中國公共政策文本分析

□文/劉 帥

（黑龍江科技大學管理學院 黑龍江·哈爾濱）

［提要］歷次的五年規(guī)劃都是展示中國特色公共政策發(fā)展方向的重要組成部分。文本、尤其是重要的政策文件對于政策走向的分析具有重要的價值。本文以“十四五”規(guī)劃綱要文本為研究對象，采用文本分析軟件進行詞匯挖掘，匯總綱要中的高頻詞匯，并對其內(nèi)容進行解讀分析，可以明確國家發(fā)展的戰(zhàn)略、總體布局及中國公共政策長期發(fā)展目標指向。

公共政策一般指國家執(zhí)政黨在特定時期采取一系列謀略、法令、措施、辦法，以實現(xiàn)相關(guān)社會政治、經(jīng)濟及文化目標。五年計劃作為黨的中長期政策設(shè)計，不僅是我國在經(jīng)濟和社會發(fā)展上的重要綱領(lǐng)性文件，也是中國共產(chǎn)黨政策思想的深入貫徹。從1953年開始實行“一五”計劃到2021年3月13日剛通過的“十四五”規(guī)劃綱要，我國這一中長期政策規(guī)劃走過了十三個光輝歷程，每一個五年計劃都使我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)取得巨大成就，同時也展現(xiàn)出每個時代應(yīng)對發(fā)展的政策創(chuàng)新，自然的成為中國公共政策發(fā)展走向的現(xiàn)實基礎(chǔ)與依據(jù)。

一、政策文本研究及方法

公共政策是作為傳統(tǒng)公共行政學的替代途徑出現(xiàn)的，并隨著德洛爾的政策科學“三部曲”而發(fā)展成為一門獨立學科。公共政策研究是指在研究政策系統(tǒng)和政策過程中綜合運用科學方法和知識，對現(xiàn)實的政策實踐、政策過程進行分析，解決所面臨的問題。主要目的是擺正一個國家或地區(qū)的社會發(fā)展方向，提供政策相關(guān)知識，改進其公共政策制定系統(tǒng)，并提高公共政策質(zhì)量。

文本分析研究方法是將內(nèi)容中定性和定量相結(jié)合，最早運用于情報學和信息科學中，后成為科學研究的基本方法。文本分析的基本問題是文本挖掘，即從文本中攫取相應(yīng)詞匯進行量化。因此，通過組織行為認知，分析其行為特征并預測政策的未來走向，也是政策研究的重要內(nèi)容，正確的領(lǐng)悟規(guī)劃綱要，對理解及把握政策走向意義重大。中國的政策文本研究經(jīng)過多年的發(fā)展，也有了更開闊的新視野，研究的維度也逐漸增多，從價值維度、內(nèi)容維度、創(chuàng)新維度、實踐維度等多維度開展研究，對政策文本的把握也愈發(fā)的成熟和靈活。此次“十四五”規(guī)劃綱要全文19篇65章，以其為文本來源展開相關(guān)研究涵蓋了國民經(jīng)濟多個領(lǐng)域。當然，為了突出我國公共政策的特色，以習近平新時代中國特色社會主義思想作為政策走向體系構(gòu)建不可或缺的思想支撐，加以新的視野從價值維度、現(xiàn)實維度、全球維度等著眼，提煉出當代中國政策設(shè)計風格及政策實踐走向。

文本作為規(guī)劃綱要的重要組成部分，對政策走向分析非常重要，德魯克曾說：“你如果無法衡量它，你就無法管理它”。選取“十四五”規(guī)劃綱要作為研究中國公共政策未來走向及發(fā)展的依據(jù)，以其提出的新舉措作為客觀數(shù)據(jù)，具有一定的合理性和可行性。五年規(guī)劃代表中國的發(fā)展動向也即政策的動向，對于明確國家總體布局、工作側(cè)重點以及引導市場主體行為具有重要指導意義，是我國開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的風向標，也是黨的國家治理體系和治理能力的不斷體現(xiàn)，當然文本也是分析中國未來公共政策走向的重要文件。

