國土空間規(guī)劃體系下縣域綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃編制特點(diǎn)和思路研究
——以武強(qiáng)縣為例

楊 超， 王慧彥， 杜家熙

(防災(zāi)科技學(xué)院， 河北 三河 065201)

0 引言

縣是我國行政區(qū)劃中最重要的單元，是民之根基，“郡縣治則天下安”。縣域是以縣為行政區(qū)劃的地理空間范圍，以縣城為中心的中、小城市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集合體。據(jù)2010年我國第六次人口普查統(tǒng)計[注]因第七次人口普查關(guān)于縣域的具體數(shù)據(jù)沒有查詢到，所以使用第六次人口普查數(shù)據(jù).，縣域人口數(shù)約為11.7億，約占全國人口的87.3%[1]，縣域面積占全國國土面積的87.49%； 縣域的各類經(jīng)濟(jì)總量占到全國經(jīng)濟(jì)總量的50%[2]。據(jù)不完全統(tǒng)計，從2016年4月到2020年10月中旬，我國縣域自然災(zāi)害事件為674起，占全國自然災(zāi)害事件的56.6%[3]； 縣域面積廣、人口多、自然災(zāi)害頻繁，亟須引起社會各界的高度關(guān)注?？h域防災(zāi)減災(zāi)的成效，體現(xiàn)一個國家的防災(zāi)減災(zāi)水平?？h域規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃的最基礎(chǔ)單元，其綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃是縣域國土空間規(guī)劃的重要組成部分，對提高我國防災(zāi)減災(zāi)水平具有基礎(chǔ)性、全局性的重要意義。

近年來，國內(nèi)各地政府及學(xué)者們積累了豐富的規(guī)劃編制經(jīng)驗。如王慧彥等[4-5]以河北唐?？h、灤縣為例，進(jìn)行縣域型綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃研究，結(jié)合GIS空間分析技術(shù)對灤縣地震、地質(zhì)、氣象災(zāi)害風(fēng)險進(jìn)行評估與區(qū)劃， 對唐?？h進(jìn)行各單元減災(zāi)效應(yīng)評估，開展重點(diǎn)區(qū)域綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃，填補(bǔ)了縣域型綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃在國內(nèi)綜合防災(zāi)減災(zāi)工作領(lǐng)域的空白； 洪昌富[6]通過對北川縣災(zāi)后重建規(guī)劃的系統(tǒng)總結(jié)，提出將安全防災(zāi)理念貫穿于防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃全過程。以上研究大多基于單災(zāi)種規(guī)劃，對于縣域基礎(chǔ)防御設(shè)施、安全分區(qū)的綜合性考慮尚有欠缺。2018年我國應(yīng)急管理體制改革以來，“多災(zāi)種、綜合性”成為防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃研究的方向。滕五曉等[7]從單一災(zāi)害應(yīng)對模式轉(zhuǎn)化為全災(zāi)害風(fēng)險管理模式，提出基于“韌性城市”理論的綜合防災(zāi)系統(tǒng)規(guī)劃的理念和具體方法，強(qiáng)調(diào)要以綜合的方式管理風(fēng)險。

綜合防災(zāi)規(guī)劃是城市安全與可持續(xù)發(fā)展的藍(lán)圖，屬于國土空間規(guī)劃體系下專項規(guī)劃的范疇，是一項具有綜合性、系統(tǒng)性、復(fù)雜性的工作[8]。國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，為實現(xiàn)統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃而將主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等各類空間規(guī)劃融合，實現(xiàn)“多規(guī)合一”[9]。本文在前人總結(jié)的基礎(chǔ)上，以我國應(yīng)急管理體制改革、國土空間規(guī)劃為背景，以縣域為基本單元，突出縣域全災(zāi)種綜合防御基礎(chǔ)設(shè)施及空間布局規(guī)劃、安全分區(qū)等規(guī)劃思路，結(jié)合武強(qiáng)縣防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃成果，探索縣域綜合防災(zāi)減災(zāi)專項規(guī)劃的編制。

1 縣域綜合防災(zāi)減災(zāi)專項規(guī)劃的特點(diǎn)

城市規(guī)劃是政府確定城市土地資源配置、引導(dǎo)未來城市發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。防災(zāi)規(guī)劃是城市規(guī)劃的重要組成部分，也是最有效的防災(zāi)手段，因此縣域綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃對縣域災(zāi)害治理十分重要。本文以習(xí)近平總書記提出的“兩個堅持，三個轉(zhuǎn)變”為根本遵循，立足于提升縣域綜合防災(zāi)減災(zāi)前置基礎(chǔ)能力、夯實國土安全根基，提出縣域規(guī)劃的4個特點(diǎn)：研究對象增加安全生產(chǎn)，規(guī)劃安全分區(qū)； 科學(xué)規(guī)劃縣域綜合災(zāi)害防御的避讓區(qū)； 突出防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施的空間布局； 突出“一張圖”的編制。

