淺談對法官員額制改革的認(rèn)識

摘要：黨的十八屆四中全會提出建設(shè)高素質(zhì)法治專門隊(duì)伍，全面推進(jìn)法院隊(duì)伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)，提高法官的職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平，提高司法公信力。法官員額制改革是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要舉措?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于全面深化人民法院改革的意見》對法官員額制改革有明確指導(dǎo)，在最高法院的領(lǐng)導(dǎo)下全國部分法院也進(jìn)行了大膽的探索與實(shí)踐，并且取得了良好的效果。

關(guān)鍵詞：法官員額制；分類改革；審判；配套措施

中圖分類號：D926.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2015）20-0010-03

作者簡介：李彬彬（1990-），男，山東濰坊人，中國政法大學(xué)法律碩士（非法學(xué)）研究生。

法官在司法活動中扮演重要的角色，隨著我國司法體制改革的推進(jìn)和中央《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問題的框架意見》和《最高人民法院關(guān)于全面深化人民法院改革的意見》的公布實(shí)施，法官員額制度作為未來司法改革的核心措施之一也逐漸提上日程，部分法院開展了積極的探索和試點(diǎn)。法官員額制度是我國法院推行法官職業(yè)化建設(shè)的必然要求。根據(jù)相關(guān)指導(dǎo)文件和各地實(shí)踐，我們可以把法官員額制理解為在法院現(xiàn)有的工作人員編制內(nèi)，考慮當(dāng)?shù)貙?shí)際因素，諸如法院所轄區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口數(shù)量、審判工作量、法院工作任務(wù)量等，確定當(dāng)?shù)胤ü俚臄?shù)額編制，把真正符合法官條件的工作人員確定為法官，以此形成由法官、法官助理、行政管理人員組成的新的審判運(yùn)行機(jī)制，這樣可以使法院集中行使審判權(quán)，使法官做到公正審判，從而維護(hù)司法審判的權(quán)威。

一、實(shí)行法官員額制的背景

黨的十八大提出了發(fā)展社會主義民主政治、加快建設(shè)社會主義法治國家的目標(biāo)，并且作出了進(jìn)一步深化司法體制改革的戰(zhàn)略部署。為貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，進(jìn)一步深化人民法院各項(xiàng)改革，最高人民法院制定頒布了《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見》，人民法院司法改革正面臨前所未有的重大歷史機(jī)遇和挑戰(zhàn)。該“意見”第49條確定建立法官員額制，對法官在編制限額內(nèi)實(shí)行員額管理，確保優(yōu)秀法官主要集中在審判一線。其目的是提高法官隊(duì)伍整體專業(yè)素質(zhì)，要求法官隊(duì)伍中每一分子的法律觀念和見解趨向一致，形成相互認(rèn)同的法律心理、思維方式和司法技能。借此提高審判效率，保證同案同判，維護(hù)司法權(quán)威，為法治社會建設(shè)形成有力的司法保障。

二、法官員額制的改革實(shí)踐

2014年月7月，根據(jù)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會議審議通過的《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問題的框架意見》和《上海市司法改革試點(diǎn)工作方案》，上海市法院在全國率先開展司法體制改革試點(diǎn)工作，選擇上海市二中院等8個(gè)單位，開展先行員額制改革試點(diǎn)，初步形成了一套完整、成熟、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。為確保改革決策正確有效、周全到位，上海法院通過多種渠道，運(yùn)用多種手段，深入到各級法院進(jìn)行調(diào)研，做到實(shí)時(shí)掌握法院隊(duì)伍動態(tài)，了解法院隊(duì)伍工作狀況，以此作為制定員額制改革過程中各類人員定崗方案的依據(jù)。按照上海市公布的司法改革試點(diǎn)方案，上海市所有法院擬設(shè)置3至5年的過渡期，逐步將法官、審判輔助人員、行政管理人員的員額比例控制到33%、52%和15%，通過這種改革真正做到人盡其用，調(diào)動各類工作人員的積極性。并且在法官員額制改革過程中，上海市法院首創(chuàng)“退出機(jī)制”，破除法官入額終身制。建立了對員額制內(nèi)法官的考核退出機(jī)制，考核不合格將退出法官員額，使優(yōu)秀的法官助理能夠及時(shí)補(bǔ)充到審判隊(duì)伍中。這一措施必將增加法官隊(duì)伍的法律素質(zhì)，使得最優(yōu)秀的法官能夠集中在審判一線。

