綠色發(fā)展理念下海洋漁業(yè)禁用網(wǎng)具探究

朱 暉, 李夢言, 邵國栿

(1，2.大連海洋大學(xué) 海洋法律與人文學(xué)院，遼寧 大連 116023；3.天津市漁政漁港監(jiān)督管理處，天津 300012)

一、問題的提出

我國對海洋資源的開發(fā)利用可以追溯至千年以前，其中漁業(yè)捕撈是最古老的利用方式。發(fā)展至21世紀(jì)，人類漁業(yè)捕撈的技術(shù)已經(jīng)取得了長足的進(jìn)步，但隨之而來的是海洋生態(tài)環(huán)境和漁業(yè)資源可持續(xù)狀況的不斷惡化，只關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益而忽視生態(tài)效益的捕撈方式弊端盡顯。由此，依法治理和有效監(jiān)管成為海洋漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，也符合依法治國的基本方略。黨的十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央明確提出全面依法治國,并將其納入“四個全面”戰(zhàn)略布局予以有力推進(jìn)。其中特別強(qiáng)調(diào)了推動政府工作法治化，推進(jìn)依法執(zhí)政制度化、規(guī)范化、程序化。行政機(jī)關(guān)的依法行政不僅有利于提高行政管理水平，更是對人民權(quán)利和自由的保障。同時，黨的十八大將生態(tài)文明提到了前所未有的高度，綠色發(fā)展理念貫徹在經(jīng)濟(jì)社會生活的方方面面；十九大報告繪制了我國綠色發(fā)展的路線圖，生態(tài)文明建設(shè)被稱為“千年大計”。在這樣的背景下，有關(guān)漁業(yè)捕撈網(wǎng)具標(biāo)準(zhǔn)的各項制度應(yīng)運而生。原農(nóng)業(yè)部2013年發(fā)布了禁用的十三種漁具目錄，更清晰地列出了禁用網(wǎng)具的類別名稱以及禁用海域。以“禁用網(wǎng)具”為關(guān)鍵詞在中國裁判文書網(wǎng)進(jìn)行檢索，可檢索到200余篇裁判文書。其中，2014年“禁用網(wǎng)具”首次被列入裁判理由當(dāng)中，裁判數(shù)量逐年上升。

我國有著廣闊的海洋區(qū)域和諸多河流湖泊，擁有大量本土特色的水生生物，孑遺物種數(shù)目大，生態(tài)系統(tǒng)類型也具有多樣性。水域不同、目標(biāo)漁獲物種類不同，導(dǎo)致各地對禁用網(wǎng)具的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一。2018年江蘇省發(fā)生一例非法捕撈水產(chǎn)品罪案件，因灌南縣的漁民在出海進(jìn)行捕撈毛蝦作業(yè)時，所用網(wǎng)具小于規(guī)定的最小網(wǎng)目尺寸25 mm，而被江蘇海警認(rèn)定為犯罪[1]。檢察機(jī)關(guān)在審理過程中發(fā)現(xiàn)毛蝦這一漁種具有特殊性，用來捕撈毛蝦的傳統(tǒng)網(wǎng)具本身雖小于國家規(guī)定的最小網(wǎng)目尺寸，但該種網(wǎng)具作業(yè)過程中并不會對其他漁類和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生損害，與禁用網(wǎng)具有本質(zhì)的區(qū)別。最終，經(jīng)過多方調(diào)研和綜合認(rèn)定，對案件做出了撤案的決定。從法律層面來看，盡管針對漁業(yè)捕撈方式的規(guī)定愈加細(xì)致，但對禁用網(wǎng)具的法律性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)界定依舊模糊。目前農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《關(guān)于禁止使用雙船單片多囊拖網(wǎng)等十三種漁具的通告》中明確禁用了包括拖曳水沖齒耙耙刺在內(nèi)的實務(wù)中常見的四種靶刺類漁具，但拖曳齒耙耙刺仍歸在過渡漁具的類目中，沒有被徹底禁止。個別省份還在捕撈許可證中核準(zhǔn)該網(wǎng)具可以進(jìn)行作業(yè)。由此不難看出，對我國海洋漁業(yè)捕撈中禁用網(wǎng)具的界定標(biāo)準(zhǔn)和使用方式仍需要持續(xù)的關(guān)注和探討。

二、禁用網(wǎng)具的界定標(biāo)準(zhǔn)

(一) 生物學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的界定

漁業(yè)捕撈可謂人類最古老的生產(chǎn)行業(yè)之一，而漁具漁法又是其中最關(guān)鍵、最基本的組成部分。隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，古老的作業(yè)方式逐漸淘汰，不斷新生更先進(jìn)、更科技化的漁具漁法，禁用網(wǎng)具的標(biāo)準(zhǔn)也在不斷變化?；仡櫇O具漁法的發(fā)展歷程，被限制和禁止使用的漁具有著統(tǒng)一的特征，即不僅能夠?qū)O業(yè)資源造成破壞，同時也對漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境造成損害。

