基于農(nóng)村河道的“以河護河”管護模式探究

邱 俊

(沈陽市水務(wù)事務(wù)服務(wù)與行政執(zhí)法中心，沈陽 110015)

農(nóng)村河道長效管理機制多以政府主導(dǎo)的典型與常規(guī)方式為主，如遼寧省明確了財政資金來源、河道管護機制與管護主體等，形成了嚴(yán)格的考核機制和管理標(biāo)準(zhǔn)，吸引社會力量參與逐漸成為一種重要的農(nóng)村河道管護模式[1-2]。市場與政府“兩手發(fā)力”為新時期治水方略的重要體現(xiàn)，結(jié)合實際情況河道長效管護所需資金巨大，村集體經(jīng)濟大多數(shù)都比較薄弱且地方政府財力有限，因嚴(yán)重缺乏資金，無力實現(xiàn)長效管護[3]。所以，考慮市場化運作模式，通過開闊與創(chuàng)新管理思路，在河道管護中引入社會力量參與無疑是未來的發(fā)展方向和可行之路。目前，這種方法已廣泛應(yīng)用于我國多個地區(qū)，并且實際應(yīng)用成效良好[4-6]。據(jù)此，文章以沈陽市為案例，通過實證分析探討了社會力量參與的“以河護河”管護模式，為農(nóng)村河道“以河護河”長效管理機制的實施、社會力量參與農(nóng)村河道管護提供實踐借鑒和理論指導(dǎo)。

1 農(nóng)村河道“以河護河”管護模式

1.1 基本內(nèi)涵

“以河護河”模式就是充分利用河流及其管理范圍內(nèi)的資源，增強沿岸種植、河道采砂和水域養(yǎng)殖等效益，以小流域為單元或按照自然條件合理劃分承包河段，并考慮資源效益、環(huán)境條件和河流長度等估算其經(jīng)濟產(chǎn)出，按照市場競爭機制以及有吸引力的承包價吸引社會力量參與。采用招投標(biāo)的方式，河流使用權(quán)人把河道資源經(jīng)營權(quán)承包給法人或者自然人(參與者)，各方的權(quán)責(zé)利按照簽訂合同的方式加以明晰，承包者可以獲取約定時間內(nèi)河道兩側(cè)或特定范圍內(nèi)的經(jīng)營權(quán)，在取得收益的同時負(fù)責(zé)河道保潔、養(yǎng)護等管理工作，政府起到監(jiān)管與服務(wù)的作用，從而建立起集“農(nóng)村居民參與、政府監(jiān)管與服務(wù)、河道保潔養(yǎng)護、河道資源利用”于一體的管護機制，在保清水長流、降管護成本的基礎(chǔ)上達到長效管理目的[7]。根據(jù)河道收益和資源條件，可以將“以河護河”進一步分為“以地養(yǎng)河”、“以林養(yǎng)河”和“以漁養(yǎng)河”等多種類型，如表1所示。

表1 “以河護河”管護模式

1.2 主要制度

執(zhí)行“以河護河”管護模式時需要有綜合管理制度、巡查制度、村規(guī)民約、承包方案、承包合同5個制度的支撐[8]。其中，綜合管理制度明確了承包金額、養(yǎng)殖品種、地理位置、承包河段與承包人等基本情況，以及林業(yè)、水利、漁業(yè)、農(nóng)業(yè)等行業(yè)共同管理及參與要求；巡查制度要明確巡查內(nèi)容和方式，依規(guī)依法對山塘、河道等水域開展監(jiān)督執(zhí)法活動；村規(guī)民約應(yīng)符合有關(guān)政策規(guī)定、相關(guān)法律法規(guī)要求，明確各類禁止和鼓勵行為；承包方案的制定應(yīng)符合持續(xù)性、合理性要求，并取得利益相關(guān)方的認(rèn)可；承包合同必須明確各方的權(quán)責(zé)利、違約責(zé)任、付款方式、承包年限、范圍、租金等關(guān)鍵內(nèi)容。