除了上海市的法官員額制改革試點(diǎn)外，吉林省也是中央確定的全國第一批司法體制改革試點(diǎn)省份之一，在吉林省法院改革過程中，法官員額制改革是重點(diǎn)，司法責(zé)任制改革是核心。圍繞法官員額制改革這一重點(diǎn)，吉林省把法官員額確定在法院人員現(xiàn)有編制的39%以內(nèi)，其中省、市、縣三級法院法官員額比例分別控制在34%、37%和52%以內(nèi)。吉林省法院要求采取一步到位的方式推進(jìn)落實(shí)員額制改革。法官選任采取“考試+考核”的綜合評定方式選拔，把政治素養(yǎng)、業(yè)務(wù)水平、業(yè)務(wù)能力和職業(yè)品德作為選任法官的重要考核標(biāo)準(zhǔn)，確保政治素質(zhì)高、辦案能力強(qiáng)、審判經(jīng)驗(yàn)豐富、職業(yè)品德優(yōu)秀的法官進(jìn)入到法官隊(duì)伍中員額制內(nèi)的法官，必須獨(dú)立主持庭審或承辦案件，審理案件的數(shù)量、質(zhì)量等必須達(dá)到規(guī)定指標(biāo)，并且對所判案件負(fù)責(zé)。在完善司法責(zé)任制方面，健全主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，做到讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)；突出權(quán)力制約，建立權(quán)力清單制度和監(jiān)督全程留痕制度，規(guī)定各法官在規(guī)定的權(quán)責(zé)范圍內(nèi)行使權(quán)力，履行職責(zé)；突出問責(zé)追究，建立辦案責(zé)任追究制度，嚴(yán)格落實(shí)錯(cuò)案責(zé)任倒查問責(zé)制和案件質(zhì)量終身負(fù)責(zé)，確保案件處理經(jīng)得起法律和歷史檢驗(yàn)。

吉林省高院最新公布的數(shù)據(jù)，2015年6月5日，吉林高院公布126名員額內(nèi)法官。據(jù)了解，此次員額內(nèi)法官選拔工作，在法官選任制度上求突破，經(jīng)過嚴(yán)格考核，脫穎而出的126名法官中，年齡上，50歲以上的26人，40至49歲的50人，30至39歲的50人，年齡最小的30歲，年齡最大的58歲。在學(xué)歷層次上，博士研究生12人、碩士研究生36人、大學(xué)學(xué)歷78人。在職務(wù)層次上，審判員以上職務(wù)64人，占51%；助理審判員62人，占49%。具有法律職業(yè)資格證書或律師資格證書的73人。形成了一支年齡、知識結(jié)構(gòu)合理，政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)高，經(jīng)驗(yàn)豐富的法官職業(yè)隊(duì)伍。①在員額制改革的同時(shí)，各級法院要做到明權(quán)力、明責(zé)任、明利益，讓各類人員對職業(yè)發(fā)展產(chǎn)生明確的預(yù)期，能夠做出合理的選擇。借此調(diào)動大家的積極性。

人員分類改革是一次法院工作人員人力資源的科學(xué)化調(diào)整和組合。要通過法官員額制改革實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的效果，就應(yīng)當(dāng)按照“確定崗位，配置員額，配備人員”的路徑，實(shí)現(xiàn)人員、崗位、額度“三位一體”，應(yīng)當(dāng)將崗位職責(zé)的清晰梳理，人員額度的合理規(guī)劃，作為人員分類改革的前提。只有在中央的改革指導(dǎo)下，遵循各地實(shí)際情況，才能實(shí)現(xiàn)法官員額制改革的初衷。真正做到，人盡其才，物盡其用，提高審判效率，維護(hù)司法權(quán)威。

三、實(shí)行法官員額制的意義

最高人民法院發(fā)布的《人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014-2018）》改革綱要明確指出，我國法院應(yīng)實(shí)行法官員額制，員額制有利于法院隊(duì)伍的整體建設(shè)，有助于實(shí)現(xiàn)法官職業(yè)化和精英化，將會對國家的法治建設(shè)產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。我認(rèn)為實(shí)行法官員額制有以下幾方面的意義：

（一）法官員額制度有助于提高審判效率、審判質(zhì)量，促進(jìn)司法公正，維護(hù)司法權(quán)威。當(dāng)前積極推進(jìn)法官員額制度改革，各級法院通過合理配置審判資源、對各類人員的工作任務(wù)精細(xì)分工，明確法官助理和書記員等司法輔助人員的工作職責(zé)，使審判人員從專注于案件的審判，有更多的精力來處理案件，這有利于法官集中精力作出更為準(zhǔn)確、公正的司法判決，促進(jìn)司法公正的實(shí)現(xiàn)，這也是我國法官員額制改革的首要目標(biāo)。

