鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下相對貧困長效治理機(jī)制構(gòu)建研究

馬 莉，王廣斌

（山西農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，山西 太谷 030801）

黨的十九大針對農(nóng)村和農(nóng)村人口，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)、文化、人才、生態(tài)和組織等全面振興，提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。黨的十九屆四中全會(huì)提出“建立解決相對貧困的長效機(jī)制”。到2020年底，中國消除了絕對貧困和區(qū)域性整體貧困。但是，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中的扶貧開發(fā)只是以少數(shù)貧困對象脫貧增收為重點(diǎn)，而鄉(xiāng)村振興階段面對的是分布在農(nóng)村的廣大低收入人口。因此，針對扶貧開發(fā)形成的幫扶理念并不完全適合鄉(xiāng)村振興階段的發(fā)展要求。

不少專家學(xué)者對此展開探討。首先，在脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接的過程中，將脫貧成果進(jìn)行常態(tài)化、持續(xù)化鞏固提升［1］，政策從特惠轉(zhuǎn)向普惠［2］；其次，基于緩解相對貧困是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在要求［3］，在鄉(xiāng)村振興階段，要構(gòu)建多維相對貧困框架，分城鄉(xiāng)制定多維相對貧困標(biāo)準(zhǔn)［4，5］，以城市和農(nóng)村居民收入中位數(shù)的一定比例作為相對貧困標(biāo)準(zhǔn)［6］，同時(shí)充分考慮貧困人口較高層次的發(fā)展需求，包括物質(zhì)性需求、社會(huì)性需求以及心理性需求［7］，通過個(gè)體瞄準(zhǔn)和區(qū)域瞄準(zhǔn)相結(jié)合來綜合評估相對貧困標(biāo)準(zhǔn)［8］；最后，構(gòu)建以能力建設(shè)機(jī)制為核心的中央統(tǒng)籌區(qū)域分權(quán)的相對貧困長效治理機(jī)制［9，10］，充分發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織反貧能力［11］。

綜上，在鄉(xiāng)村振興階段已轉(zhuǎn)向解決低收入人口的相對貧困問題，必須鞏固脫貧成果，以構(gòu)建相對貧困長效治理機(jī)制為重點(diǎn)，從制度層面提升社會(huì)保障水平。本研究針對中國相對貧困問題，探討如何在鄉(xiāng)村振興階段構(gòu)建相對貧困長效治理機(jī)制，以期為鄉(xiāng)村振興階段治理相對貧困問題提供參考。

1 鄉(xiāng)村振興與相對貧困治理的異同點(diǎn)

鄉(xiāng)村振興與相對貧困治理有很多共同之處。首先，兩者都體現(xiàn)了中國在未來階段的發(fā)展要求，鄉(xiāng)村振興為中國未來的可持續(xù)發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)、推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化提供堅(jiān)強(qiáng)保障［12］，而相對貧困治理則是中國從根本上解決貧困問題、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及解決區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的內(nèi)在要求；其次，兩者對產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都有較高的期望，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略追求一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，相對貧困治理則重視通過區(qū)域產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶動(dòng)相對貧困主體持續(xù)增收；最后，兩者主體存在重合，低收入的農(nóng)村人口是鄉(xiāng)村振興的主體，也是相對貧困治理的主體，均強(qiáng)調(diào)對農(nóng)民內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力的激發(fā)，不只依靠政府的“大包大攬”，仍然需要政府承擔(dān)宏觀主體責(zé)任［13］，制定支持保護(hù)政策［14］。因此，鄉(xiāng)村振興與相對貧困治理之間是存在耦合性的，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興就必須治理相對貧困，治理相對貧困能推動(dòng)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

