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    關(guān)于EPC總承包項(xiàng)目總價(jià)合同設(shè)計(jì)優(yōu)化、深化設(shè)計(jì)、變更的理解及分析

    2021-10-22 22:48:55何欽飛
    關(guān)鍵詞:總承包變更深化

    何欽飛

    【摘要】隨著最近幾年EPC總承包項(xiàng)目的增多,涉及總承包項(xiàng)目的爭(zhēng)議也在增加,其中,對(duì)于優(yōu)化、深化、變更的爭(zhēng)議占比較大。本人結(jié)合EPC總承包項(xiàng)目全過程咨詢工作經(jīng)歷、工程結(jié)算經(jīng)驗(yàn)、相關(guān)文件及資料,對(duì)于優(yōu)化、深化、變更的理解及分析提出個(gè)人粗解,以供參考。

    【關(guān)鍵詞】?jī)?yōu)化;深化;變更;總承包

    【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.28.110

    隨著《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》、《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見》等關(guān)于推進(jìn)工程總承包發(fā)展的文件的出臺(tái),工程總承包項(xiàng)目逐漸增多,尤其是政府投資項(xiàng)目。然而,我國(guó)的工程總承包全面推廣還屬起步階段,在實(shí)際履約過程中,承、發(fā)包對(duì)于工程總承包的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容或涉及的條款理解還不到位、不清晰,造成工程總承包履約過程中爭(zhēng)議較多,甚至造成經(jīng)濟(jì)上的損失。筆者將就工程總承包中爭(zhēng)議較多的優(yōu)化、深化、變更進(jìn)行分析,并提出個(gè)人粗解,望其能為工程總承包參與者提供參考。

    1、優(yōu)化、深化、變更的定義

    深化設(shè)計(jì),指接受委托的設(shè)計(jì)單位在原設(shè)計(jì)方案基礎(chǔ)上,結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際情況,對(duì)圖紙進(jìn)行完善、補(bǔ)充,繪制成具有可實(shí)施性的施工圖紙。深化設(shè)計(jì)后的圖紙滿足原方案設(shè)計(jì)技術(shù)要求,符合相關(guān)地域設(shè)計(jì)規(guī)范和施工規(guī)范,并通過審查,圖形合一,能直接指導(dǎo)現(xiàn)場(chǎng)施工。從定義上看,深化設(shè)計(jì)主要是對(duì)圖紙進(jìn)行完善、補(bǔ)充,并未對(duì)設(shè)計(jì)方案的參數(shù)、說明等已明確的要求進(jìn)行調(diào)整。

    設(shè)計(jì)優(yōu)化,是以工程設(shè)計(jì)理論為基礎(chǔ),以工程實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為前提,以對(duì)設(shè)計(jì)規(guī)范的理解和靈活運(yùn)用為指導(dǎo),以先進(jìn)、合理的工程設(shè)計(jì)方法為手段,對(duì)工程設(shè)計(jì)進(jìn)行深化、調(diào)整、改善與提高,并對(duì)工程成本進(jìn)行審核和監(jiān)控,也就是對(duì)工程設(shè)計(jì)再加工的過程。設(shè)計(jì)優(yōu)化主要是對(duì)工程設(shè)計(jì)(即已有的設(shè)計(jì))進(jìn)行調(diào)整、改善與提高,最終的結(jié)果是對(duì)工程設(shè)計(jì)再加工,涉及到對(duì)設(shè)計(jì)已有參數(shù)、說明等已明確的要求進(jìn)行調(diào)整。

    變更定義,根據(jù)住建部最新的《建設(shè)項(xiàng)目工程總承包合同(示范文本)》(GF-2020-0216)1.1.6.3 變更:指根據(jù)第13條[變更與調(diào)整]的約定,經(jīng)指示或批準(zhǔn)對(duì)《發(fā)包人要求》或工程所做的改變。經(jīng)過規(guī)范的程序?qū)Α栋l(fā)包人要求》或工程所做的改變就是變更,涉及到的是對(duì)已有參數(shù)、說明等已明確的要求進(jìn)行調(diào)整。

    根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法典》第三編第六章合同的變更和轉(zhuǎn)讓,第五百四十四條當(dāng)事人對(duì)合同變更的內(nèi)容約定不明確的,推定為未變更。

    從三者的定義上可以得出結(jié)論:深化設(shè)計(jì)并未對(duì)設(shè)計(jì)方案的參數(shù)、說明等已明確的要求進(jìn)行調(diào)整,深化設(shè)計(jì)的結(jié)果不會(huì)導(dǎo)致變更;設(shè)計(jì)優(yōu)化涉及到對(duì)設(shè)計(jì)已有參數(shù)、說明等已明確的要求進(jìn)行調(diào)整,設(shè)計(jì)優(yōu)化的結(jié)果會(huì)導(dǎo)致變更。