（二）法官員額制度有助于完善法官的職業(yè)保障，提高法官職位的吸引力，使更優(yōu)秀的法律專業(yè)人才進(jìn)入到法官隊(duì)伍中。隨著我國法官員額制度的逐漸確立，各地針對法官職業(yè)保障也會實(shí)施相關(guān)的政策法規(guī)，必然會提高法官的社會地位和待遇，因此法官職位的吸引力必定也會得到增強(qiáng)，廣大高素質(zhì)的法律人才才會更愿意選擇進(jìn)入法院，并且努力進(jìn)入法官隊(duì)伍。優(yōu)秀的法律人才是實(shí)現(xiàn)法官隊(duì)伍職業(yè)化、精英化的基礎(chǔ)。只有更多的更優(yōu)秀的法律人才從事法官這一職業(yè)，才能保證法官員額制改革取得成功。

（三）法官員額制度有利于法院內(nèi)部管理的去行政化，減少行政干擾，保證司法獨(dú)立。實(shí)行法官員額制度之后，法官將成為法院工作的中心，主導(dǎo)法院的日常案件審判工作。法官的行政管理職能必定會被逐漸弱化。被選為審判人員的工作重心將會重點(diǎn)放在案件的審理上，非審判人員的工作重心則向?yàn)閷徟腥藛T提供審判服務(wù)方面轉(zhuǎn)變。因此，法院內(nèi)部工作人員權(quán)責(zé)會更明確，通過制定法院內(nèi)部規(guī)章制度，分清人員類別，明確崗位“權(quán)、責(zé)、利”。讓各類人員各歸其類，各司其職，各盡其才。

（四）法官員額制有利于形成法院內(nèi)部的競爭和激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)法官各項(xiàng)素質(zhì)的提高。由于員額制的限制和法官職業(yè)的保障制度，普通的法院工作人員如果想獲得職位晉升和更好的的薪資待遇，就必須提高業(yè)務(wù)技能，法律素質(zhì)等，以此通過嚴(yán)格的法官選拔考試，而通過嚴(yán)格選拔出來的法官一旦不能適應(yīng)法官工作，將會被淘汰?！巴顺鰴C(jī)制”的壓力將會迫使法官不斷去鉆研業(yè)務(wù)，認(rèn)真審理每一起案件，同時(shí)由于淘汰機(jī)制的存在，使法官能夠認(rèn)真的審案、公正的斷案。另外，法官助理也可以通過努力被選拔為法官，這就使得法官助理也能夠產(chǎn)生工作動力，積極去進(jìn)取，競爭法官職位。法官職位的進(jìn)入和退出機(jī)制會使法院內(nèi)部形成的良性循環(huán)，推動法官整體素質(zhì)的提高，提高司法審判水平。

四、建立法官員額制應(yīng)該注意的問題

由于法官員額制在我國是新的司法改革措施，并且各地區(qū)情況不同。因此在試點(diǎn)改革的過程中也存在著大量的爭議。法官員額制的建立是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，既應(yīng)當(dāng)立足我國法院人員結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，又必須依托科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、準(zhǔn)確充分的數(shù)據(jù)分析，既要“做加法”，也要“做減法”。②

（一）建立完善的優(yōu)秀法官選拔機(jī)制。十八屆四中全會公報(bào)指出：“要加強(qiáng)立法隊(duì)伍、行政執(zhí)法隊(duì)伍、司法隊(duì)伍的建設(shè)，暢通立法、執(zhí)法、司法部門干部和人才相互以及其他部門具備條件的干部和人才交流渠道，推進(jìn)法治隊(duì)伍專門化、正規(guī)化、職業(yè)化，完善職業(yè)準(zhǔn)入制度，建立從符合條件的律師、法學(xué)專家中招錄立法中工作者、法官、檢察官的制度?！边@要求我們在選擇法官時(shí)要根據(jù)法官的業(yè)務(wù)能力、業(yè)務(wù)水平、職業(yè)品德來選拔，不能搞一刀切。③同時(shí)要求我們必須根據(jù)各地區(qū)實(shí)際情況建立完善的員額制內(nèi)的法官選任制度，使法官能進(jìn)能出，保證審判經(jīng)驗(yàn)豐富、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的法官能夠進(jìn)入員額制，以此更好的實(shí)現(xiàn)公正審判、高效審判。