但是鄉(xiāng)村振興與相對貧困治理又有不同，鄉(xiāng)村振興是更強(qiáng)調(diào)對鄉(xiāng)村整體發(fā)展目標(biāo)和方向的宏觀戰(zhàn)略，而相對貧困治理則是針對相對貧困人口可持續(xù)發(fā)展的干預(yù)性政策［15］。因此相對貧困治理與鄉(xiāng)村振興已經(jīng)演變?yōu)椤安糠峙c整體”的關(guān)系［16］。在鄉(xiāng)村振興中，相對貧困治理將在更大程度上與基層社會(huì)治理和發(fā)展的整體目標(biāo)相結(jié)合，對于貧困治理具有十分重要的意義和作用［17］。因此，如何做好鄉(xiāng)村振興與相對貧困治理的有效銜接，關(guān)鍵還是要制定常態(tài)化的相對貧困長效治理機(jī)制，依靠制度政策縮小中國區(qū)域與城鄉(xiāng)之間的差距，實(shí)現(xiàn)共同富裕。

2 相對貧困標(biāo)準(zhǔn)的劃定和貧困治理實(shí)踐

2.1 國外相對貧困標(biāo)準(zhǔn)的劃定和貧困治理實(shí)踐

2.1.1 美國 美國作為發(fā)達(dá)國家，設(shè)置了3條貧困線，分別是官方貧困線、貧困指導(dǎo)線和補(bǔ)充貧困線［8］。官方貧困線是由美國普查局制定的，除了夏威夷州和阿拉斯加州之外的48個(gè)州均使用該貧困線，隨美國每年的物價(jià)指數(shù)進(jìn)行調(diào)整，是美國最主要的貧困標(biāo)準(zhǔn)；貧困指導(dǎo)線則是以最低食品消費(fèi)為衡量線，目的是保障所有美國公民享受聯(lián)邦補(bǔ)貼；補(bǔ)充貧困線是用來檢測美國家庭對“一籃子”經(jīng)濟(jì)資源的缺乏程度，該貧困線僅為美國的貧困問題提供數(shù)據(jù)依據(jù)，不作為治理貧困的政策支撐。

美國治理貧困主要依靠福利制度，實(shí)行基于9個(gè)維度的14項(xiàng)大型福利計(jì)劃，如表1所示。2020年3月，受全球新冠肺炎疫情的影響，美國通過了2萬億美元經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，符合條件的美國稅務(wù)公民可以領(lǐng)取疫情福利補(bǔ)貼，從而緩解了因疫情暴發(fā)對美國經(jīng)濟(jì)的沖擊。然而，因?yàn)楦鞣N社會(huì)問題，許多美國人并沒有參與到這些福利制度中，美國的福利計(jì)劃沒有全面覆蓋計(jì)劃針對的受眾群體。

表1 美國福利制度

2.1.2 歐盟 歐盟對于多維相對貧困標(biāo)準(zhǔn)的制定依據(jù)包括就業(yè)、收入、住房、醫(yī)療、教育、文體等方面是否遇到障礙，歐盟認(rèn)為貧困問題是導(dǎo)致低收入人口被社會(huì)邊緣化，無法行使經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面基本權(quán)利的最根本原因?；诖?，2010年6月，歐盟提出構(gòu)建多維相對貧困指標(biāo)體系，包括收入相對貧困線（稅后收入中位數(shù)的60%）、物質(zhì)剝奪（包括意外支出、假期、住房保障、日常消費(fèi)、欠款、飲食、取暖費(fèi)、家庭資產(chǎn)等）、極低工作強(qiáng)度等［18］。

歐盟國家制定了社會(huì)保障體制，以歐洲高福利國家之一的西班牙為例，大體可以分為5類，如表2所示。歐盟國家依靠社會(huì)保障制度將福利以現(xiàn)金或?qū)嵨镄问街苯愚D(zhuǎn)移給家庭和個(gè)人，以減輕其一項(xiàng)或多項(xiàng)明確的風(fēng)險(xiǎn)或需求的負(fù)擔(dān)。但是，社會(huì)保障體系在歐盟不同成員國之間的實(shí)施成果存在一定差異，因此，歐盟公民會(huì)傾向于到社會(huì)保障水平更好的成員國去工作和生活，促使歐盟成員國會(huì)不斷進(jìn)行社會(huì)保障體系改革，逐漸使成員國之間的社會(huì)保障制度趨于同一［4］。

