共有產權住房制度的實踐與思考

摘要：連云港市作為江蘇省共有產權住房制度試點城市，自2013年出臺《市區(qū)共有產權式經(jīng)濟適用住房制度創(chuàng)新試點管理辦法》，開始對經(jīng)濟適用住房、兩限房等配售型保障房施行共有產權模式。結合連云港市共有產權住房的基本情況和主要特點，提出完善連云港市共有產權住房制度的思考與建議。

關鍵詞：共有產權;連云港;住房保障

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）10-0040-43 收稿日期：2021-08-20

共有產權住房是租購并舉住房保障體系建設的重要內容。今年6月國辦印發(fā)《關于加快保障性租賃住房的意見》，將共有產權住房與公租房、保障性租賃住房一起納入國家層面住房保障體系頂層設計。

連云港市作為江蘇省共有產權住房制度試點城市，自2013年出臺《市區(qū)共有產權式經(jīng)濟適用住房制度創(chuàng)新試點管理辦法》，開始對經(jīng)濟適用住房、兩限房等配售型保障房施行共有產權模式，近年來已組織9個批次分配3300余套共有產權住房。通過積極的實踐探索，有力地保障了安居，也初步形成了具有地方特色的共有產權住房模式。

1 連云港市共有產權住房的基本情況和主要特點

連云港市共有產權住房的基本運作模式是政府主導、集中建設，土地實行行政劃撥。政府將土地、稅費方面的優(yōu)惠折算成量化的產權，由專業(yè)機構連云港市住房保障中心代持，通過產權共有幫助購房人先行實現(xiàn)購房。未來購房人條件改善后通過二次購買，實現(xiàn)政府投入的回收。

1.1 房源建設供應

連云港市保障房市級開發(fā)建設主體有兩家，市住建局直屬事業(yè)單位市住房保障中心和市屬國有企業(yè)市保障房投資建設有限公司。近年相繼開發(fā)茗馨、茗昇、永安、茗怡等4個保障房小區(qū)，已建成共有產權住房4200余套。

1.2 審核與分配

共有產權住房申請對象為本市城鎮(zhèn)戶籍中低收入住房困難家庭。申請準入條件由收入、住房等方面構成，經(jīng)多次放寬目前的住房標準是家庭人均住房面積15平方米以下，收入標準是家庭人均年可支配收入3.4萬元以下。

近年來共有產權住房實行“常態(tài)化申請、批次審核、集中分配”的審核分配模式：街道辦窗口常年受理申請，通過街道初審、區(qū)級復審、市級核準的“三級審核”機制，以月為周期批次公布準入名單，全市每年安排一次集中分配。隨著政務信息化的推進，目前已形成住房、民政、社保、工商、稅務、公安等多部門聯(lián)動的信息比對機制，審核工作的效率和準確性顯著提高。

1.3 定價與共有產權比例

與很多城市不同，連云港市共有產權住房的銷售基準價不是最終價格。房價要素包括銷售基準價與共有產權比例兩項，均按照成本核定。（1）銷售基準價。按照《江蘇省經(jīng)濟適用住房價格管理實施辦法》規(guī)定，由市價格主管部門根據(jù)項目開發(fā)建設成本來核定。事業(yè)單位開發(fā)的不計利潤，企業(yè)開發(fā)的可計3%利潤。共有產權兩限房給予適當利潤;（2）共有產權比例。即個人出資額與政府出資額的比例，每個項目的比例由市住房、國土等部門核算后公布，通常為7：3或8：2。個人出資額即銷售基準價;政府出資額=免收的土地出讓金+免收的稅收和行政事業(yè)性收費。以共有產權比例7：3的房源為例，該房源實際價格=銷售基準價/70%。購房時購房人按照銷售基準價支付購房款，登記總面積70%的產權，另30%由市住房保障中心登記代持共有。

1.4 后續(xù)管理

后續(xù)監(jiān)管環(huán)節(jié)，連云港市規(guī)定購房滿5年可申請變更完全產權，按銷售基準價購買，購房人即取得該房屋的全部產權;變更完全產權后房屋可自由上市交易;如滿5年不購買政府產權而繼續(xù)使用，需按市場價格支付租金;以后申請購買政府產權，則需按照屆時的市場價格購買。