最小網(wǎng)目尺寸規(guī)則是最早出現(xiàn)的漁業(yè)管理措施之一，依據(jù)不同漁業(yè)資源種類最小上岸尺寸(MLS)制定相對應(yīng)的漁具最小網(wǎng)目尺寸(MMS)可以大幅度減少包括幼魚在內(nèi)的副漁獲物。諸多國家在法律中設(shè)定最小網(wǎng)目尺寸規(guī)則，以此來對漁業(yè)捕撈行為和捕撈網(wǎng)具進(jìn)行規(guī)范，保護(hù)幼魚種群。例如，波羅的海的鱈魚拖網(wǎng)作業(yè)最小網(wǎng)目尺寸就從1975年的90 mm增加到1995年的120 mm，以起到促進(jìn)鱈魚資源養(yǎng)護(hù)的作用[2]?！吨腥A人民共和國漁業(yè)法》(以下簡稱《漁業(yè)法》)第三十條對使用小于最小網(wǎng)目尺寸網(wǎng)具進(jìn)行捕撈作業(yè)這一方式進(jìn)行了明確的禁止，同時在不同的海域針對不同的漁獲物也規(guī)定了不盡相同的最小網(wǎng)目尺寸標(biāo)準(zhǔn)。

被列入禁用網(wǎng)具的漁具漁法，多數(shù)是因為其對海底生態(tài)和魚類種群會造成雙重破壞。其中，耙刺類能夠造成海底底質(zhì)損害，對漁業(yè)資源的棲息生態(tài)環(huán)境造成影響。不僅如此，使用耙刺會使海底淤泥被沖翻，對海底生存的貝類幼體產(chǎn)生毀滅性的損害。陷阱類主要是用來捕撈幼魚及小型魚類，這種作業(yè)方式占地面積通常較大，無論是在近海灘涂還是遠(yuǎn)洋作業(yè)，陷阱都會占用較大區(qū)域，影響原有水生生物的生存環(huán)境。流網(wǎng)類是借助多重網(wǎng)衣的纏繞導(dǎo)致網(wǎng)具的專捕性差、兼捕性強(qiáng)，使用這種網(wǎng)具勢必會對漁業(yè)種群帶來大范圍的危害[注]農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《全國海洋捕撈漁具目錄》。。

(二)法律性質(zhì)的界定

我國漁具種類繁多，傳統(tǒng)漁具分為十五大類，網(wǎng)具是其中一類，又分為刺網(wǎng)類、圍網(wǎng)類、拖網(wǎng)類等?；谝?guī)范管理和養(yǎng)護(hù)的需要，我國目前把漁具分為準(zhǔn)用漁具、過渡漁具和禁用漁具，網(wǎng)具也涵蓋在內(nèi)。準(zhǔn)用漁具，顧名思義就是可以在漁業(yè)捕撈中隨意使用的捕撈工具。過渡漁具，是依據(jù)國家對海洋漁業(yè)資源和海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)狀況，將在未來分別轉(zhuǎn)為禁用或者準(zhǔn)用的漁具。禁用漁具，是國家明確規(guī)定的在漁業(yè)捕撈活動中禁止使用的漁具。盡管我國已經(jīng)建立起了較為成熟的漁業(yè)法律體系，但目前尚無針對漁業(yè)捕撈工具和作業(yè)方式的專項法律?！稘O業(yè)法》第三十條規(guī)定，禁止使用小于最小網(wǎng)目尺寸的網(wǎng)具進(jìn)行捕撈[注]《中華人民共和國漁業(yè)法》第三十條 禁止使用炸魚、毒魚、電魚等破壞漁業(yè)資源的方法進(jìn)行捕撈。禁止制造、銷售、使用禁用的漁具。禁止在禁漁區(qū)、禁漁期進(jìn)行捕撈。禁止使用小于最小網(wǎng)目尺寸的網(wǎng)具進(jìn)行捕撈。捕撈的漁獲物中幼魚不得超過規(guī)定的比例。在禁漁區(qū)或者禁漁期內(nèi)禁止銷售非法捕撈的漁獲物。。該規(guī)定是我國關(guān)于禁用漁具的原則性標(biāo)準(zhǔn)，其中不論是能夠破壞漁業(yè)資源的漁具還是最小網(wǎng)目尺寸的網(wǎng)具，都留下了較大的自主空間。這也就意味著，針對不同漁獲物種類和不同水域的實際情況，違規(guī)漁具的要求也是不同的。

