托育服務體系建設的意義、問題和路徑

【關鍵詞】三孩政策 配套措施 托育服務體系 民生發(fā)展

【中圖分類號】C913.1 【文獻標識碼】A

2021年5月，中共中央政治局提出實施全面三孩政策及其配套支持措施。7月，《中共中央 國務院關于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》正式發(fā)布，文件從提高優(yōu)生優(yōu)育服務水平、發(fā)展普惠托育服務體系以及降低生育、養(yǎng)育、教育成本等方面，進一步明確了當前和未來一段時間三孩配套措施的發(fā)展方向和具體施策路徑。人口問題是關系中華民族發(fā)展的基礎性、全局性、戰(zhàn)略性問題。實施三孩生育政策及配套支持措施，是黨中央、國務院根據(jù)我國人口發(fā)展變化形勢作出的重大決策，是促進人口長期均衡發(fā)展、推動高質量發(fā)展的重大舉措。托育服務作為三孩政策配套措施的重要內容，對政策的落地起著舉足輕重的作用。本文以3歲以下嬰幼兒照護服務體系建設為關注點，分析發(fā)展完善托育服務在“幼有所育”基本民生保障工程建設方面的重要意義，檢視當前我國托育服務發(fā)展過程中面臨的主要問題，提出托育服務體系未來發(fā)展方向的關鍵點。

建設高效、完善的托育服務體系具有超乎人口發(fā)展本身的重要意義

生育是一項系統(tǒng)工程。討論生育議題，必須擺脫就生育談生育的局限。貝克爾等新家庭經濟學家認為，孩子本身就是一種需要持續(xù)投入時間和精力呵護的更為昂貴的商品，是其他貴重消費品的重要競爭者。這一認知雖過于“理性化”，但婚育轉變過程卻對此提供了現(xiàn)實支持。很多年輕人不愿結婚和生育，正是基于對生兒育女的成本考量（當然也有婚姻、生育、家庭觀念轉變的原因），他們認為（多）生孩子會降低自己的生活質量，加強對自己的投資才是對未來生活的最好保障。

這種觀念的轉變是經濟社會變遷的必然結果。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進程中，尤其是1986年義務教育實施以來，中國人的受教育程度大幅提升。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年我國15歲及以上人口平均受教育年限為9.91年。女性的受教育水平增幅更大，根據(jù)教育部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2019年女學生占普通高中在校生的50.7%，占普通高校本?？圃谛Ｉ?1.7%，占研究生在校生的50.6%。

從理論上講，女性正規(guī)人力資本的提升，必然會在家庭和社會層面帶來一連串正向、積極的效應，女性就業(yè)率、就業(yè)質量理應得到相應提升。而實際情況并非如此，在過去的30年中，我國兩性就業(yè)率均持續(xù)走低，女性就業(yè)率降幅更大。與此同時，生育率也長期處于低位，2020年我國育齡婦女總和生育率僅為1.3。宏觀層面生育率和就業(yè)率的“雙降”，與個體層面工作與家庭的“雙失”（在勞動力市場失去優(yōu)勢、失去理想的子女數(shù)量）同頻共振、密切相關。

育兒對女性就業(yè)的直接負面影響至少包括三個方面：就業(yè)機會、職場的連續(xù)性和酬薪收入。實證研究表明，相較于男性，女性的就業(yè)門檻更高、就業(yè)率更低，即便受教育程度和畢業(yè)院校類別相同，女性在就業(yè)率和就業(yè)質量上也明顯弱于男性。另外，母親更高的職業(yè)中斷概率，會加劇女性在人力資本積淀、人力資本轉化率等方面與男性的差距，進而降低其職場回報率?？梢哉f，生育帶來了收入的“父職收益”和“母職懲罰”。2010年第三期中國婦女地位調查顯示，在有低幼孩子的非農就業(yè)受訪者中，因工作太忙而很少顧家的現(xiàn)象在男性中更普遍，但因家庭而放棄個人發(fā)展的現(xiàn)象在女性中更普遍。換言之，即便女性全職工作，但她們更少讓工作責任影響其家庭職責，卻更可能因家庭而犧牲職場發(fā)展。該調查還顯示，在未就業(yè)人群中，女性因孩子而未就業(yè)的占比超過七成，而男性不足三成，表明生兒育女對女性帶來的職場負面沖擊更大。