1.1 研究對象增加安全生產(chǎn)，規(guī)劃安全分區(qū)

2018年3月根據(jù)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案組建應(yīng)急管理部，安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理工作納入應(yīng)急管理部門職責(zé)。因此，應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)的綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃內(nèi)容也就增加了安全生產(chǎn)。縣域綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃中的安全生產(chǎn)，是從縣域定位發(fā)展、戰(zhàn)略目標(biāo)出發(fā)，綜合考慮安全生產(chǎn)事故范圍、影響因素、經(jīng)濟(jì)損失，主要涵蓋火災(zāi)、?；繁ㄅc泄露、涉海涉港船舶、交通等工礦商貿(mào)企業(yè)突發(fā)性的安全生產(chǎn)事故。一般區(qū)縣結(jié)合自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及可利用的防災(zāi)資源，主要側(cè)重火災(zāi)和?；繁ㄅc泄漏兩類突發(fā)事故的預(yù)防和處置。

城市的發(fā)展過程中，大多將?；菲髽I(yè)的疏解地集中在郊縣或者沿海區(qū)縣。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示在我國的渤海灣、長三角、東南部沿海等港口城市，?；穫}儲企業(yè)約占全國總量的60%； 中部大、中城市約占25%； 西北部地區(qū)約占15%[10]。在沿海城鄉(xiāng)結(jié)合地帶，?；菲髽I(yè)是其經(jīng)濟(jì)支撐，在縣域分布較多，潛在危險性很高。天津濱海新區(qū)的重特大火災(zāi)爆炸事故、江蘇響水縣化工企業(yè)的重特大爆炸事故等，其共同原因在于企業(yè)布局不合理、統(tǒng)籌規(guī)劃不到位、安全分區(qū)意識不夠。在城市防災(zāi)規(guī)劃中，為提高安全生產(chǎn)的紅線意識，縣域都要結(jié)合自身發(fā)展支柱行業(yè)考慮存在的安全隱患，逐步實施分園分區(qū)搬遷工作。不同之處在于城市的安全分區(qū)的監(jiān)管力度、執(zhí)法力度、分區(qū)建設(shè)力度遠(yuǎn)高于一般區(qū)縣。

1.2 科學(xué)規(guī)劃縣域綜合災(zāi)害防御的避讓區(qū)

縣域是各類災(zāi)害的承載體，各類原生災(zāi)害和次生災(zāi)害引發(fā)的事故威脅著人民群眾的生命財產(chǎn)安全，尤其是部分縣域地理條件復(fù)雜，導(dǎo)致災(zāi)害種類繁多。因此，為降低災(zāi)害造成的損失，保障人民群眾的生命財產(chǎn)安全和城市經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)城鄉(xiāng)地理空間結(jié)構(gòu)分布，并統(tǒng)合整片區(qū)域的風(fēng)險信息，進(jìn)行動態(tài)分析，對城鄉(xiāng)功能分區(qū)和災(zāi)害關(guān)注重點(diǎn)區(qū)域等進(jìn)行劃分，提升城鄉(xiāng)整體防災(zāi)能力，主要針對自然災(zāi)害(地震、地質(zhì)、洪澇災(zāi)害等)風(fēng)險區(qū)建立氣象、地震地質(zhì)、洪澇災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警信息一體化平臺，實現(xiàn)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控、動態(tài)預(yù)警精準(zhǔn)化、多部門信息實時共享，確保暴雨引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害、內(nèi)澇災(zāi)害風(fēng)險降到最低； 加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害治理、搬遷等工程。

縣域的地質(zhì)災(zāi)害要注重地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險評估與治理，對縣域的山地、丘陵地區(qū)開展 1︰5萬比例尺地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查區(qū)劃工作，針對風(fēng)險較大的災(zāi)害隱患點(diǎn)，按輕重緩急開展重點(diǎn)隱患工程治理和周邊居民搬遷安居。針對縣域洪澇易發(fā)區(qū)，防災(zāi)減災(zāi)以“疏”為重點(diǎn)，安全為主。提高城市總體的防災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)(生命線工程設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)、城市防洪排澇標(biāo)準(zhǔn)、建(構(gòu))筑物防震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)等)、優(yōu)化城市防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施布局。