2013年原農(nóng)業(yè)部發(fā)布了關(guān)于過渡漁具最小網(wǎng)目尺寸制度和捕撈漁具禁用的2號通告，規(guī)定了禁用漁具共13種，其中拖網(wǎng)類1種、耙刺類4種、陷阱類4種、雜漁具4種，從而對漁具做出了統(tǒng)一的規(guī)定[注]原農(nóng)業(yè)部2013年發(fā)布《農(nóng)業(yè)部關(guān)于禁止使用雙船單片多囊拖網(wǎng)等十三種漁具的通告》(簡稱《禁用漁具通告》)。。對使用小于最小網(wǎng)目尺寸的漁具進(jìn)行捕撈的，依據(jù)《漁業(yè)法》第三十八條予以處罰，對攜帶小于最小網(wǎng)目尺寸漁具的捕撈漁船，按使用小于最小網(wǎng)目尺寸漁具處罰。通告所列禁用漁具的共同特點是對漁業(yè)資源，特別是幼魚資源破壞性大，影響魚類的繁衍和自我更新能力。對海洋生物資源及海底生態(tài)造成損害的漁具被限制生產(chǎn)使用。

三、禁用網(wǎng)具界定的爭議

(一) 界定標(biāo)準(zhǔn)的變化

梳理漁業(yè)保護(hù)與管理機(jī)制的發(fā)展史，不難發(fā)現(xiàn)人類對漁業(yè)捕撈的認(rèn)知是一個長期的演變過程。荷蘭法學(xué)家格老秀斯在17世紀(jì)初發(fā)表的《海洋自由論》中提出了“海洋自由”這一觀點，該觀點認(rèn)為海洋浩瀚無邊，海洋漁業(yè)的捕撈理應(yīng)為一切人所用[3]。在對“海洋自由”最初的理解中，僅局限在各國對海域的使用不應(yīng)加以干涉，這就直接導(dǎo)致了對海域生態(tài)的恣意破壞以及海域內(nèi)資源的減少[4]。在認(rèn)識到海洋資源保護(hù)的重要性后，世界范圍內(nèi)對漁業(yè)捕撈的規(guī)制和管理理念開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，新的體系逐漸建立。

1972年，美國《海洋保護(hù)、研究和禁漁區(qū)法》(MPRS)對在海洋保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行作業(yè)的捕撈漁具進(jìn)行了具體規(guī)定[注]MARINE PROTECTION, RESEARCH, AND SANCTUARIES ACT OF 1972 (Public Law 92-532, Approved Oct. 23, 1972, 86 Stat. 1052).。1976年，美國國會通過《漁業(yè)保護(hù)和管理法》，對開發(fā)利用漁業(yè)資源作出規(guī)定，要求防止進(jìn)行過度捕撈，對過量捕魚的漁區(qū)進(jìn)行生產(chǎn)控制[5]。挪威在1983年制定《海洋漁業(yè)法》，該法授權(quán)漁業(yè)相關(guān)部門對網(wǎng)目尺寸、禁止及限制的漁具漁法進(jìn)行決定。同時，出臺了《關(guān)于海洋漁業(yè)拋棄副漁獲物的規(guī)定》，對以鱈魚為代表的魚種進(jìn)行了捕撈網(wǎng)具的網(wǎng)目尺寸規(guī)定。除了以上幾個綜合性的法律法規(guī)之外，挪威還有專門針對捕撈漁具的《網(wǎng)目法》，將最小網(wǎng)目尺寸編入法律[6]。1982年簽署的《聯(lián)合國海洋法公約》對漁業(yè)捕撈的規(guī)制和漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)作用具有劃時代的意義，這是首次從漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展角度看待捕撈方式中存在的問題[7]。公約提出各國在制定海洋生物資源可捕量以及對漁業(yè)捕撈方式進(jìn)行規(guī)制時應(yīng)當(dāng)采取最為科學(xué)的方式，考慮到生態(tài)和經(jīng)濟(jì)的雙重因素，通過限制捕撈的品種、數(shù)量、體積等，維持魚類能夠充分進(jìn)行自身繁殖補(bǔ)充的水平[注]R.R Churchill and A.V. Lowe.The Law of the Sea.Manchester University Press,1988:223-233.。