眾所周知，國家性的政策文件在用詞及詞語結(jié)構(gòu)表達方面都非常的規(guī)范和嚴謹，其中闡明未來中國政策在一定政策思想的指導下，政策內(nèi)容等的一系列跟進，如改革、發(fā)展、創(chuàng)新等政策綱要中的關(guān)鍵詞與高頻詞更是直觀的反映出政策的轉(zhuǎn)變及走向。本文以《綱要》文本為研究對象，采用QSR NVivo11plus文本分析軟件進行詞匯挖掘，匯總《綱要》中的高頻詞語及詞匯，對文本內(nèi)容進行分析，并相應(yīng)地回顧“十三五”規(guī)劃，分析政策的演變及未來中長期公共政策的指向。研究的思路如圖1所示。（圖1）

圖1 研究思路圖

二、文本內(nèi)容計量

（一）總體高頻詞計量。從研究樣本的完整性出發(fā)，本次《綱要》全文共計62，013字，分為19篇，共計65章。相較于“十三五”規(guī)劃的20篇80章，在結(jié)合發(fā)展環(huán)境及各種形勢后內(nèi)容有所精簡。用文本分析工具對高頻詞進行統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)“安”字貫穿全文，出現(xiàn)了200多次，新冠疫情的來襲，是什么讓偏遠孩子安心上課；武漢按下暫停鍵，是什么讓老百姓每天早上安穩(wěn)醒來；以前的貧困區(qū)，是什么讓數(shù)以萬計的人民安居樂業(yè)；全球疫情肆虐，是什么讓經(jīng)濟恢復得到安全保障；疫苗供應(yīng)不足，是什么讓國人共享安康生活。根據(jù)這個總體高頻詞與前面的政策走向研究維度相匹配，將這個總體高頻詞歸類到政策指導思想上，反應(yīng)中國今后公共政策走向隨處可見“安”字樣。

（二）各領(lǐng)域高頻詞計量。為研究《綱要》文本中的體現(xiàn)的各個領(lǐng)域的政策焦點，本文對《綱要》中出現(xiàn)的高頻詞匯進行檢索挖掘，設(shè)置字符為2，在剔除無效詞匯影響后，對各領(lǐng)域高頻詞進行匯總，其中有10個高頻詞位于前列，再對比“十三五”規(guī)劃高頻詞?？梢钥闯?，各階段的總體高頻詞差別不是很大，只是根據(jù)發(fā)展環(huán)境的變化側(cè)重點不同，如“十三五”規(guī)劃是在新發(fā)展理念指導下進行“十四五”規(guī)劃在此基礎(chǔ)上還是全面振興小康社會開局之年等。（表1）

表1 “十三五”及“十四五”規(guī)劃綱要高頻詞一覽表

三、文本及政策內(nèi)容分析

（一）以人為本的理念貫穿中國公共政策走向的始終。中國共產(chǎn)黨自成立以來，就以為人民謀復興、求發(fā)展作為初心和使命。從毛澤東第一個喊出“人民萬歲”到習近平的“人民就是江山、江山就是人民”，我黨從一開始就知道人民的重要性。新中國成立以來，在制定政策時始終堅持以為人民服務(wù)為落腳點，同時在歷代領(lǐng)導人思想理論世界觀指導下，政策的制定、選擇、執(zhí)行始終是代表人民的利益，反映人民的意愿。習總書記也曾說，人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。此次《綱要》的制定突出一個“安”字就深刻的反映以人為本的核心理念，在20個經(jīng)濟社會發(fā)展的主要指標中，有7個是涉及民生的，是歷次五年規(guī)劃中最多的，對公共服務(wù)的質(zhì)量、公共服務(wù)的落實、政府治理效能的提高等都有說明。綱要專欄一中就提到要使社會全員的勞動生產(chǎn)率大大提高，并持續(xù)推動城鎮(zhèn)化常住人口增長，從2020年的60.6%到2025年預期的65%。這些都反映了我國努力提升人民的滿意感和獲得感，也反映了國家意識形態(tài)的根本以及以前政策的延續(xù)性，展示出中國未來公共政策的走向——建設(shè)以人為核心的中國特色社會。