總體來說，連云港市共有產權住房特點顯著，受到申購家庭的歡迎。一是房源供應足。2013年以來保持持續(xù)供應，每年申請分配不中斷，已有3300余戶家庭通過共有產權住房實現(xiàn)安居。二是區(qū)域位置好。市區(qū)共有產權住房分布在茗昇花園、永安新村、茗馨花園等小區(qū)，距離市中心或區(qū)中心較近，交通便捷，生活配套便民。三是價格優(yōu)惠大。“雙成本”定價模式使得連云港市共有產權住房的價格十分優(yōu)惠，即使加上購買政府產權份額后的總價，往往大致相當于同地段商品房價格的60%～70%。以2020年永安新村共有產權兩限房為例，基準價4830元/平方米，共有產權占比71%，完全產權價格相當于6803元/平方米，而目前該地段周邊商品房價格接近11000元/平方米。

2 需要研究改進的問題

隨著國家政策、城市發(fā)展、實踐工作的形勢變化和推進，連云港市共有產權住房也面臨一些問題，需要加以研究改進。

一是名稱多樣，不利于規(guī)范統(tǒng)一管理。存在共有產權經(jīng)濟房和共有產權兩限房，兩者本質屬性相似。兩限房屬于地方性保障產品，經(jīng)濟適用住房有政策體系但已逐步走入歷史。實踐中出現(xiàn)同一小區(qū)房源因名稱不同而價格不同等現(xiàn)象，不利于統(tǒng)一管理。

二是房源供應模式單一，存在中斷的可能性。目前集中建設供應模式下，由市住房保障中心和市房投集團集中建設的房源已經(jīng)剩余有限，預計最多到明年將面臨房源短缺，亟需增量持續(xù)的房源供應。

三是定價機制不利于可持續(xù)發(fā)展。目前連云港市實行的開發(fā)建設投入和政府投入“雙成本”定價模式雖然惠民，但是造成共有產權住房與周邊商品房價差偏大，一方面政府資源投入大，開發(fā)主體沒有利潤空間缺乏動力，稍微管理不到位還容易造成虧損;另一方面容易吸引一些原本非必要的家庭通過申請共有產權住房牟利。綜合考量，目前的定價機制不利于可持續(xù)發(fā)展。

四是退出管理尚需強化。退出包括柔性的變更完全產權退出和剛性的上市交易退出。連云港市目前對兩個環(huán)節(jié)實行合并化管理，對購房人申請變更完全產權進行審核監(jiān)管，之后購房人上市交易則不再監(jiān)管。此模式給通過共有產權住房牟利留下空間，需要進行研究改進。

3 完善連云港市共有產權住房制度的思考與建議

隨著國家對住房保障工作新要求的提出，共有產權住房制度將持續(xù)深化發(fā)展。當前連云港市正在編制《連云港市“十四五”城鎮(zhèn)住房事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，新一輪住房保障工作中，共有產權住房需要在試點實踐的基礎上總結經(jīng)驗，按照“延續(xù)特色、問題導向、適應發(fā)展”的原則，修訂政策，探索實踐，推進共有產權住房制度的不斷完善，構建具有自身特色的共有產權保障產品。

3.1 加快形成房源持續(xù)供應機制

持續(xù)的房源供應是基礎。除了目前兩家市屬單位集中建設外，連云港市迫切需要形成多主體參與、多渠道供給的房源供應機制。

一是研究配建模式供應共有產權住房。配建保障房在連云港市已經(jīng)實施多年，2011年已出臺《連云港市配建保障性住房管理辦法》，主要政策是在土地出讓招拍掛環(huán)節(jié)設定規(guī)劃條件，競拍房地產開發(fā)企業(yè)需按照項目計入容積率總建筑面積的3%比例配建保障房，建成后無償移交政府。近年來連云港市已有34個項目實施配建，籌集3410套、17.2萬平方米保障房，成為公共租賃住房的重要補充。

基于今后共有產權住房通過劃撥土地、集中新建難度較大，建議研究配建模式供應。連云港市配建基本政策體系已經(jīng)形成，只需適當提高目前3%的配建比例，增加專供共有產權房源，可操作性強。配套的制度設計有兩種思路：一種是全產權移交型。房源全產權移交到政府后，政府可自由設計共有具體規(guī)則。一種是部分產權移交型。土拍時設置好政府產權比例規(guī)則，購房人向開發(fā)企業(yè)購買自持部分，政府產權部分后期向政府購買。兩者相較，全產權移交型規(guī)則設計便利，管理相對簡單，但是房源數(shù)量會受到限制;部分產權移交型對于購房人來說，因兩次交易涉及兩個出售方，規(guī)則相對復雜，其中的交易稅費也需要厘清。優(yōu)點是單套房源投入少，政府可籌集更多的房源用于保障。