    2、優(yōu)化、深化、變更分析

    從前述的結(jié)論可以看出,深化設(shè)計(jì)不會(huì)導(dǎo)致變更,因此,深化設(shè)計(jì)不會(huì)導(dǎo)致合同總價(jià)的調(diào)整。而設(shè)計(jì)優(yōu)化的結(jié)果是變更,一般情況下變更會(huì)帶來費(fèi)用調(diào)整,進(jìn)而導(dǎo)致合同總價(jià)的增減。

    全過程咨詢工作及工程結(jié)算經(jīng)歷過程中,碰到比較多的EPC總承包項(xiàng)目總價(jià)合同承包人的主要負(fù)責(zé)人及設(shè)計(jì)人員對(duì)于設(shè)計(jì)優(yōu)化存在理解錯(cuò)誤。目前,較多的EPC總承包項(xiàng)目總價(jià)合同承包人及設(shè)計(jì)人員直接將設(shè)計(jì)優(yōu)化理解成了深化設(shè)計(jì),這樣就導(dǎo)致承包人認(rèn)為EPC總承包項(xiàng)目總價(jià)合同設(shè)計(jì)優(yōu)化節(jié)省的費(fèi)用都將是歸承包人自己所有。但是,該類項(xiàng)目進(jìn)入結(jié)算審核階段,結(jié)算審核會(huì)對(duì)照中標(biāo)施工圖紙、初步設(shè)計(jì)、設(shè)計(jì)說明及發(fā)包人要求,實(shí)際交付標(biāo)準(zhǔn)低于以上內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)的,視同變更要扣減價(jià)差。而高于以上內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)卻未經(jīng)業(yè)主同意,及履行審批手續(xù)的,視同未變更,結(jié)算費(fèi)用不增加。

    《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》第七條采用工程總承包方式的政府投資項(xiàng)目,原則上應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計(jì)審批完成后進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包。目前,總承包項(xiàng)目特別是政府投資項(xiàng)目按照《總承包管理辦法》規(guī)定初設(shè)完成后招標(biāo),初步設(shè)計(jì)審批完成后招標(biāo)的項(xiàng)目其中的初步設(shè)計(jì)、設(shè)計(jì)說明及發(fā)包人要求基本已經(jīng)比較具體,一旦承包人不注意,很可能認(rèn)為進(jìn)行深化而事實(shí)上是優(yōu)化導(dǎo)致變更,最終造成經(jīng)濟(jì)上的損失。

    鑒于以上分析,對(duì)承發(fā)包雙方提出以下幾點(diǎn)個(gè)人建議:

    (1)對(duì)于深化設(shè)計(jì),EPC總承包項(xiàng)目總價(jià)合同承包人對(duì)中標(biāo)方案進(jìn)行深化設(shè)計(jì)的時(shí)候,要充分發(fā)揮自身的技術(shù)、人員、經(jīng)驗(yàn)等優(yōu)勢(shì)資源,并運(yùn)用價(jià)值工程,以最優(yōu)的成本達(dá)到合同約定的要求,在滿足合同要求的同時(shí),自身利益盡量最大化。

    (2)對(duì)于設(shè)計(jì)優(yōu)化,EPC總承包項(xiàng)目總價(jià)合同承包人要先區(qū)分,是費(fèi)用節(jié)約,還是費(fèi)用增加。如果是費(fèi)用節(jié)約的優(yōu)化,要看合同是否約定利益分享,再?zèng)Q定是否實(shí)施優(yōu)化;如果是費(fèi)用增加的優(yōu)化,要提前與發(fā)包人溝通,由發(fā)包人決定是否實(shí)施,如果最終決定實(shí)施,為避免日后不必要爭(zhēng)議,建議承發(fā)包雙方就費(fèi)用增加事先達(dá)成一致,變更審批程序按合同約定審批完成后,承包人再根據(jù)變更單審批意見正式實(shí)施設(shè)計(jì)優(yōu)化。