（二）習近平新時代中國特色社會主義思想是現(xiàn)階段中國公共政策設(shè)計的依據(jù)。實踐出真知，中國公共政策的發(fā)展也必須符合政策實踐的要求，立足中國國情，解決現(xiàn)實問題。方向決定道路，道路決定命運，我們始終堅持以思想理論創(chuàng)新引領(lǐng)實踐創(chuàng)新，又不斷總結(jié)升華實踐經(jīng)驗推動思想理論豐富和發(fā)展。所以，在科學認知時代變化時，有繼承的基礎(chǔ)上提出了習近平新時代中國特色社會主義思想，作為全國今后實施政策的核心指導思想，這對各個發(fā)展戰(zhàn)略和政策走向有決定性的影響?！笆濉睍r期，我國面臨國際上貿(mào)易保護主義抬頭、地緣政治形勢動蕩，國內(nèi)全面建成小康社會關(guān)鍵時期等一系列問題，我們在指導思想的指引下，推進“一帶一路”倡議，貫徹新發(fā)展理念，實施精準扶貧等，以使國家的發(fā)展繼續(xù)保持平穩(wěn)健康。此次“十四五”規(guī)劃綱要正值全球疫情肆虐，中美貿(mào)易戰(zhàn)，國內(nèi)全面小康社會建成后開啟全面振興之路等復雜環(huán)境，《綱要》中針對這些展現(xiàn)出了一系列新想法、新展望、新宏圖，可以說綱要中關(guān)于今后我國公共政策發(fā)展及走向，也是以“習近平新時代中國特色社會主義思想”這一理論核心來構(gòu)建與展開的。

（三）改革是中國公共政策具有強大生命力的保證。改革是任何一個想取得長足發(fā)展國家所必須經(jīng)歷的，我國也不例外。“改革”這個詞對于我們國家顯得分外重要，1978年十一屆三中全會正式提出改革開放，這無疑對我國政策發(fā)展提供了第二次生命。自此，在政治、經(jīng)濟、社會等各個政策領(lǐng)域，“改革”始終相伴其中，對公共政策的制定及質(zhì)量的把握也更加科學，特別是在2001年我國加入WTO，堪稱中國第二次改革開放，面對全球化、市場化的沖擊，使我國的公共政策實踐及發(fā)展更加的深刻。到如今步入新時代，隨著網(wǎng)絡(luò)化、智能化、數(shù)字化等不斷發(fā)展，我國的政策制定更是緊跟時代，公共政策相應(yīng)地不斷提出新思想、新論斷、新觀點，政策創(chuàng)新擴散也不斷加快，對我國的政策思想體系構(gòu)建等“頂層設(shè)計”和政策實踐風格提供有力的支持，此次《綱要》，“改革”一詞出現(xiàn)118次，對比“十三五”規(guī)劃中出現(xiàn)115次，顯示出改革在我國政策中的重要地位。簡而言之，自改革開放以來，我國的公共政策發(fā)展走向始終是圍繞“改革”二字展開的。

（四）發(fā)展始終是中國公共政策走向的主線。五年規(guī)劃作為重要的政策文件，其內(nèi)容也必然伴隨著社會發(fā)展的腳步，不斷與時俱進?！毒V要》各領(lǐng)域高頻詞語中，發(fā)展、建設(shè)、創(chuàng)新等詞匯出現(xiàn)次數(shù)多，其中發(fā)展就出現(xiàn)了468次。充分說明了我國公共政策在新變局、新發(fā)展理念下，經(jīng)濟、創(chuàng)新、民生等眾多領(lǐng)域的政策變化，表明未來我們會重點衡量些什么，也就表明，“發(fā)展”是未來我國公共政策發(fā)展的主線或重心。

