duì)口支援區(qū)域進(jìn)一步合作的長(zhǎng)效機(jī)制的建立。針對(duì)這些問(wèn)題，為不斷完善援助政策實(shí)施的財(cái)政均等化效應(yīng)，提出幾點(diǎn)政策建議：

(一)加強(qiáng)對(duì)口援助的統(tǒng)籌管理，提高對(duì)口支援政策實(shí)施的運(yùn)行效率

當(dāng)前應(yīng)盡快成立對(duì)口援助的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由國(guó)務(wù)院統(tǒng)籌管理，成員由支援方省市與受援地區(qū)組成，以加強(qiáng)在具體政策和措施實(shí)施過(guò)程中的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)。盡可能把對(duì)口支援提高到制度統(tǒng)籌層面上來(lái)，同時(shí)省級(jí)政府應(yīng)當(dāng)安排專(zhuān)家全程監(jiān)督，要注意將具體運(yùn)作過(guò)程規(guī)范化，必要時(shí)可借助法規(guī)或者是部門(mén)規(guī)章加以規(guī)范[8]80，以切實(shí)提高政策實(shí)施的運(yùn)行效率。

(二)強(qiáng)化對(duì)口援助的長(zhǎng)效意識(shí)，保障援助資金的后續(xù)供給能力

我國(guó)的對(duì)口支援政策本身源自于垂直系統(tǒng)的行政性指令，在實(shí)施過(guò)程中不可避免地存在著地方政府與中央政府之間的博弈。應(yīng)強(qiáng)化對(duì)口援助的長(zhǎng)效意識(shí)，促使結(jié)對(duì)雙方形成較為穩(wěn)定的長(zhǎng)效模式，保障受援地區(qū)能夠得到持續(xù)的投入，以免淺嘗輒止，使前期工作半途而廢[1]158。這不僅需要在制度上給予一定的安排，同時(shí)也應(yīng)科學(xué)規(guī)劃財(cái)政與援助資金的整體規(guī)模，根據(jù)不同項(xiàng)目的規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，有計(jì)劃有預(yù)算地分批投入，保證后續(xù)的維護(hù)運(yùn)營(yíng)資金，確?？沙掷m(xù)發(fā)展的需要。

(三)有效協(xié)調(diào)對(duì)口援助與中央、地方財(cái)政預(yù)算支出，積極促進(jìn)地區(qū)間財(cái)政均等化

由于我國(guó)目前對(duì)口援助政策實(shí)施機(jī)制尚未完善，經(jīng)濟(jì)援助資金與整體資金安排的銜接不明確，始終無(wú)法明確援助資金與中央、地方整體財(cái)政預(yù)算安排的關(guān)系，同時(shí)受到援助方財(cái)政能力波動(dòng)和主觀思路差異的限制，對(duì)口支援資金的規(guī)模往往無(wú)法預(yù)算。應(yīng)當(dāng)將對(duì)口援助的資金與中央、地方預(yù)算財(cái)政支出有效結(jié)合，不斷完善財(cái)政資金的整體預(yù)算規(guī)劃，把財(cái)政資金用在刀刃上，不僅滿足當(dāng)前的民生需求，提高人民的生活福利水平，同時(shí)也要立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，增強(qiáng)內(nèi)生的發(fā)展?jié)摿?，夯?shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)[8]81，積極推進(jìn)地區(qū)間公共財(cái)政均等化。

[1]楊道波.地區(qū)間對(duì)口支援和協(xié)作的法律制度問(wèn)題與完善[J].理論探索，2005(6)：157-159.

[2]張慶杰.完善管理體制機(jī)制 促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2009(1)： 44-46.

[3]江杰,李志慧.地方財(cái)政能力差異與轉(zhuǎn)移支付均等化效應(yīng)分析——基于湖南的實(shí)證研究[J].地方財(cái)政研究，2006(3)： 21-25.

[4]曾軍平.政府間轉(zhuǎn)移支付制度的財(cái)政平衡效應(yīng)研究[J].經(jīng)濟(jì)研究，2000(6)： 27-32.

[5]張恒龍，陳憲.政府間轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方財(cái)政努力與財(cái)政均等的影響[J].經(jīng)濟(jì)科學(xué)，2007(1)： 15-23.

[6]倪鋒,張悅,于彤舟.汶川大地震對(duì)口支援初步研究[J].經(jīng)濟(jì)與管理研究，2009(7)：55-62.

[7]國(guó)家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院課題組.促進(jìn)我國(guó)的基本公共服務(wù)均等化[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2008(5)： 7-12.

[8]花中東.對(duì)口支援促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化效應(yīng)分析[J].西安財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)，2010(5)： 75-81.

責(zé)任編校：汪沛

2013-12-04

安徽省人文社科重點(diǎn)項(xiàng)目“省際間對(duì)口支援政策的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)問(wèn)題研究”(sk2012A032)。

花中東，男，安徽無(wú)為人，安徽銅陵職業(yè)技術(shù)學(xué)院副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士；周理瑞，男，安徽霍山人，安徽工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院副院長(zhǎng)、副教授。

時(shí)間：2014-4-18 17:23 網(wǎng)絡(luò)出版地址：http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13757/j.cnki.cn34-1045/c.2014.02.029.html

F812

A

1003-4730(2014)02-0131-05