與國際關(guān)于漁業(yè)捕撈的立法進(jìn)程相呼應(yīng)，我國針對禁用漁具漁法的規(guī)定也不斷革新與完善。1979年，國務(wù)院頒布的《水產(chǎn)資源繁殖保護(hù)條例》第四章中限制性規(guī)定了漁具漁法的使用[注]《中華人民共和國水產(chǎn)資源繁殖保護(hù)條例》第十條 現(xiàn)有危害資源的漁具、漁法，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其危害資源的程度，區(qū)別對待。對危害資源較輕的，應(yīng)當(dāng)有計劃、有步驟地予以改進(jìn)。對嚴(yán)重危害資源的，應(yīng)當(dāng)加以禁止或限期淘汰，在沒有完全淘汰之前，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)叵拗破渥鳂I(yè)場所和時間。，也要求根據(jù)漁具對資源的危害程度作出區(qū)分。嚴(yán)重危害資源的漁具漁法必須被禁用和淘汰，而對資源危害較輕的漁具則進(jìn)行計劃性的逐步改造。我國于2004年起在全國范圍內(nèi)實施海洋捕撈網(wǎng)具最小網(wǎng)目尺寸制度，同時對在不同地區(qū)的不同執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明晰。在法律層面，我國1986年首次頒布實施的《漁業(yè)法》就對禁用漁具和作業(yè)方式進(jìn)行了規(guī)定，包括批準(zhǔn)發(fā)放捕撈許可證不得超過國家下達(dá)的船網(wǎng)工具控制的指標(biāo)。2000年對《漁業(yè)法》的修正中加入了“破壞漁業(yè)資源的方法”，明確了規(guī)定禁用漁具的目的是為了保護(hù)漁業(yè)資源免受侵害?？傮w而言，我國漁具漁法禁用標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷了從單純是否能夠?qū)︳~類資源本身造成破壞，到是否會破壞海域生態(tài)系統(tǒng)整體平衡；從關(guān)注“共性”的廣泛水域和漁業(yè)資源，到關(guān)注“個性”的特定海域和具體魚類品種的轉(zhuǎn)變過程。對擁有較低選擇性并且對海洋生態(tài)造成較大影響的漁具漁法限制措施正在日趨嚴(yán)格。

(二) 法律適用的爭議

我國憲法并沒有與海洋漁業(yè)捕撈直接相關(guān)的規(guī)定，但海洋漁業(yè)資源作為自然資源的一部分，是為憲法所保護(hù)的。憲法第九條第二款[注]《中華人民共和國憲法》第九條 礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。以及第二十六條第一款[注]《中華人民共和國憲法》第二十六條 國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。的規(guī)定為海洋保護(hù)作出了宏觀性的指導(dǎo)，為海洋漁業(yè)捕撈的專門性立法提供了法律基礎(chǔ)?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護(hù)法》作為我國環(huán)境保護(hù)方面的基本法律，同樣也是在進(jìn)行海洋環(huán)境保護(hù)活動時需要遵循的基本準(zhǔn)則。其中第二條規(guī)定了海洋作為自然因素的一種，在該法律保護(hù)范圍之內(nèi)。作為開發(fā)利用海洋資源手段之一的漁業(yè)捕撈行為對海洋環(huán)境的污染和對海洋生態(tài)資源的破壞當(dāng)然受到法律調(diào)整。目前對海洋漁業(yè)捕撈行為進(jìn)行直接規(guī)制的《漁業(yè)法》，其中第三十條對禁用漁具做出了直接規(guī)定。但由于在該條款中同時出現(xiàn)了禁用漁具和最小網(wǎng)目尺寸網(wǎng)具，故此在實務(wù)中因認(rèn)識分歧而產(chǎn)生爭議。有觀點認(rèn)為小于規(guī)定最小網(wǎng)目尺寸的網(wǎng)具即屬于禁用漁具，應(yīng)適用禁用漁具的相關(guān)法律條文予以規(guī)制。有觀點認(rèn)為二者應(yīng)區(qū)別對待，不能混為一談。雖然二者同時見于《漁業(yè)法》第三十條的規(guī)定之中，但可以看出立法者在編寫法條時分別運用了兩種表述方式，將二者并列敘述。在《渤海生物資源養(yǎng)護(hù)規(guī)定》中，最小網(wǎng)目尺寸網(wǎng)具和其他禁用網(wǎng)具也是分別獨立列在第二十八條和第三十條當(dāng)中。由此不難看出，立法者認(rèn)為兩者是不同的概念，分別具有不同的行政法依據(jù)，不能輕易等同互換。遍尋相關(guān)的法律法規(guī)，也找不到可將“小于最小網(wǎng)目尺寸的網(wǎng)具”解釋為“禁用網(wǎng)具”的規(guī)定。