表2 西班牙社會(huì)保障制度

2.1.3 墨西哥 拉丁美洲的大多數(shù)國家都采用多維貧困測量標(biāo)準(zhǔn)［19］。2001年墨西哥將貧困分為3類，分別是食品貧困、能力貧困以及資產(chǎn)貧困。后又將受教育權(quán)、享受健康和衛(wèi)生服務(wù)、社會(huì)保障、住房面積和質(zhì)量、住房基本水電設(shè)施、溫飽、人均收入、社會(huì)凝聚程度作為多維貧困的測定標(biāo)準(zhǔn)［20］。

墨西哥為解決貧困問題，制定了“繁榮計(jì)劃”，包括社會(huì)發(fā)展、社會(huì)救助、提產(chǎn)增收3個(gè)維度的9個(gè)計(jì)劃，如表3所示。與發(fā)達(dá)國家相比，墨西哥的“繁榮計(jì)劃”更加關(guān)注貧困人口的基本生活問題，與中國的脫貧攻堅(jiān)工程有相似之處，但墨西哥不僅劃分了絕對貧困人口，還劃分了相對貧困人口，針對這2個(gè)不同貧困群體，提供不同的救助。然而，墨西哥“繁榮計(jì)劃”的實(shí)施并沒有得到顯著成效，根據(jù)聯(lián)合國拉美經(jīng)委會(huì)報(bào)道，2020年墨西哥貧困人口仍占全國總?cè)丝诘?0.6%。

表3 墨西哥的“繁榮計(jì)劃”

綜上，盡管美國、歐盟、墨西哥等國家的貧困治理經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，但中國與這些國家的國情不同，美國、歐盟和墨西哥的貧困治理經(jīng)驗(yàn)未必適合指導(dǎo)中國治理相對貧困，尤其墨西哥雖然劃分了絕對貧困人口和相對貧困人口，但是“繁榮計(jì)劃”的實(shí)施沒有使墨西哥的貧困問題得到明顯緩解，中國治理相對貧困還是要從中國國情出發(fā)，探索適合中國的相對貧困長效治理機(jī)制。

2.2 中國相對貧困標(biāo)準(zhǔn)探索和反貧實(shí)踐

2020年后，中國進(jìn)入解決相對貧困階段，已經(jīng)有江蘇、浙江、廣東、四川等省探索采用多維相對貧困標(biāo)準(zhǔn)測定相對貧困人口。以江蘇省為例，江蘇省這些年針對解決貧困問題進(jìn)行的反貧實(shí)踐值得借鑒，江蘇省以人、村、縣、片區(qū)、區(qū)域5個(gè)主體治理相對貧困，取得了省內(nèi)反貧的歷史性進(jìn)步。從1990年到2015年，共組織實(shí)施了3個(gè)階段的反貧行動(dòng)：第一階段以農(nóng)民人均純收入1 500元作為貧困標(biāo)準(zhǔn)，解決溫飽問題，提升基本生產(chǎn)生活水平；第二階段以2 500元作為貧困標(biāo)準(zhǔn)，消除絕對貧困；第三階段以4 000元作為貧困標(biāo)準(zhǔn)幫扶低收入人口和解決基本公共服務(wù)保障問題。到2015年底，江蘇省提前5年完成脫貧任務(wù)，同年，江蘇省實(shí)施“脫貧致富奔小康工程”［21］，成為國內(nèi)最早一批治理相對貧困的省份，其內(nèi)容如表4所示。在脫貧攻堅(jiān)時(shí)期，江蘇省是中國率先消除絕對貧困的省份，2020年江蘇省實(shí)施“6+1”建立解決相對貧困長效機(jī)制試點(diǎn)，成為中國東部地區(qū)在解決相對貧困問題上探路先行的省份。

表4 江蘇省“脫貧致富奔小康工程”內(nèi)容

然而，由于中國中西部發(fā)展水平差異大，國內(nèi)部分省份的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)劃定、反貧經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，但不能完全照搬，各省份要結(jié)合自身情況，制定相對貧困標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上，在脫貧攻堅(jiān)階段，中國就已經(jīng)從多維的角度來識(shí)別絕對貧困，扶貧對象建檔立卡標(biāo)準(zhǔn)以收入貧困為主，并兼顧“兩不愁、三保障”，而在實(shí)踐中，基層扶貧干部進(jìn)一步將這一標(biāo)準(zhǔn)演化為“四看”，即“一看房、二看糧、三看勞動(dòng)力、四看讀書郎”。以上經(jīng)驗(yàn)可為中國在鄉(xiāng)村振興階段城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間差距巨大的前提下，設(shè)定中國的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)線，積極探索城鄉(xiāng)、區(qū)域治理相對貧困的長效機(jī)制。