可見，由于缺乏育兒支持，女性所面臨的“工作—家庭”矛盾十分突出，家庭對工作的負向溢出效應、工作對家庭責任的時間擠壓等，都嚴重地制約著女性將生育意愿轉化為實際生育行為的能力。因此，在全面三孩政策背景下，重建社會化托育服務體系，提供有質量的托育服務，營造良好的人口環(huán)境，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一是堅持以“人民為中心”的基本價值立場和根本發(fā)展遵循的必然要求。持續(xù)推動托育服務向前發(fā)展，是提升廣大人民群眾獲得感與幸福感的重要憑依。將是否滿足新時代廣大民眾對社會化托育服務的需求和對美好生活的向往作為判斷改革發(fā)展成效的標準和尺度，彰顯了以人民為中心的民生觀，體現(xiàn)了人民性的價值立場與原則。

二是實現(xiàn)幼有所育民生工程的重要保障。黨的十九大報告提出，要堅持在發(fā)展中保障和改善民生，在幼有所育、學有所教等基本民生問題上不斷取得新進展。3歲以下嬰幼兒托育服務體系建設，是實現(xiàn)幼有所育民生發(fā)展的核心與重點。盡快做好托育服務供給的準備工作，在零起點上重構托育服務體系，承接部分目前全部由家庭承擔的育兒責任，補充家庭自我服務之不足，降低生育、養(yǎng)育成本，是滿足廣大人民群眾民生需求的重要舉措。

三是增強三孩生育政策效能的基礎工程。擔心孩子出生后無人養(yǎng)、難善養(yǎng)是二孩、多孩生育的重要障礙。由于產假、哺乳假等基本權益難以全面落實、育兒的硬件設施不足等，女性難以兼顧家庭責任和事業(yè)發(fā)展，生育政策放開的效果不如預期。2017年全國四省市托育服務需求調查發(fā)現(xiàn)，認為發(fā)展托育服務將對平衡工作和家庭很有幫助或有較大幫助的受訪者分別為42.53%和39.68%，認為完全沒有幫助的僅占2.36%，即超過80%的女性對托育服務的社會效應持正面期待或評價。OECD（經濟合作與發(fā)展組織）國家的經驗也表明，在各國推行的各類直接或間接育兒支持舉措（如：育兒假、育兒津貼與補貼、照護服務、女性就業(yè)支持）中，育兒照護服務因有效地緩解了家庭照料的后顧之憂，故對生育率和女性就業(yè)率的提振作用最大。

四是推動人口紅利向人才紅利轉變的必要支撐。生育政策的調整，無論是從國家人口發(fā)展戰(zhàn)略的高度出發(fā)，還是從家庭長期發(fā)展能力建設的微觀福祉出發(fā)，都須以“人”為中心，既要注重對現(xiàn)有人力資源的開發(fā)（釋放女性勞動力紅利），也要關注未來潛在人力資源的培育（嬰幼兒培養(yǎng)）。托育服務體系的建立，除在正規(guī)機構給嬰幼兒提供科學養(yǎng)育和智力啟蒙外，還可以為家庭育兒提供指導，提升家長的育兒知識與能力。從起點關注未來人才的身心健康發(fā)展，為下一代的成長創(chuàng)造良好環(huán)境。這將有助于改善人口的健康資本和智力資本，為民族振興提供人才保障。

當前我國托育服務供給與實際需求之間仍存在數(shù)量、結構與質量三方面的不匹配

五四運動后，基于推動革命、發(fā)展生產、解放婦女與培育兒童等多重目的，現(xiàn)代意義的托兒所開始在我國出現(xiàn)。新中國成立后，為幫助女性走出家庭，推動她們積極參與社會勞動，實現(xiàn)婦女的全面解放，國家將嬰幼兒的照護責任作為單位和集體福利而在城鄉(xiāng)大力推廣，運作良好的托兒所體系得以形成，“家國共育”成為緩解女性“工作—家庭”責任之間張力的有效模式。但隨著市場化改革和企業(yè)改制，原有的托兒所服務體系被打破，育兒責任完全再家庭化，社會化托育服務嚴重缺位。自2015年全面兩孩政策實施以來，“幼有所育”這一基礎性的民生問題再次受到重視。到2019年，有關嬰幼兒照護服務的發(fā)展意見、機構建設標準、機構管理規(guī)范、政府補貼措施等政策文件密集推出，托育機構進入快速發(fā)展階段。盡管如此，到目前為止，我國托育服務的供給與實際需求之間仍存在數(shù)量、結構與質量三方面的“不匹配”。