1.3 實現(xiàn)流程

總體上，“以河護河”管護模式的操作過程分為社會力量、使用權(quán)人、所有權(quán)3個層面的7個流程，合同簽訂、中標(biāo)人確定、公告發(fā)布、設(shè)計方案、制定實施方案參考模板、開展資源定價與普查、明確管理體制，以村為單元的社會力量參與河道管護實施流程如圖1所示。

圖1 “以河護河”管護模式的實現(xiàn)流程

1.4 影響因素

雖然“以河護河”模式具有清晰的理論體系，但在資金支持、政策規(guī)定、法律法規(guī)依據(jù)等還不健全的條件下，社會力量參與農(nóng)村河道的管理實施往往會遇到一系列的問題，尤其是影響經(jīng)營持續(xù)性以及參與積極性的問題比較突出，如他人私自偷魚撈魚撈魚、確權(quán)化界過程中發(fā)生河段爭搶糾紛等，以及受各種因素影響在經(jīng)營過程中承包人經(jīng)濟嚴(yán)重受損、強勢經(jīng)營、因過度經(jīng)營投料太多等影響經(jīng)營收入、社會和諧、水環(huán)境質(zhì)量等問題，為解決以上問題需要政府的協(xié)調(diào)與大力支持，政府解決問題的能力和積極性非常重要。所以，該模式實施過程中，不僅要界定清產(chǎn)權(quán)邊界、調(diào)查效益與資源情況等，還要深入了解當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣及社會心理，明確合同各方的責(zé)任、義務(wù)、權(quán)利等邊界條件，對可能出現(xiàn)的各種問題事前制定有效的處理方案，通過消除各種不利因素保障“以河護河”模式的穩(wěn)定推進。

2 實例分析

2.1 基本情況

沈陽市自然環(huán)境優(yōu)美，江河水系密布，境內(nèi)山清水秀分布有細(xì)河、秀水河、渾河、蒲河、遼河等諸多河流。以往的鄉(xiāng)村河道大多是“黑、臭、亂、臟”，“五水共治”的實施基本消滅了垃圾河、黑臭河，全市基本達到三類水質(zhì)以上水平。為維護鄉(xiāng)村河道治理成果，必須加快形成長效管護機制。然而，農(nóng)村河道管護受普遍存在的管理經(jīng)費問題的明顯制約，長效管護面臨著巨大挑戰(zhàn)。為了打破瓶頸部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合實際情況，提出開闊與創(chuàng)新管理模式的思路，并取得了較好的成效。結(jié)合林地或土地等多種承包模式，遵循“河權(quán)到戶”和合理承包價的原則，由政府組織河道經(jīng)營承包活動，在取得收益的同時承包者承擔(dān)河道保潔、維護的義務(wù)，最終實現(xiàn)以河護河的預(yù)期目標(biāo)。

沈陽地區(qū)實行的“河權(quán)到戶”模式，在降低河道監(jiān)管成本和資金投入的基礎(chǔ)上徹底解決了管護資金短缺的問題，不僅拓展了整治內(nèi)容，美化了鄉(xiāng)村環(huán)境，而且顯著提高了河道資源利用率。

2.2 主要做法

沈陽市“河權(quán)河戶”明晰了河道使用權(quán)，按照劃定的河段村集體采取公開招標(biāo)的方式將部分或全部區(qū)域經(jīng)營權(quán)承包給愿意參與的各種社會力量，如外地或者本地的法人、自然人，承包收入歸村集體所有，而不再是簡單的農(nóng)戶家庭河流承包制。通過養(yǎng)殖特有魚類承包者可以獲取承包收益，但同時承擔(dān)著河道管理與保潔的任務(wù)，在監(jiān)督他人、自身行為的情況下村民要保障承包人利益，政府采取政策支持、溝通協(xié)調(diào)、工程建設(shè)等方式給予一定的支持，以明晰的各方利益邊界形成村集體、政府、承包者、村民共贏共享的目的。