圖 1 防災(zāi)空間結(jié)構(gòu)內(nèi)容構(gòu)成示意圖Fig.1 Schematic diagram of content composition of disaster prevention space structure

1.3 突出防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施的空間布局

在城鄉(xiāng)防災(zāi)體系中，防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)是城鄉(xiāng)綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃的主要內(nèi)容之一[11]。從空間布局的功能結(jié)構(gòu)出發(fā)，綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃注重縣域公共安全空間結(jié)構(gòu)的強(qiáng)韌性。合理的防災(zāi)空間布局能發(fā)揮空間對風(fēng)險防控的作用，相反則可能因縣域布局不合理導(dǎo)致災(zāi)害發(fā)生或加劇各類災(zāi)害對城鄉(xiāng)造成的損失。城鄉(xiāng)空間防災(zāi)布局通過對城鄉(xiāng)整體的規(guī)劃和展望，綜合考慮其發(fā)展方向、現(xiàn)有的空間布局特征，描繪出城鄉(xiāng)安全空間特征圖，將安全理念始終貫穿其中，并以提高城鄉(xiāng)安全韌性為宗旨，以縣域自然地理格局為根本，以災(zāi)定防，遵循“多規(guī)合一”，與未來城鄉(xiāng)總體規(guī)劃同步。

防災(zāi)空間布局由點(diǎn)、線、面三部分組成，如圖 1所示。從“點(diǎn)”出發(fā)，防災(zāi)布局因素主要包括避難場所、防災(zāi)據(jù)點(diǎn)設(shè)施、綜合減災(zāi)示范社區(qū)[12]等，這些安全點(diǎn)為城市基礎(chǔ)的防災(zāi)減災(zāi)提供安全保障。從“線”出發(fā)，防災(zāi)布局因素主要包括防災(zāi)軸、防災(zāi)綠帶等，是保護(hù)城市安全的生命線。從“面”出發(fā)，防災(zāi)布局因素包括防災(zāi)生活圈、土地利用防災(zāi)計劃等，合理選用城市建設(shè)用地，對災(zāi)害潛勢較高地區(qū)實施更嚴(yán)格的土地使用管制。

以點(diǎn)為基礎(chǔ)，用線做好連接，形成防災(zāi)的面，只有將防災(zāi)空間的“點(diǎn)、線、面”設(shè)施和城鄉(xiāng)土地利用結(jié)合起來，組建城鄉(xiāng)空間安全布局網(wǎng)絡(luò)體系，才能基本實現(xiàn)對災(zāi)害風(fēng)險的控制。

1.4 基于地理信息系統(tǒng)的空間規(guī)劃圖件編制，突出“一張圖”

“一張圖”是指在一張底圖的基礎(chǔ)上，將全國各區(qū)域的防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃成果輸入平臺數(shù)據(jù)庫，疊加各類國土空間規(guī)劃圖層，形成國土空間規(guī)劃“一張圖”[13]。減輕災(zāi)害風(fēng)險是綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃的主要目標(biāo)，規(guī)劃的主要舉措是優(yōu)化資源調(diào)配。以往的綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃圖著重于災(zāi)害風(fēng)險區(qū)劃，在地理空間上僅展現(xiàn)了研究區(qū)域單災(zāi)種或多災(zāi)種災(zāi)害風(fēng)險分布； 以國土空間規(guī)劃為背景的防災(zāi)規(guī)劃，綜合防災(zāi)減災(zāi)工程設(shè)施用地規(guī)劃圖的編制是“一張圖”的重要組成部分。

圖 2 規(guī)劃詳細(xì)思路圖Fig.2 Detailed thinking diagram of planning

簡要來說，綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃圖的編制是在一段時期內(nèi)，根據(jù)目前國家社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對縣域內(nèi)的土地資源進(jìn)行合理的調(diào)配、利用和改造，以達(dá)到快速救援、綜合減災(zāi)的目的，將城市資源合理調(diào)配，并將其用圖件表現(xiàn)出來。

空間規(guī)劃圖件可以覆蓋災(zāi)害防御、監(jiān)測預(yù)警與應(yīng)急保障3方面。災(zāi)害防御以防洪排澇為重點(diǎn)，通過繪制災(zāi)害防御設(shè)施空間布局圖，達(dá)到綜合減災(zāi)、降低損失的目的； 監(jiān)測預(yù)警從自然災(zāi)害與安全生產(chǎn)兩方面著手，“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”，既包括氣象監(jiān)測、地震災(zāi)害監(jiān)測與地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測，也包括縣域火災(zāi)重點(diǎn)監(jiān)測網(wǎng)、應(yīng)急保障綜合應(yīng)急避難場所、物資儲備庫、消防站、救援通道等等，結(jié)合相關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)確定空間布局，利用ArcGIS平臺強(qiáng)大的制圖及圖像顯示功能，根據(jù)系統(tǒng)分析所得的實驗數(shù)據(jù)得出結(jié)果[14]，進(jìn)行縣域綜合防災(zāi)減災(zāi)的空間布局。