首先，服務供給總量與實際需求之間極不匹配。近年來，全國性和地區(qū)性的調查數(shù)據(jù)都一致表明，在有3歲以下嬰幼兒的家庭中，至少有超過1/3的家庭有社會托育服務需求，高者幾乎能達2/3。與旺盛的需求形成鮮明對比的是供給的嚴重滯后。據(jù)國家衛(wèi)生健康委2019年全國人口與家庭動態(tài)監(jiān)測調查數(shù)據(jù)顯示，我國3歲以下嬰幼兒入托率僅為5.5%；《中國人口與就業(yè)統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2010-2018年間，3歲以下嬰幼兒接受各類托育服務的比例從未超過5%，2015年僅為1.5%；2010年第三期全國婦女地位調查表明，在18歲—44歲、曾婚、有孩子、城鎮(zhèn)戶籍人口中，大約七成受訪女性是最后一個孩子的主要照料者，社會照料的覆蓋率不到2%。我國3歲以下嬰幼兒入托率不僅嚴重滯后于家庭需求，而且與一些先發(fā)國家相比存在巨大差距。平均來看， 2019年，OECD國家3歲前嬰幼兒進入正規(guī)照料機構（ECEC）的比例約為25%，挪威高達58%。

其次，服務供給結構與家庭訴求之間極不匹配。比如，在機構性質方面，公辦機構因有政府支持，各類資源均可得到更好保障，監(jiān)管措施也能更好落地，故而是多數(shù)家庭對托育服務的首選，但公辦機構托位極少，家庭對政府開辦或主導的普惠性托育服務的需求遠得不到滿足。筆者參與的由中國人民大學和國務院婦兒工委于2017年聯(lián)合進行的全國四省市托育服務需求調查結果顯示，八成以上的家長希望孩子在公辦機構或有政府參與的機構入托，但真正在公辦機構入托的嬰幼兒占比不足5%。又如，托兒服務模式十分單調，難以滿足家庭對除全日制服務之外的半日制、臨時托管、延時照料、喘息服務等不同模式的需求。再如，因目前的市場服務主要是由早教機構轉型而來，故服務內容方面也存在重教輕保、“?！薄敖獭笔Ш獾臓顩r，且早教機構主要聚集于商業(yè)區(qū)，難以滿足家庭對嵌入社區(qū)的托育服務的需求。最后，在服務類別方面，在有3歲以下嬰幼兒的家庭中，家庭育兒指導服務的重要性日漸提升，但入戶指導、在線父母課堂的覆蓋率（尤其是前者）都很低。

最后，服務供給質量與家庭需求之間極不匹配。安全與健康是家長對托育服務最基本、最核心的要求，多個問卷調查結果顯示，超過80%的受訪者都將機構的場地、設施、服務的安全性和對嬰幼兒身心健康的保障作為挑選機構最看重的因素。自2019年以來，政府密集出臺了多部有關托育機構監(jiān)管的規(guī)范和標準，但制度體系的完善和政策的有效落實需要一個過程。當前，各類監(jiān)管措施還很不健全，許多民辦機構缺乏資質或根本無法滿足《托育機構設置標準（試行）》《托育機構管理規(guī)范（試行）》等政策文件中提出的基本要求。托育機構或家庭托育點的服務質量參差不齊，入托嬰幼兒的身心健康與安全得不到全面、有效的保障，由此帶來家長的不信任，再加上政府支持少、服務人員無保障等因素的共同作用，導致民辦機構生存艱難，服務質量難以提升，出現(xiàn)收托困難，進而形成惡性循環(huán)。

供給總量不足與服務結構失衡成為當前社會化托育服務供不應求和服務效能低下的直接原因，服務質量難以確保又使得本已十分緊缺的托育服務資源出現(xiàn)浪費。生育政策的持續(xù)寬松，在一定程度上釋放了二孩和多孩生育潛能，增加了二孩或三孩的出生比例，由此激活了部分家庭對有質量的社會化托育服務的需求，激化了托育服務供給—需求不匹配的矛盾。重建托育服務體系，成為降低養(yǎng)育成本、適度提高生育率、促進人口長期均衡發(fā)展的重要支撐。