此外，在魚類種群較多的海域中，各種魚類的體型大小存在著差異性，面對特殊的目標(biāo)漁獲物以及特定的水域范圍，同樣的作業(yè)方式可能因為作業(yè)海域的不同，而導(dǎo)致漁具結(jié)構(gòu)、網(wǎng)囊網(wǎng)目尺寸的不同，這種現(xiàn)象在華東地區(qū)的近海拖蝦網(wǎng)作業(yè)中尤為明顯[8]。捕蝦作業(yè)是傳統(tǒng)的捕撈方式，是維持漁民生計的主要來源，如何做到平衡傳統(tǒng)漁民利益與維護(hù)生態(tài)資源環(huán)境之間的關(guān)系也需要重點考量。因此，應(yīng)當(dāng)對捕撈傳統(tǒng)、捕撈對資源生態(tài)的影響、捕撈時節(jié)等進(jìn)行多方面的綜合評估，具體問題具體分析，針對不同情況制定更符合發(fā)展理念的禁用網(wǎng)具界定標(biāo)準(zhǔn)。

四、禁用網(wǎng)具規(guī)制的理論進(jìn)路和對策

(一) 禁用網(wǎng)具規(guī)制的邏輯基準(zhǔn)

1.可持續(xù)發(fā)展理念

可持續(xù)發(fā)展的理念強(qiáng)調(diào)的是科學(xué)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)社會、生態(tài)環(huán)境等諸多要素之間的和諧統(tǒng)一、平衡發(fā)展，對自然資源的使用要在合理范圍內(nèi)，保有可再生資源的再生能力，不可再生資源不會被使用到枯竭，生態(tài)環(huán)境的自凈力能夠得以維系。“可持續(xù)發(fā)展”這一專業(yè)用語首次被正式提出是在1980年的《世界自然保護(hù)大綱》當(dāng)中，并對此進(jìn)行了闡述: 人類應(yīng)當(dāng)合理把握對生物的管理，使得生物圈不僅能夠滿足當(dāng)代人的持續(xù)利益最大化，還能維系后代對生物的需求，這種全新的發(fā)展理念正在逐步走進(jìn)人們的視野[注]IUCN,World Conservation Strategy: Living Resource Conservation for Sustainable Development,1980,p.23．。可持續(xù)發(fā)展理論將經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題與生態(tài)環(huán)境問題進(jìn)行了有機(jī)統(tǒng)一的結(jié)合，已然成為世界各國廣泛關(guān)注的全面性發(fā)展理論[9]。

從漁業(yè)資源利用的可持續(xù)性來看。首先，要在盡可能獲得最大、最有效生產(chǎn)的同時對漁業(yè)種群自身繁殖能力不產(chǎn)生破壞，保證補(bǔ)充群體有足夠的規(guī)模，維持漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。其次，需要通過對海洋生態(tài)環(huán)境的保有和修復(fù)，使得漁業(yè)資源恢復(fù)過程中繁殖的速率超過獲取的速率，以此來彌補(bǔ)對其的捕撈，盡可能保持海洋生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部的平衡[10]。從海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)來看，毋庸置疑的是，海洋生態(tài)環(huán)境的好壞關(guān)乎海洋漁業(yè)資源是否能夠得到可持續(xù)發(fā)展。進(jìn)入21世紀(jì)以來，雖然我國對海洋環(huán)境保護(hù)重視程度加大，但冰凍三尺非一日之寒，特別是由于過度利用海洋資源以及陸源污染、圍海造陸等活動，使得近海的海洋生態(tài)尤其惡劣。漁業(yè)種群賴以生存的環(huán)境得不到保護(hù)，資源的減少是必然的，更遑論對漁業(yè)資源的可持續(xù)利用。因此，不僅要對海洋漁業(yè)資源進(jìn)行合理的利用，更應(yīng)當(dāng)注重對海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

2.生態(tài)平衡理論

進(jìn)入20世紀(jì)以來，工業(yè)生產(chǎn)、科學(xué)技術(shù)以及經(jīng)濟(jì)社會都進(jìn)入高速發(fā)展時期。與此同時，人類對自然的過度利用造成了嚴(yán)重的生態(tài)破壞，自然環(huán)境的惡化給全世界敲響了警鐘。人們開始反思自我，審視過往的種種行為，意識到保持生態(tài)平衡的重要性。生態(tài)平衡思想是一種處理經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間相互關(guān)系的理論，包括了人類社會活動與自然生態(tài)之間的一種平衡，是生態(tài)與社會的平衡，亦是人與自然的和諧統(tǒng)一。受到污染的海洋環(huán)境每況愈下，生態(tài)質(zhì)量持續(xù)退化，已經(jīng)危及人類對海洋資源的正常開發(fā)利用，也已然對全球的生態(tài)平衡造成影響。若想實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，就要對生態(tài)平衡進(jìn)行恢復(fù)和維系。