二是推進建立市、區(qū)兩級聯(lián)動的房源供應機制。目前市區(qū)共有產權住房供應主要集中在市級，但是土地的供應收益權限已經(jīng)下放至區(qū)，且分配的保障對象也均為各區(qū)所屬。因此需要發(fā)揮區(qū)級政府的能動性，賦予區(qū)級政府房源建設目標任務，相關區(qū)級房源的審核分配、運行管理保留在區(qū)，加快形成市、區(qū)兩級聯(lián)動的房源供應機制。

3.2 擴大保障范圍，加大新市民保障力度

住房保障的服務對象是各類需要住房的群體。隨著國家級石化基地、中華藥港、自貿區(qū)等金字招牌的落地，連云港市正在吸引更多的大學生、產業(yè)工人創(chuàng)業(yè)發(fā)展。住房保障政策需要以開放的姿態(tài)、大局的觀念服務全市發(fā)展。共有產權住房需要從過去的以保障老市民為主，向“新老兼顧”過渡。新市民涵蓋新就業(yè)大學生、新引進人才，周邊郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城的進城務工、農業(yè)轉移人口，他們對住房的需求迫切，更需要政策性支持。相比公租房，共有產權住房更有歸屬感，更能幫助新市民扎根港城。

新市民的具體申購政策可以按照先緊后松的原則設置，除了住房、收入外，對工作年限、居住年限、家庭成員等方面也應設置合適的條件標準，防止政策不嚴謹帶來的申請漏洞。

3.3 完善管理機制，構建具有特色的共有產權住房制度

一是統(tǒng)籌整合產品名稱。將共有產權經(jīng)濟房、共有產權兩限房整合為共有產權住房，便于統(tǒng)一管理。之前制度設計經(jīng)濟房和兩限房，主要是為了區(qū)分供應保障低收入和中等偏下兩個不同的收入群體。名稱整合后，仍可通過調節(jié)不同價格的房源分別供應。

二是合理確定房屋價格。共有產權住房需要惠民，但應當把握合理的度。結合連云港市定價機制，建議按照“總價固定、比例可調”原則設計。對于不同收入群體通過不同產權比例調節(jié)初始購房價格，低收入者低比例，但是房屋總價一樣。房屋總價可以按照略低于同地段、同類型商品住房的價格確定。個人認為，按照同地段商品住房的80%～85%為宜。這樣既可讓購房人享受到優(yōu)惠房價，也可讓建設單位有合理收益，有利于共有產權住房的良性循環(huán)。

三是科學劃分登記產權比例。產權比例關系到購房的首付門檻，應按照“分檔設置、收入掛鉤”的原則，讓購買能力較弱的群體得到更大的支持。建議設置8：2、6：4、4：6三個產權比例，對應不同的收入群體。在登記環(huán)節(jié)，目前的登記方法實際上適用于出讓土地性質的房源。在土地劃撥狀態(tài)下政府產權部分即登記分割整套房屋的產權，應該說不夠科學，建議在不動產證書備注欄載明即可。

四是區(qū)分完善退出機制。共有產權制度既要幫助購買能力不足人的解決住房，也要貫徹“房住不炒”，限制通過共有產權住房牟利，因此退出機制的設計尤為關鍵。

變更完全產權屬于柔性退出，上市交易屬于剛性退出，兩者應當有區(qū)分政策。鼓勵柔性退出：變更完全產權是購買政府的產權部分，購房人沒有變化，這樣的退出應予以鼓勵。讓有能力的家庭盡早購買，政府也可回收資金滾動用于新的住房保障。管控剛性退出：連云港市共有產權房與普通商品房較大的價差，一旦上市交易購房人會獲得較大收益。為防止部分購房人通過共有產權住房牟利，對于上市交易應當加強管控。除了在準予上市交易時限延長外，還應適當追繳上市交易后的增值收益。

對于退出機制的建議方案：購買政府產權，購房滿2年即可申請;產權共有期間，政府產權部分按公租房標準繳納租金;上市交易，需購房滿5年，且增值收益部分按照產權比例分割;購房5年內，僅可面向符合資格的購房人轉讓。

作者簡介：徐勝才，連云港市住房保障中心。