2.3 社會力量參與

沈陽“河權(quán)到戶”主要有農(nóng)戶合作或個體、股份制專業(yè)合作社、企業(yè)法人3種方式。其中，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶對個體承包的方式具有較高的積極性，承包的河段有地處分散、條件較差、意愿不強的河段，也有河道資源豐富的地段；股份制專業(yè)合作社是由村集體注冊成立，村民入股，獲取承包權(quán)后專業(yè)合作社既能解決河道周邊開發(fā)及日常管護所需資金的問題，按照出資比例村民也能獲取一定的紅利，在資源條件較好的地段這種方式具有較好的適用性；企業(yè)法人方式的綜合效益更高，但現(xiàn)階段的實施案例較少，以村民入股企業(yè)經(jīng)營的模式，承包者在籌得資金后進一步開展“民宿+生態(tài)垂釣+親水游”鄉(xiāng)村游等相關(guān)設(shè)施建設(shè)，打造休閑旅游業(yè)，村民按股獲取分洪，在宜開發(fā)鄉(xiāng)村旅游且河道資源好的地段該方式具有較好適用性。

2.4 特點分析

1)以村為單元，發(fā)揮集體優(yōu)勢。依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和河道管理條例，村委會享有村民自治權(quán)，通過村民會議能夠設(shè)立居民公約或者村規(guī)民約，積極引導(dǎo)當(dāng)?shù)卮迕裰鲃訁⑴c河道的維護、管理。結(jié)合實踐經(jīng)驗，制定村規(guī)民約有利于形成全民參與、人人負(fù)責(zé)的機制。以村莊替代原有以小流域為單元的承包制，更加符合農(nóng)村的特有習(xí)俗得到廣大村民的支持。

2)引入競爭機制，標(biāo)的合理估算。河段發(fā)包價是保持項目可持續(xù)性以及吸引社會力量參與的關(guān)鍵因素，發(fā)包價的合理確定非常重要。在充分調(diào)研市場價格、全面掌握魚類情況、合理評估資源條件的基礎(chǔ)上設(shè)定低于收益的標(biāo)底價，將河段對外承包。合理引入競爭機制，以低價或降價拍出資源條件差的河段，以一定收益價拍出資源條件好的河段，政府大力支持海拔高、條件差的荒溝堤段，通過引導(dǎo)天然養(yǎng)殖項目取得較高經(jīng)濟價值；對于幾乎無收益的河段采取其他措施保障承包者收益，或者象征性的收取一定的承包費。由此以來，實現(xiàn)鄉(xiāng)內(nèi)所有河流有主體、有收益的目標(biāo)。

3)發(fā)揮市場力量，明晰邊界條件。市場機制的引入常源于民間的自發(fā)行為，對于推進這一模式政府的支持與肯定起到了關(guān)鍵性作用，沈陽經(jīng)驗也充分驗證了該一觀點。明晰工程產(chǎn)權(quán)，充分發(fā)揮承包者參與河道管護的經(jīng)營潛力以及政府監(jiān)管、服務(wù)、政策支持的功能作用。

4)密切聯(lián)系農(nóng)戶利益，實現(xiàn)共享共建。農(nóng)村河道是組成居民生活、村落的重要部分，河流大多數(shù)都繞村穿村，并且屬于開放空間，一旦承包出去會改變或限制村民使用習(xí)慣、休閑娛樂，若無法得到村民支持將難以維持下去。沈陽的農(nóng)戶合作或個體、股份制專業(yè)合作社、企業(yè)法人3種方式，其中兩種將農(nóng)村居民與承包收益捆綁一起，從真正意義上實現(xiàn)了河權(quán)到戶，可以說依河共同受益是“以河護河”模式長期順利實行的根本。

3 對策建議

實質(zhì)上，“以河護河”模式就是引入市場競爭機制，在充分發(fā)揮政府職能的基礎(chǔ)上將河道責(zé)權(quán)與資源經(jīng)營權(quán)綁在一起，明晰產(chǎn)權(quán)激活、激發(fā)社會力量，提高治水成效和河道管理水平，充分發(fā)揮“兩手發(fā)力”的功能。其中，河道資源的風(fēng)險情況與盈利水平是成功實施這一模式的關(guān)鍵，只有低風(fēng)險、高利益水平才能吸引社會力量參與，參與者才會積極主動的護好、管好河道，實現(xiàn)“以河護河”模式的長效運行。