托育服務體系建設的主要路徑：增供給、調結構、保質量

重建新時代托育服務體系，應針對當前托育服務存在的問題，以滿足廣大家庭的現(xiàn)實需求為出發(fā)點，以降低養(yǎng)育的時間成本和機會成本、緩解生育主體（尤其是女性）工作責任與家庭責任之間的張力、提高生育意愿與生育水平為落腳點，以推動托育服務量的供給、結構的適配和質的保障為著眼點，抓好托育服務體系建設，不斷完善托育服務體系的配套支持措施，提升嬰幼兒照護服務水平，進一步滿足人民群眾對嬰幼兒照護服務的需求。

首先，增供給。一是變觀念。鑒于嬰幼兒的生長發(fā)育特點，家庭依舊是嬰幼兒照護的主體，但一旦家庭有社會化服務的需求，就必須要有相應的供給。換言之，嬰幼兒養(yǎng)育不是家庭的專職，而應是家庭、政府、市場、社會等多元主體的共責：除家庭提供的非正式照護外，還需要政府、市場和社會提供的正式照料予以足夠的補充。二是建體系。盡快形成以家庭為中心，政府主導、市場擴面和社會補充的“一體—三翼”的托育服務體系格局，盡快出臺并不斷完善針對家庭托育點管理的規(guī)章制度，將這類普遍存在卻被忽視的服務模式納入到托育服務體系中，真正將托育服務扎根于社區(qū)，為家庭提供更便捷可及的服務。完善社會化托育服務必須注重托育服務事業(yè)和產業(yè)的協(xié)同發(fā)展，既要重建優(yōu)質的公立托育服務體系，發(fā)揮引領示范和保障兜底作用，更要發(fā)揮多種性質、多種類型的市場化服務機構的擴面作用，鼓勵用人單位以自營或聯(lián)營的方式，積極承擔企業(yè)員工的部分托育服務職能，針對嬰幼兒的年齡提供相應的、多元化的服務。要重視隔代照料在嬰幼兒養(yǎng)育中的重要作用，積極探索將隔代照料納入托育服務體系的可能性，對隔代照料者提供經濟補償與健康和育兒喘息服務。三是促落實。應加強政府對托育服務的經費投入和兜底責任，有效貫徹“政策引導，普惠優(yōu)先”的基本原則和發(fā)展理念，盡快落實“十四五”國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃對托育服務提出的指標要求，將每千人托育床位從1.8個提升到2025年的4.5個。

其次，調結構。托育服務體系建設是一項系統(tǒng)、復雜的工程，滿足家庭的托育需求除了增量外，還應關注結構的契合性。一是大力發(fā)展普惠性托育服務。要真正有效地減輕家庭的育兒負擔，滿足家庭的托育服務需求，尤其是對公辦托育服務的需求，就必須保證托育服務的公益性、普惠性。在政府財力等資源允許的情況下，盡可能擴大公立托育服務的覆蓋面；此外，可采取公建民營等模式，通過加強對服務機構各方面的監(jiān)管，使之盡可能達到公辦機構的標準。二是提供多元互補的服務，在服務時間、服務內容、服務場域、服務模式上，盡可能滿足家庭的多樣化需求。在服務時間上，充分考慮不同家庭的差異化需求，提供全日制、半日制、臨時托管、喘息服務、課后托管等時間靈活的服務模式。基于孩子的年齡和身心發(fā)展狀況來安排內容適宜的育兒服務，推動托育服務內容和管理的精準化，既不可揠苗助長，也不可一刀切地僅為孩子提供簡單的日常生活照護，應以保為主、保中寓教、教中有保、保教融合。在服務場域上，構建“家庭—社區(qū)—機構”一體化的育兒服務體系。社區(qū)既是各類性質托育機構的主要落腳點，也可以是服務的直接提供者。應鼓勵社區(qū)與單位（尤其是社區(qū)）利用現(xiàn)有的場地資源開展托育服務；積極探索建立社區(qū)托育驛站，充分發(fā)揮社區(qū)在托育服務體系建設中的重要作用，讓有需求的家庭可享受到家門口的服務。在服務種類上，同樣應大力發(fā)揮社區(qū)作為基層組織和社會組織等多主體實現(xiàn)資源共享、協(xié)同發(fā)展的平臺作用，以滿足家庭訴求為出發(fā)點，提供常規(guī)化、嵌入式、菜單式的家庭育兒指導與喘息服務，為在家養(yǎng)育的嬰幼兒提供諸如喂食、洗浴、智力開發(fā)等照料服務，為家長提供科學、合理、契合嬰幼兒生理發(fā)育特征的家庭教育課程。