海洋生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部的各要素都處于不斷的變化之中，各種群之間、生物與非生物之間一直在進(jìn)行著物質(zhì)循環(huán)和交換，在這種情況下，海洋生態(tài)系統(tǒng)方可保持著結(jié)構(gòu)和功能的相對協(xié)調(diào)穩(wěn)定。即便遭受來自外界的一定壓力，也能憑借自身的調(diào)節(jié)能力恢復(fù)到一定的良好狀態(tài)，也就是達(dá)到了通常意義上的生態(tài)平衡[11]。但任何一個生態(tài)系統(tǒng)的承受能力都是有限的，海洋生態(tài)系統(tǒng)也不例外。當(dāng)外部的干擾已經(jīng)超出自身調(diào)節(jié)的范圍時，海洋生態(tài)系統(tǒng)用以維持自身正常功能運轉(zhuǎn)的能力便消失了，系統(tǒng)內(nèi)部的有機(jī)生物數(shù)量降低，從而引起一系列的生物資源動蕩，海洋生物種類和數(shù)量減少。先進(jìn)的作業(yè)方式和不合理網(wǎng)具的使用使得海洋生態(tài)環(huán)境惡化，漁業(yè)資源受到嚴(yán)重?fù)p害，生態(tài)平衡被打破。這不僅對海洋漁業(yè)資源的再生能力產(chǎn)生影響，還降低了魚類種群賴以生存的海洋環(huán)境的可持續(xù)利用水平。維系海洋生態(tài)的平衡，除了是保持漁業(yè)產(chǎn)量穩(wěn)步增長的需要，也是維持海洋經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的要求[12]。

(二) 禁用網(wǎng)具規(guī)制的具體對策

1.以生態(tài)破壞為界定標(biāo)準(zhǔn)

經(jīng)過工業(yè)大發(fā)展的浪潮，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定程度，對自然生境的無度利用帶來的不可逆性損傷開始引發(fā)關(guān)注。世界范圍內(nèi)開始強(qiáng)調(diào)人與自然的和諧共處，人類中心主義的觀點逐漸淡化，生態(tài)中心論隨之產(chǎn)生，一種全新的發(fā)展理念正在走進(jìn)人們的視野[13]。自然資源利用倫理觀的轉(zhuǎn)變給漁業(yè)資源管理理念注入了新鮮血液，可持續(xù)的綠色發(fā)展理念開始被運用到漁業(yè)捕撈當(dāng)中。

全球范圍內(nèi)來看，關(guān)于漁業(yè)捕撈方式的規(guī)制經(jīng)歷了三個發(fā)展階段。第一階段是從毫無限制的“捕魚自由”到對漁業(yè)資源合理的利用，引入對漁業(yè)捕撈方式相應(yīng)的約束機(jī)制。第二個階段中，各國對海洋的控制權(quán)加大，對其海域內(nèi)的特定資源擁有專屬權(quán)利。此階段，在開發(fā)利用資源的同時，也開始對漁具漁法采取限制標(biāo)準(zhǔn)，目的是為了對魚類資源進(jìn)行保護(hù)，特別是針對那些由于國際法缺失而即將面臨枯竭的漁業(yè)資源。在第三階段，國際間開始找尋新的生態(tài)和經(jīng)濟(jì)利益平衡點，各國紛紛建立起防止過度捕撈、進(jìn)行漁業(yè)資源可持續(xù)利用開發(fā)的機(jī)制。對海洋捕撈的關(guān)注點由漁業(yè)的經(jīng)濟(jì)價值轉(zhuǎn)移至海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，對不合理的捕撈方式導(dǎo)致生態(tài)破壞的規(guī)制力度加大[14]。生態(tài)系統(tǒng)方法對漁業(yè)的管理，概括來說是綜合兩個方面的指標(biāo)：一是對魚類的種群和繁殖能力進(jìn)行評估，如確定目標(biāo)種群未來總可捕量(TAC)；二是根據(jù)對海洋生態(tài)環(huán)境因素及各物種生存狀態(tài)的評估，判斷海洋生態(tài)系統(tǒng)是否處于健康狀態(tài)[15]。

2006年，我國就從國家層面提出了“水生生物資源實現(xiàn)良性、高效循環(huán)利用的目標(biāo)”，2013年國務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)海洋漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》，強(qiáng)調(diào)漁業(yè)的發(fā)展應(yīng)當(dāng)堅持生態(tài)優(yōu)先的原則，加強(qiáng)海洋漁業(yè)資源生態(tài)環(huán)境保護(hù)。以生態(tài)保護(hù)與漁業(yè)資源可持續(xù)使用為基本理念的漁業(yè)資源管理，為漁業(yè)捕撈方式的規(guī)制開闊了視野，給漁具漁法的標(biāo)準(zhǔn)界定提供了思路。禁用網(wǎng)具和作業(yè)方式的界定應(yīng)當(dāng)以生態(tài)破壞為標(biāo)準(zhǔn)，這里的“生態(tài)”不是狹義上的水域環(huán)境，而是包括了漁業(yè)資源本身。