3 相對貧困長效治理機(jī)制

3.1 構(gòu)建防返貧監(jiān)測機(jī)制

穩(wěn)固脫貧成果、防止脫貧人口返貧是治理相對貧困的前提。應(yīng)繼續(xù)落實(shí)幫扶政策，延續(xù)幫扶措施，推動(dòng)社會(huì)幫扶工作；積極開展防治返貧的試點(diǎn)工作，建立易返貧致貧信息庫，通過基層排查，將易返貧致貧農(nóng)戶全部錄入信息庫；加大財(cái)政投入防返貧工作，政府可與保險(xiǎn)公司合作，引入防返貧保險(xiǎn)，為易返貧致貧農(nóng)戶提供返貧保障。

3.2 構(gòu)建相對貧困識(shí)別機(jī)制

首先，中國要制定以收入、支出為主，以教育、醫(yī)療、就業(yè)、公共服務(wù)、住房、生產(chǎn)技能、生活條件為輔的科學(xué)合理的全國多維相對貧困標(biāo)準(zhǔn)，確保精確識(shí)別相對貧困人口；其次，要?jiǎng)討B(tài)監(jiān)測，應(yīng)依托互聯(lián)網(wǎng)、借助5G技術(shù)，搭建相對貧困人口數(shù)據(jù)庫，利用大數(shù)據(jù)分析相對貧困人口的多維相對貧困情況，進(jìn)而采取應(yīng)對措施，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)、長效的管理。

3.3 構(gòu)建產(chǎn)業(yè)治貧機(jī)制

發(fā)展產(chǎn)業(yè)是治理相對貧困的根本之策，大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)富民。政府應(yīng)積極投入資金幫助經(jīng)濟(jì)弱勢縣（區(qū)）發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合，形成穩(wěn)固的產(chǎn)業(yè)鏈。此外，政府應(yīng)積極引導(dǎo)和支持新型經(jīng)營主體與農(nóng)村低收入人口建立產(chǎn)業(yè)利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，讓有勞動(dòng)能力的農(nóng)村低收入人口在產(chǎn)業(yè)鏈上穩(wěn)定就業(yè)和持續(xù)增收，同時(shí)，要大力發(fā)展村級(jí)產(chǎn)業(yè)，通過產(chǎn)業(yè)增加村集體經(jīng)濟(jì)收入，壯大村集體經(jīng)濟(jì)。

3.4 構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制

破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，就要統(tǒng)籌設(shè)計(jì)、治理城鄉(xiāng)相對貧困問題，通過城鄉(xiāng)制度政策的銜接，將城鄉(xiāng)的相對貧困問題納入到反貧困工作中。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的過程中，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)改造、公共服務(wù)等方面要向城市看齊，健全自由、平等機(jī)制，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素的流動(dòng)、交換，把“城門”打開，讓越來越多的人才、資金、信息資源向鄉(xiāng)村流動(dòng)，開發(fā)利用鄉(xiāng)村資源，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的人才振興、產(chǎn)業(yè)振興，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

3.5 健全社會(huì)保障機(jī)制

以制度提供保障，加大再分配力度，實(shí)現(xiàn)把全民納入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、公平統(tǒng)一、長效的多層次社會(huì)保障體系，推動(dòng)社會(huì)保障全民共享，統(tǒng)籌發(fā)揮社會(huì)福利、社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)等綜合保障作用。從法治的各環(huán)節(jié)落實(shí)社會(huì)保障工作，不斷完善社會(huì)保障管理體系和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，提高管理精細(xì)化程度和服務(wù)水平，增強(qiáng)社會(huì)保障治理效能，提升社會(huì)保障水平，推動(dòng)中國社會(huì)保障事業(yè)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展，增進(jìn)民生福祉。