最后，保質量。質量為先是托育服務體系建設的核心，也是托育服務贏得社會信任與家庭支持的基礎前提。服務體系的建構與良好的服務運營，必須要有政策法規(guī)體系、標準規(guī)范體系、人財物保障體系等配套支持體系的保駕護航。一是健全規(guī)章制度：出臺如《兒童養(yǎng)育法》等相關的法律法規(guī)，全面落實未成年人保護法、建筑法、消防法、食品安全法等法律法規(guī)、國家標準或行業(yè)標準，推動托育服務走向安全化、法制化、標準化和規(guī)范化。二是加強監(jiān)管：強化政策統(tǒng)籌，加強頂層設計和整體謀劃，重視托育服務體系的配套支撐，做好公共服務清單制度建設。特別要注重加強托育服務全過程監(jiān)管，明確主體責任，加強源頭管理，完善機構設立許可制度，明確準入標準和準入機制，改善管理模式和管理水平；加強過程監(jiān)管，建立健全業(yè)務指導、督促檢查、考核獎懲、安全保障和責任追究制度，確保各項政策措施、規(guī)章制度落實到位；加強行業(yè)自律和服務機構的主體責任，設立照護服務和安全保衛(wèi)的監(jiān)控系統(tǒng)、報警系統(tǒng)，強化日常巡查制度；加強社會監(jiān)督，發(fā)揮新聞媒體和婦聯(lián)、計劃生育協(xié)會等群團組織，尤其是嬰幼兒家長的監(jiān)督作用。三是保障人財物供給：加強人才培養(yǎng)，加快服務隊伍建設，完善正規(guī)教育體制，建立托育服務實訓基地，培養(yǎng)專業(yè)化人才；充分發(fā)揮志愿者在托育服務中的重要作用，通過吸引社會力量參與人才隊伍建設；強化激勵機制，調動個體的積極性，保障人才隊伍的穩(wěn)定供給。完善各項財政補貼制度，建立體系完備的財政激勵機制；拓寬籌資渠道，充分吸引社會資本進入托育行業(yè)；出臺家庭經濟扶持計劃，提升家庭的養(yǎng)育能力，保障財物穩(wěn)定供給，解決“錢從哪里來”的問題。統(tǒng)籌托育服務設施建設規(guī)劃，加強用地制度保障，在老舊小區(qū)改造和新小區(qū)建設時嚴格落實托育設施的配套落地，解決好“物往哪里安”的問題。四是營造良好的育兒環(huán)境：加強政府、家庭和媒體的正向互動，從制度、物質、服務和社會四方面入手，優(yōu)化育兒的社會生態(tài)。

近年來，在各級政府和相關部門的大力推動下，與 3歲以下嬰幼兒托育服務相關的政策文件陸續(xù)出臺，政府也通過多種途徑在全國開展普惠性托育服務的城市試點工程，有利于社會化育兒的生態(tài)環(huán)境也在政府的牽引下開始培育和醞釀，體現(xiàn)了國家提供公共服務與福利的責任和擔當。但是，因是在零起點上重建托育服務體系，故目前的服務規(guī)模、服務結構、服務質量等都還有待提升。社會化托育服務是未來三孩配套支持措施的重點，是實現(xiàn)幼有所育的必然之路。只有使托育服務供給體系建設有標準、政府監(jiān)管有依據(jù)，托育事業(yè)與產業(yè)健康發(fā)展、服務質量穩(wěn)步提升，民眾選擇有參照、家庭需求有回應，才能不斷增強廣大人民群眾的安全感、獲得感和幸福感。

（作者為中央民族大學民族學與社會學學院教授）

【注：本文系國家社科基金重大項目“增強綜合實力的中國人口長期發(fā)展戰(zhàn)略研究”（項目編號：21ZDA108）的階段性成果】

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責編/馬寧遠 美編/楊玲玲