2.以綜合認(rèn)定為原則

在實務(wù)中對禁用網(wǎng)具堅持綜合認(rèn)定的原則，從經(jīng)濟(jì)價值、生態(tài)價值以及傳統(tǒng)漁民的利益三個維度進(jìn)行綜合全面的考量。

就經(jīng)濟(jì)價值而言，漁業(yè)資源自古以來就是人類食物的重要來源之一，不僅能夠提供人類所需的食物蛋白，還能創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價值，帶動就業(yè)。我國漁業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位不斷攀升，在世界范圍內(nèi)中國水產(chǎn)品總產(chǎn)量也常居首位。由于我國海洋面積廣泛，內(nèi)域也不乏河流湖泊，水生生物的種類齊全。有些漁種營養(yǎng)價值高，本身具有特殊性，自身繁殖能力強(qiáng)且生命周期較短。對這些種類使用網(wǎng)目尺寸小一些的網(wǎng)具進(jìn)行捕撈不會對種群本身造成毀滅性影響，同時還能夠獲得較高的經(jīng)濟(jì)價值。

就生態(tài)價值而言，漁業(yè)資源的可持續(xù)性，是使得海洋捕撈業(yè)能夠有長足發(fā)展的前提。若想獲得最大并且有效的經(jīng)濟(jì)價值，就要保證漁類生物自身的繁殖力不受破壞。良好的海洋生態(tài)環(huán)境和平衡的海洋生物系統(tǒng)，有助于海洋生物的繁衍生息，快速恢復(fù)生長，進(jìn)行種群的自我補(bǔ)充。通過控制網(wǎng)具的規(guī)格，使得低值、生長周期長的生物種群得以延續(xù)生存，保證了漁業(yè)資源可持續(xù)獲取的同時也維護(hù)了海洋生物的平衡，兼顧經(jīng)濟(jì)價值和生態(tài)價值。

就傳統(tǒng)漁民的利益而言，在科技社會大發(fā)展大進(jìn)步的背景下，傳統(tǒng)漁業(yè)向現(xiàn)代漁業(yè)的轉(zhuǎn)變是必要的。由于傳統(tǒng)漁業(yè)的特性，其對漁業(yè)資源的依賴性很強(qiáng)，漁業(yè)資源的減少使得傳統(tǒng)漁民的生存空間被逐步壓縮[16]。目前，我國沿海地區(qū)尚存在著數(shù)量不少的漁村，那里的漁民世代以捕撈為生。事實上，與現(xiàn)代漁業(yè)公司和商業(yè)漁民相比，傳統(tǒng)個體漁民的捕撈方式對生態(tài)環(huán)境和漁業(yè)資源本身的影響都是較小的。對捕撈網(wǎng)具設(shè)定禁用標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)乎傳統(tǒng)漁民的生計問題，在認(rèn)定時應(yīng)當(dāng)充分考慮尊重傳統(tǒng)漁民的利益[17]。

因此，在對禁用網(wǎng)具進(jìn)行鑒定之時，要綜合捕撈作業(yè)的海域、目標(biāo)漁獲物、傳統(tǒng)捕撈方法等各方面的因素，進(jìn)行全面的評定。評估網(wǎng)具對漁業(yè)資源造成的影響時，主要考慮對水生生物生長和發(fā)育的阻礙程度，對生物繁殖的影響以及對生物棲息地的破壞。同時，對海底生境進(jìn)行勘察，判斷捕撈使用的網(wǎng)具是否會對水域生態(tài)環(huán)境造成影響。

3.明晰法律責(zé)任

對于禁用漁具漁法的行為，我國《漁業(yè)法》第三十八條明確規(guī)定了處罰措施[注]《中華人民共和國漁業(yè)法》第三十八條 使用炸魚、毒魚、電魚等破壞漁業(yè)資源方法進(jìn)行捕撈的，違反關(guān)于禁漁區(qū)、禁漁期的規(guī)定進(jìn)行捕撈的，或者使用禁用的漁具、捕撈方法和小于最小網(wǎng)目尺寸的網(wǎng)具進(jìn)行捕撈或者漁獲物中幼魚超過規(guī)定比例的，沒收漁獲物和違法所得，處五萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，沒收漁具，吊銷捕撈許可證；情節(jié)特別嚴(yán)重的，可以沒收漁船；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。，情節(jié)嚴(yán)重的還將構(gòu)成《刑法》第三百四十條規(guī)定的非法捕撈水產(chǎn)品罪[注]《中華人民共和國刑法》第三百四十條 違反保護(hù)水產(chǎn)資源法規(guī)，在禁漁區(qū)、禁漁期或者使用禁用的工具、方法捕撈水產(chǎn)品，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金。，由此對有必要追究法律責(zé)任的行為人的違法性加以確定，以便符合處罰的正當(dāng)性。