（二）應(yīng)當(dāng)根據(jù)各地法院實(shí)際情況來進(jìn)行法官員額設(shè)置，堅(jiān)決不能一刀切。我國各地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同，各地群眾的法律意識和法治觀念也存在差異，所以各地需要處理的案件數(shù)量也存在較大差異。因此法官員額制改革，一定要考慮各地方實(shí)際情況，員額的設(shè)置既要考慮法院轄區(qū)面積和人口數(shù)量等，也要考慮法官的審判工作量。既要抓住全國法院改革的共性也要充分考慮各地的實(shí)際情況。要在中央司法改革政策文件的指導(dǎo)下，結(jié)合各地實(shí)際情況制定系統(tǒng)完善的改革政策，確保法官員額制改革能夠順利進(jìn)行。

（三）各地區(qū)法院法官、審判輔助人員、行政管理人員的員額比例要合理。法官、審判輔助人員、行政管理人員這三類人員都是法院實(shí)際工作中必需的，三者的比例協(xié)調(diào)才能發(fā)揮法官員額制的優(yōu)點(diǎn)。才能保證審判工作的正常進(jìn)行，在法院的工作中諸如送達(dá)、整理案件材料、依職權(quán)進(jìn)行調(diào)查、督促當(dāng)事人申請執(zhí)行或履行法官做出的裁判等非核心判決工作將由書記員等輔助人員完成。在確定法官員額時(shí)，應(yīng)將司法輔助人員的配比工作同步推進(jìn)，確保以分工協(xié)作為基礎(chǔ)的法官員額制度的順利推行。④

（四）健全法官依法履職的薪酬制度和職業(yè)保障制度。考慮到法官職業(yè)隊(duì)伍的特殊性，應(yīng)當(dāng)根據(jù)法官人員的特殊性建立符合自身要求的薪酬制度，既要提高法官的職業(yè)待遇水平，與法官的工作任務(wù)和工作壓力相一致，又要平衡其他法官工作人員的待遇保障。尤其對于法官的人身安全，我國應(yīng)制定相應(yīng)的政策，使法官審案、斷案無后顧之憂。并且應(yīng)當(dāng)制定一系列法規(guī)增強(qiáng)法官職業(yè)的榮譽(yù)感，體現(xiàn)國家對于司法工作人員的保護(hù)和尊重。

五、對法官員額制的評價(jià)

“萬事開頭難”，我國法院的現(xiàn)代法官制度改革還只是“萬里長征第一步”。在改革的過程中肯定會遇到各種的問題和阻力，但是改革如逆水行舟，不進(jìn)則退。法官員額制的改革試點(diǎn)已經(jīng)在爭議中逐步展開。我們必須有信心，相信以法官員額制改革為基礎(chǔ)的法院工作人員分類改革一定會取得成效。法官員額制，是我國司法改革尤其是法院改革的重要舉措，對于我國的法治建設(shè)具有重要意義，雖然現(xiàn)在面臨一些爭議，但相信黨中央和地方各級法院的努力，法官員額制能夠真正把最優(yōu)秀的審判專業(yè)人員集中到審判一線。法官員額制改革將會對人民法院隊(duì)伍建設(shè)，以至國家的法治建設(shè)產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。

[注釋]

①彭洪升.吉林首批126名員額內(nèi)法官正式產(chǎn)生[EB/OL].吉林法院網(wǎng).http：//jlfy.chinacourt.org/article/detail/2015/06/id/1646133.shtml，2015-6-12.

②何帆.做好法官員額制的加減法[N].人民法院報(bào)，2014-7-17.

③邢世偉，趙歡.最高法司改辦主任：法官員額制不能簡單論資排輩[EB/OL].中國法院網(wǎng).http：//www.chinacourt.org/article/detail/2014/07/id/1353264.shtml，2014-7-30.

④趙冰峰.淺析法官員額比例的確定[EB/OL].法律教育網(wǎng).http：//www.chinalawedu.com/news/20800/214/2005/11/li290217304415211500254760_179189.htm，2014-7-20.

[參考文獻(xiàn)]

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[3]最高人民法院<關(guān)于全面深化人民法院改革的意見>、<人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014-2018）>.

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[6]胡道才.推行法官員額制改革的兩個(gè)基礎(chǔ)問題[J].唯實(shí)，2014.11.