    3、設(shè)計(jì)優(yōu)化節(jié)省資金獎(jiǎng)勵(lì)問題分析

    《建設(shè)項(xiàng)目工程總承包合同(示范文本)》(GF-2020-0216)通用條款13.2.3合理化建議降低了合同價(jià)格、縮短了工期或者提高了工程經(jīng)濟(jì)效益的,雙方可以按照專用合同條件的約定進(jìn)行利益分享。實(shí)際實(shí)施的EPC總承包項(xiàng)目專用條款一般約定無獎(jiǎng)勵(lì),特別是政府投資項(xiàng)目,因?yàn)閷徲?jì)機(jī)構(gòu)有可能將付出的獎(jiǎng)勵(lì)資金與國(guó)有資產(chǎn)流失相關(guān)聯(lián),存在審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

    對(duì)于設(shè)計(jì)優(yōu)化利益分享的制度支持情況,接下來將就財(cái)政資金或國(guó)有資金投資進(jìn)行分析。

    《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》第十九條工程總承包單位應(yīng)當(dāng)設(shè)立項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu),設(shè)置項(xiàng)目經(jīng)理,配備相應(yīng)管理人員,加強(qiáng)設(shè)計(jì)、采購(gòu)與施工的協(xié)調(diào),完善和優(yōu)化設(shè)計(jì),改進(jìn)施工方案,實(shí)現(xiàn)對(duì)工程總承包項(xiàng)目的有效管理控制。對(duì)優(yōu)化設(shè)計(jì)的最終成果是否進(jìn)行分配、結(jié)余資金的處理等未提及。

    《政府投資條例》第二十五條政府投資項(xiàng)目結(jié)余的財(cái)政資金,應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳回國(guó)庫(kù)。

    《行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》第二十六條各部門及其所屬單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)收取各類資產(chǎn)收入,不得違反國(guó)家規(guī)定,多收、少收、不收、侵占、私分、截留、占用、挪用、隱匿、坐支。第五十四條各部門及其所屬單位有下列行為之一的,責(zé)令改正,有違法所得的沒收違法所得,情節(jié)較重的,對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任:(一)非法占有、使用國(guó)有資產(chǎn)或者采用弄虛作假等方式低價(jià)處置國(guó)有資產(chǎn)。在無其他效力更高的法律、法規(guī)支持的情況下,政府項(xiàng)目?jī)?yōu)化獎(jiǎng)勵(lì)很難實(shí)現(xiàn)。

    《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第六十一條規(guī)定國(guó)家實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收繳和集中支付制度,對(duì)政府全部收入和支出實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付管理。第九十三條各級(jí)政府及有關(guān)部門、單位有下列行為之一的,責(zé)令改正,對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予降級(jí)、撤職、開除的處分:(一)未將所有政府收入和支出列入預(yù)算或者虛列收入和支出的。

    《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例》第十條國(guó)庫(kù)的基本職責(zé)如下:(1)辦理國(guó)家預(yù)算收入的收納、劃分和留解。(2)辦理國(guó)家預(yù)算支出的撥付。(3)向上級(jí)國(guó)庫(kù)和同級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)反映預(yù)算收支執(zhí)行情況。(4)協(xié)助財(cái)政、稅務(wù)機(jī)關(guān)督促企業(yè)和其他有經(jīng)濟(jì)收入的單位及時(shí)向國(guó)家繳納應(yīng)繳款項(xiàng),對(duì)于屢催不繳的,應(yīng)依照稅法協(xié)助扣收入庫(kù)。(5)組織管理和檢查指導(dǎo)下級(jí)國(guó)庫(kù)的工作。(6)辦理國(guó)家交辦的同國(guó)庫(kù)有關(guān)的其他工作。第十八條國(guó)家的一切預(yù)算支出,一律憑各級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)的撥款憑證,經(jīng)國(guó)庫(kù)統(tǒng)一辦理?yè)芨?。從以上兩條來看,政府投資項(xiàng)目的建設(shè)資金應(yīng)由國(guó)庫(kù)統(tǒng)一辦理?yè)芨丁?/p>

    《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》第四十八條經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目結(jié)余資金,轉(zhuǎn)入單位的相關(guān)資產(chǎn)。非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目結(jié)余資金,首先用于歸還項(xiàng)目貸款。如有結(jié)余,按照項(xiàng)目資金來源屬于財(cái)政資金的部分,應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格后3個(gè)月內(nèi),按照預(yù)算管理制度有關(guān)規(guī)定收回財(cái)政。第二十二條審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算,進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。

    《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》第四十六條對(duì)被審計(jì)單位違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)務(wù)收支行為,審計(jì)機(jī)關(guān)、人民政府或者有關(guān)主管部門在法定職權(quán)范圍內(nèi),依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定,區(qū)別情況采取前條規(guī)定的處理措施,并可以依法給予處罰。第四十九條被審計(jì)單位的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支違反國(guó)家規(guī)定,審計(jì)機(jī)關(guān)認(rèn)為對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法應(yīng)當(dāng)給予處分的,應(yīng)當(dāng)提出給予處分的建議,被審計(jì)單位或者其上級(jí)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)做出決定,并將結(jié)果書面通知審計(jì)機(jī)關(guān)。第五十條被審計(jì)單位的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定,構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。