3.1 建立資源利益共享機制

為充分發(fā)揮村民自治力量制定村規(guī)民約，通過及時修訂、完善相關(guān)內(nèi)容提高村規(guī)民約的可操作性。同時，按照入股的方式將承包者與村民利益緊密聯(lián)結(jié)，當(dāng)?shù)鼐用褚獏⑴c長效管護制度實施的全過程；采取利益捆綁的形式有利于營造良好的合作氛圍，在激發(fā)農(nóng)戶參與河道管護主動性的基礎(chǔ)上，保證群防、群享、群約以及治理成果長效化目標(biāo)的實現(xiàn)。

3.2 明晰產(chǎn)權(quán)發(fā)揮激勵作用

目前，大多數(shù)農(nóng)村河道都存在一定程度的“三不管”現(xiàn)象，即無法管、無人管、無錢管，從而導(dǎo)致河流成為污水或垃圾匯集地。實踐表明，管理級別越低的河道越難劃清其界限，受各種因素影響農(nóng)村河道開發(fā)程度普遍偏低，缺乏適用于新農(nóng)村建設(shè)、科學(xué)管理、農(nóng)村水利現(xiàn)代化的長效模式。界限清晰就要明確河道所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)，為貫徹實行“以河護河”模式提供奠定基礎(chǔ)，在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上可以開展產(chǎn)權(quán)交易、貸款、低壓等活動，并使得林、地、田、河等被閑置資源得以盤活；“以河護河”模式的實施有利于厘清各級涉河部門的責(zé)任邊界、分工職責(zé)，在堅持執(zhí)行五級河長制的背景下激勵了各方參與護河主動性，并實現(xiàn)了有錢用、有規(guī)則、有人管的目標(biāo)。

3.3 完善制度保障公眾權(quán)益

目前，缺乏保障社會力量權(quán)益的有效政策法規(guī)是“以河護河”管護模式面臨的又一難題，對該模式的推廣應(yīng)用造成明顯制約。為了更好的實施該模式，在政策上要制定權(quán)益保障制度，提出相關(guān)政策作為“以河護河”模式的依據(jù)，明確稅收、投資、激勵、監(jiān)管等有關(guān)政策，以以完善的政策體系吸引社會力量參與；此外，要不斷完善綜合管理體制，通過整合河道各項資源增加其經(jīng)濟產(chǎn)出功能，進一步完善監(jiān)管與實施機制，在保障參與者權(quán)益的同時保護公眾對良好水環(huán)境、水質(zhì)的需求，如確保不受偷魚、炸魚、電魚、毒魚等非法行為的影響。

3.4 強化河道資源增值基礎(chǔ)

一般地，河道水利工程要考慮排污、灌溉、排澇、防洪等基本功能，故硬質(zhì)化設(shè)計在河道工程中較為常見，河流斷面形態(tài)趨于順直、規(guī)整，雖然增強了河流的防洪功能，但忽視了河流美化功能與自然景觀效益，在一定程度上降低了河流生態(tài)功能。從資產(chǎn)可經(jīng)營性與管護長效性的角度上，農(nóng)村河道治理工程既要強調(diào)生態(tài)、灌溉、排澇、防洪等功能的實現(xiàn)，又要考慮直接經(jīng)濟作用，不僅融合傳承、歷史、美化、景觀等要素，還要突出鄉(xiāng)村特色、有別于城市河道，在實現(xiàn)河道資源經(jīng)濟價值的同時為經(jīng)濟社會發(fā)展增值添效。較高的河道資源經(jīng)濟價值是實施“以河護河”模式的基本條件，這也是吸引社會力量參與的關(guān)鍵因素。

4 結(jié) 論

充分考慮不同地區(qū)的經(jīng)濟條件、人文環(huán)境、水文地質(zhì)等因素，因地制宜的制定行之有效的管護對策，在實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰、利益共享、效益評估、政策保障、機制完善的情況下，積極探索科學(xué)合理、切實可行的新型管護模式。