1、經(jīng)濟領(lǐng)域發(fā)展。我國自實施五年計劃以來，在經(jīng)濟上提出了許多發(fā)展，也大都取得了實質(zhì)性進展，特別是十一屆三中全會我國在政策設(shè)計上以經(jīng)濟建設(shè)為重心，20世紀90年代又創(chuàng)新性地提出要發(fā)展有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟，此后我國經(jīng)濟取得了舉世矚目的發(fā)展成就，至今已成為全球第二大經(jīng)濟體?；仡櫋笆濉?，我國經(jīng)濟政策雖維穩(wěn)發(fā)展，但經(jīng)濟實力更上一層，經(jīng)濟總量持續(xù)增長，2019年國內(nèi)生產(chǎn)總值達到99.1萬億元，占全球經(jīng)濟比重達16%，對世界經(jīng)濟增長的貢獻率達到30%左右。此次“十四五”規(guī)劃我國政策設(shè)計在維穩(wěn)上有進，不搞急轉(zhuǎn)彎，保持政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性和可持續(xù)，操作更加精準有效。從綱要專欄一中可以看出這次我國經(jīng)濟總指標設(shè)計上與以往相比沒有明確的增長指標，而是保持在合理區(qū)間，各年度視情況而定，顯示我國公共政策在貫徹新發(fā)展理念，在新發(fā)展理念下中國從數(shù)量到質(zhì)量強國邁進。在促進經(jīng)濟發(fā)展上我們持續(xù)推進“放管服”，優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)各類市場主體活力。在以市場經(jīng)濟為主體地位下，推動各自貿(mào)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，促進國內(nèi)國際雙循環(huán)格局，構(gòu)建經(jīng)濟發(fā)展新格局。產(chǎn)業(yè)方面，推進企業(yè)管理體制改革，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，加大科研投入，大力發(fā)展大數(shù)據(jù)，區(qū)塊鏈等數(shù)字經(jīng)濟重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展，2025年數(shù)字經(jīng)濟核心產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重達到10%。加快發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，鞏固壯大實體經(jīng)濟根基，同時改進效率，提升水平，使產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)更加高級化，大大增強產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈效能。擴大內(nèi)需，著力打通生產(chǎn)、分配、流通和消費各個環(huán)節(jié)，構(gòu)建一個完整的上下游產(chǎn)業(yè)分工合作的生態(tài)，推進先進制造業(yè)集群發(fā)展。并持續(xù)推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。再者，培育新型消費，提升品牌形象，在吃住行等方面打造高端品牌，培育“興趣電商”，滿足用戶潛在購物興趣，提升消費者的品質(zhì)。這些充分顯示我國公共政策在經(jīng)濟方面政策質(zhì)量不斷提高，對建設(shè)和諧經(jīng)濟，構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制大有裨益。

2、創(chuàng)新領(lǐng)域發(fā)展。創(chuàng)新是一個國家把握時代脈搏的重要推動力，其意義非凡，當今世界的競爭也早已變?yōu)榭萍紝嵙Φ母偁?。習近平在調(diào)研時說：“要努力成為世界主要科學中心和創(chuàng)新高地，建設(shè)世界科技強國”。此次規(guī)劃中“創(chuàng)新”出現(xiàn)了161次，從國家到個人都在強調(diào)創(chuàng)新，從國家創(chuàng)新體系建設(shè)到大眾創(chuàng)新?；厥住笆濉睍r期，我國通過《專利合作條約》（PCT）提交國際專利申請躍居世界第一，并且在航天、探月工程、5G通訊等領(lǐng)域取得重大科技成果。本次規(guī)劃在政策創(chuàng)新上依舊堅持創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，強化創(chuàng)新科技力量，并指出要加大全社會研發(fā)經(jīng)費投入，力爭投入強度高于“十三五”時期。并優(yōu)化科技資源的配置，建立資源共建共享平臺，努力攻克關(guān)鍵核心技術(shù)，發(fā)力人工智能、芯片、生物、醫(yī)藥、機器人等，智能制造，科技賦能，打造高端制造業(yè)高地?！毒V要》指出深入實施科教興國戰(zhàn)略、人才強國戰(zhàn)略。要加大在教育領(lǐng)域的投入，培養(yǎng)創(chuàng)新型人才，提高科技成果轉(zhuǎn)化率與產(chǎn)業(yè)鏈有效銜接，同時要加快構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系。社會上要形成鼓勵創(chuàng)新、敢于創(chuàng)新、包容創(chuàng)新的良好氛圍，要尊重人才、用好人才、發(fā)揮人才是第一資源作用，培養(yǎng)高水平人才隊伍。奮力建成一個“天下英才聚神州”的創(chuàng)新型強國。