    《中華人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例》第四條審計(jì)法所稱財(cái)務(wù)收支,是指國(guó)有的金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)事業(yè)組織以及依法應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督的其他單位,按照國(guó)家財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度的規(guī)定,實(shí)行會(huì)計(jì)核算的各項(xiàng)收入和支出。第四十九條對(duì)被審計(jì)單位違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)務(wù)收支行為,審計(jì)機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi),區(qū)別情況采取審計(jì)法第四十五條規(guī)定的處理措施,可以通報(bào)批評(píng),給予警告;有違法所得的,沒收違法所得,并處違法所得1倍以上5倍以下的罰款;沒有違法所得的,可以處5萬元以下的罰款;對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員,可以處2萬元以下的罰款,審計(jì)機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)給予處分的,向有關(guān)主管機(jī)關(guān)、單位提出給予處分的建議;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。法律、行政法規(guī)對(duì)被審計(jì)單位違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)務(wù)收支行為處理、處罰另有規(guī)定的,從其規(guī)定。

    上述法律、法規(guī)、部門規(guī)章關(guān)于財(cái)政及國(guó)有資金的收支規(guī)定,對(duì)于財(cái)政資金或國(guó)有資金投資節(jié)約獎(jiǎng)勵(lì)無明確規(guī)定,但對(duì)財(cái)政或國(guó)有資金結(jié)余收回財(cái)政明確規(guī)定,其中法律、法規(guī)對(duì)于違反規(guī)定的處罰也有相應(yīng)規(guī)定。所以,對(duì)于使用財(cái)政資金或國(guó)有資金投資的EPC總承包項(xiàng)目設(shè)計(jì)優(yōu)化結(jié)余的資金,在現(xiàn)有的法律、法規(guī)下設(shè)定獎(jiǎng)勵(lì)存在審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于使用非財(cái)政資金或非國(guó)有資金投資的EPC總承包項(xiàng)目設(shè)計(jì)優(yōu)化結(jié)余的資金,按照契約精神,只要不違反法律、法規(guī)導(dǎo)致條款無效,在雙方協(xié)商一致的情況下,合同中設(shè)定獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)施上無審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

    為了EPC總承包項(xiàng)目提高資金使用效率,達(dá)到降低合同價(jià)格、縮短工期或者提高工程經(jīng)濟(jì)效益的目的,筆者建議國(guó)家制定相關(guān)的法律、法規(guī)明確優(yōu)化利益分享或獎(jiǎng)勵(lì)的制度支持。不過鑒于目前的市場(chǎng)情況,需要建設(shè)配套的社會(huì)信用體系,避免使獎(jiǎng)勵(lì)制度成為部分群體或個(gè)人侵占國(guó)有資產(chǎn)的工具。

    結(jié)論:

    深化設(shè)計(jì)并未對(duì)設(shè)計(jì)方案的參數(shù)、說明等已明確的要求進(jìn)行調(diào)整,不會(huì)導(dǎo)致合同總價(jià)的調(diào)整。設(shè)計(jì)優(yōu)化涉及到對(duì)設(shè)計(jì)已有參數(shù)、說明等已明確的要求進(jìn)行調(diào)整,結(jié)果是變更,一般情況下變更會(huì)帶來費(fèi)用調(diào)整,進(jìn)而導(dǎo)致合同總價(jià)的增減。目前,對(duì)于財(cái)政資金或國(guó)有資金投資項(xiàng)目,承包人合理化建議的設(shè)計(jì)優(yōu)化,降低了合同價(jià)格、縮短了工期或者提高了工程經(jīng)濟(jì)效益的,雙方如果約定利益分享或給予承包人獎(jiǎng)勵(lì),并無法律、法規(guī)支持,利益分享或獎(jiǎng)勵(lì)存在審計(jì)風(fēng)險(xiǎn),需要政府提供制度上的支持。

    參考資料:

    [1]《建設(shè)項(xiàng)目工程總承包合同(示范文本)》(GF-2020-0216);

    [2]《中華人民共和國(guó)民法典》;

    [3]《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》

    [4]《政府投資條例》

    [5]《行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》

    [6]《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》

    [7]《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例》

    [8]《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》

    [9]《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》

    [10]《中華人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例》

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