在漁業(yè)捕撈中利用更為先進(jìn)的網(wǎng)具進(jìn)行作業(yè)，本身是一種開發(fā)利用自然環(huán)境資源行為，是人類生存發(fā)展的必然，在這個過程中付出的環(huán)境代價是勢必要承擔(dān)的社會風(fēng)險。如果在界定法律責(zé)任時不能夠引入違法性的理論對使用網(wǎng)具的行為進(jìn)行甄別，而無差別地進(jìn)行責(zé)任追究，捕撈業(yè)也就會亂象頻生，會令法律失去維護(hù)社會秩序的效能。違法性實質(zhì)上并非一種事實判斷，而是一種價值判斷，因此不能將違法行為和違法性完全等同。在對使用禁用網(wǎng)具這一行為進(jìn)行追責(zé)時，應(yīng)當(dāng)充分考慮到利益的平衡，借助行為違法性這一制度工具兼顧“法無禁止即自由”與“不得損害他人”二元價值，在保障行為自由的同時對法益實施保護(hù)。對使用禁用網(wǎng)具這一行為的違法性進(jìn)行判斷時，應(yīng)當(dāng)在不法事實的基礎(chǔ)上衡量更多的因素，比如引入忍受限度理論，判斷使用網(wǎng)具的行為是否對海洋生態(tài)和漁業(yè)資源造成了超出限度的損害[18]。

從《刑法》第三百四十條的規(guī)定中不難看出，作為鑲嵌在社會發(fā)展變革背景下的伴生品，非法捕撈水產(chǎn)品罪是建立在行政不法的基礎(chǔ)上的。由此，使用禁用網(wǎng)具可能同時引發(fā)行政違法性和刑事違法性的雙重評判，在怎樣的情況下才會由行政責(zé)任延伸至刑事責(zé)任值得探討。對刑事責(zé)任的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)引入違法相對論的理念，違法相對論認(rèn)為違法性的概念共通于所有法域，但由于各個法域所保護(hù)的法益和法律效果不同，所以要求的違法性程度當(dāng)然不同[19]。根據(jù)刑法的謙抑性和比例原則，刑事違法性應(yīng)當(dāng)指：在具有了整體法秩序視角下的“一般違法性”的框架內(nèi)，在“量”的方面侵犯法益達(dá)到一定程度，在“質(zhì)”的方面符合刑事制裁的情形[20]。行為人的行為具有可罰的刑事違法性，就可以對行為人追究刑事責(zé)任。依據(jù)《關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定(一)》第六十三條的規(guī)定，在禁漁期或禁漁區(qū)使用禁用的工具或者禁用的方法捕撈的，應(yīng)予以追究刑事責(zé)任。因此，應(yīng)當(dāng)將既破壞生態(tài)環(huán)境又破壞漁業(yè)資源的網(wǎng)具列為“嚴(yán)格禁用的網(wǎng)具”，使用這類網(wǎng)具可依據(jù)相關(guān)規(guī)定追究當(dāng)事人的刑事責(zé)任。而將只損害漁業(yè)資源的網(wǎng)具列為“一般禁用網(wǎng)具”，只認(rèn)定為行政違法，不認(rèn)定為犯罪。通過精準(zhǔn)認(rèn)定刑法當(dāng)中“情節(jié)嚴(yán)重”的標(biāo)準(zhǔn)，加大刑罰的懲處力度，從而在不喪失刑法謙抑性的基礎(chǔ)上，提升刑罰的威懾力。

五、結(jié)語

從我國海洋漁業(yè)資源和海洋生態(tài)的現(xiàn)狀來看，期待僅憑借自然本身的恢復(fù)能力，達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的水平是有一定難度的。只有通過法律的手段對漁業(yè)資源的開發(fā)利用進(jìn)行規(guī)制，才能有效修復(fù)生態(tài)環(huán)境以及保護(hù)生物資源。毋庸置疑的是，我國對捕撈工具的限制已經(jīng)通過立法固化為制度。鑒于漁業(yè)捕撈業(yè)的不斷發(fā)展，對禁用網(wǎng)具標(biāo)準(zhǔn)的界定也是一個不斷與時俱進(jìn)的過程，不是一蹴而就的，需要不斷革新和完善。在執(zhí)法的過程中結(jié)合實際，對標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行靈活運用而不是單純套用，綜合考慮經(jīng)濟(jì)價值、生態(tài)價值和傳統(tǒng)漁民的利益。同時，明晰法律責(zé)任，加大違法懲處力度。在綠色發(fā)展理念的引領(lǐng)下，假以時日，海洋漁業(yè)會真正成為人類取之不盡的資源寶庫。