3、社會民生領(lǐng)域發(fā)展。社會民生歷來都是國家關(guān)注的重點，一切公共政策的制定都是為了服務(wù)于民。各個高頻詞所包含的領(lǐng)域沒有不涉及民生的，比如教育、就業(yè)、社會保障、鄉(xiāng)村振興、住房、醫(yī)療健康”等。我國的社會矛盾也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，《綱要》著力解決這些問題。面對人口問題，我國已經(jīng)進入老齡化階段，“十四五”較“十三五”雖然依舊堅持計劃生育國策，但已經(jīng)淡化了，并提出要制定人口長期發(fā)展戰(zhàn)略，提高優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平、降低養(yǎng)育成本、鼓勵生育等創(chuàng)新政策并給出相應(yīng)的政策實踐，如增加嬰兒床位、增加幼兒園等。同時，政策設(shè)計上提高養(yǎng)老保障，首次提出漸進式的推遲退休政策。在住房問題上，除政府擔責、金融調(diào)控、稅收調(diào)節(jié)房價外，此次《綱要》較多強調(diào)發(fā)展租賃行業(yè)。就業(yè)方面，要發(fā)揮“勞動力、人才、零工”三個市場作用，著力解決就業(yè)問題。城鄉(xiāng)建設(shè)方面，堅持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，大力發(fā)展城市群建設(shè)，加強政策創(chuàng)新的擴散，在政策試驗的基礎(chǔ)上擴大政策實踐，進而帶動鄉(xiāng)村振興、建設(shè)新農(nóng)村。在精準扶貧上，習近平說打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的制勝法寶是精準扶貧，中國特色減貧道路的鮮明特征即開發(fā)式扶貧。在全面推進鄉(xiāng)村振興之年，我們在不斷總結(jié)經(jīng)驗基礎(chǔ)上于2021年4月6日發(fā)布了《人類減貧的中國實踐》白皮書，該書全面回顧了中國戰(zhàn)勝貧困的波瀾壯闊偉大歷程，全景式反映了中國減貧事業(yè)發(fā)展成就和世界貢獻，著力推進同心奔小康。與此同時，強調(diào)一二三產(chǎn)業(yè)不斷融合，要高效率、低成本，產(chǎn)業(yè)可分化，基建可共享。公共服務(wù)方面，致力于構(gòu)建更高水平的全民公共服務(wù)體系，加強基礎(chǔ)公共服務(wù)在醫(yī)療、教育、交通等方面的建設(shè)。并于4月21日出臺了《國家基本公共服務(wù)標準（2021年版）》，明確了現(xiàn)階段國家提供基本公共服務(wù)項目的基礎(chǔ)標準。努力完成綱要要求，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，著力保障人民的幸福感、獲得感、安全感，展示出我國公共政策走向趨勢依舊是以人為本。

四、結(jié)論

通過對此次五年規(guī)劃報告文本及政策分析，可以發(fā)現(xiàn)我國在制定五年規(guī)劃時，其政策指向具有鮮明的時代性、階段性和引領(lǐng)性。其一，在政策理念上，踐行“江山就是人民”，中國公共政策的指向明確，政策的設(shè)計、創(chuàng)新、落實，一切都是為了人民的發(fā)展，從嬰兒到養(yǎng)老退休保障等都明確地表達了公共政策以人為核心的理念。其二，在政策導向上，始終圍繞發(fā)展這條主線進行政策設(shè)計與政策實踐。在經(jīng)濟上構(gòu)建新發(fā)展格局促進雙循環(huán)，推動高質(zhì)量發(fā)展，社會方面的構(gòu)建大城市群及鄉(xiāng)村振興的全面推進，都是國家基于實際情況和中長期政策目標的重要部署，民生方面推動人的全面發(fā)展，建立服務(wù)型社會，滿足人民的高質(zhì)量需求。顯然發(fā)展這個政策設(shè)計依舊是今后中國公共政策走向的第一要義。其三，在政策內(nèi)容上，創(chuàng)新及改革始終在綱要文件中字樣醒目且占據(jù)重要位置，是我國在分析國內(nèi)外新形勢、新問題，應(yīng)對各種風險挑戰(zhàn)及提升自身實力的根本保證，是我國政策制定和政策創(chuàng)新的應(yīng)有之舉。

五年規(guī)劃不僅是中國經(jīng)濟發(fā)展的重要風向標，更是下一階段中國公共政策的全面部署，是深謀遠慮后的中長期重大政策舉措。因此，要格外注重在發(fā)展過程中的政策實踐，及時在政策設(shè)計上創(chuàng)新，并注重政策創(chuàng)新擴散，確保中國公共政策行穩(wěn)致遠。