2 規(guī)劃編制的思路與內(nèi)容

世界各國在制定城鎮(zhèn)規(guī)劃時形成不同經(jīng)驗，德國在制定各城鎮(zhèn)的發(fā)展目標(biāo)、建設(shè)規(guī)劃時，結(jié)合聯(lián)邦規(guī)劃法、建設(shè)章程以及法律法規(guī)，制定相應(yīng)的土地使用規(guī)劃，通過土地使用規(guī)劃，實現(xiàn)對城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政轄區(qū)內(nèi)的土地利用，與中國城市規(guī)劃體系中的總體規(guī)劃所起到的作用類似[15]。在中國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中，政府有關(guān)部門對社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城市規(guī)劃建設(shè)、保護(hù)自然環(huán)境以及國土資源管理等問題制定了不同的應(yīng)對措施，這些單位或部門的工作內(nèi)容都圍繞著規(guī)劃進(jìn)行，不同類型的空間規(guī)劃編制方法各有特色[16]。

2.1 編制思路

縣域綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃的具體編制思路如圖2所示，主要包括：(1)縣域相關(guān)數(shù)據(jù)收集與整理，對被調(diào)研縣域基礎(chǔ)地理、氣象、社會經(jīng)濟(jì)、災(zāi)情統(tǒng)計等方面進(jìn)行數(shù)據(jù)收集、整理。(2)依據(jù)國家、行業(yè)、地區(qū)相關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，綜合考量縣域經(jīng)濟(jì)、人口規(guī)模、空間布局特征、城鄉(xiāng)治理水平、現(xiàn)面臨的風(fēng)險隱患特征等，分析縣域現(xiàn)狀，結(jié)合縣域未來發(fā)展的遠(yuǎn)景目標(biāo)，建設(shè)“因地制宜、平災(zāi)結(jié)合”的應(yīng)急預(yù)備體系，制定符合縣域特征的綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃，指導(dǎo)縣域防災(zāi)規(guī)劃的實踐。(3)對經(jīng)濟(jì)能力和防災(zāi)基礎(chǔ)較強(qiáng)的縣，立足于縣域的全災(zāi)種防備體系，以構(gòu)建綜合防災(zāi)減災(zāi)體系作為發(fā)展目標(biāo)； 對經(jīng)濟(jì)能力和防災(zāi)基礎(chǔ)較為薄弱的縣，立足于基礎(chǔ)性防御工程，以加強(qiáng)災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警，完善災(zāi)害基礎(chǔ)性防御設(shè)施作為發(fā)展目標(biāo)。(4)設(shè)立防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃指標(biāo)體系，確定減災(zāi)措施和防災(zāi)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)，合理把握縣域的安全用地結(jié)構(gòu)與布局、防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施和資源，保障社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展。

圖 3 編制規(guī)劃內(nèi)容圖Fig.3 Compilation planning content diagram

圖 4 致災(zāi)因子分析圖Fig.4 Disaster-causing factor analysis diagram

2.2 規(guī)劃編制主要內(nèi)容

從災(zāi)害發(fā)生時序的角度出發(fā)，本規(guī)劃編制處在災(zāi)前預(yù)防準(zhǔn)備階段，側(cè)重預(yù)防階段的風(fēng)險辨識、評估和控制。縣域型綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃主要包括以下4個部分，如圖 3所示。

(1)災(zāi)害風(fēng)險評估

災(zāi)害風(fēng)險評估是分析、評估可能給人類帶來威脅和傷害的致災(zāi)因子和承災(zāi)體脆弱性，判斷出可能存在的風(fēng)險性質(zhì)、范圍和損失的一系列過程。該過程包括兩個方面：一是歷史災(zāi)情統(tǒng)計，通過搜集目標(biāo)縣域內(nèi)歷年災(zāi)害的數(shù)據(jù)，得到該縣域受影響的主要自然災(zāi)害； 二是規(guī)劃分析，通過分析城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，預(yù)測規(guī)劃區(qū)可能出現(xiàn)的各種災(zāi)害狀況。通過對縣域自然災(zāi)害的識別，確定出可能對縣域造成影響的區(qū)域，重點(diǎn)針對危化品隔離區(qū)、地震活斷層和地質(zhì)災(zāi)害突出區(qū)制定防御分區(qū)。

①致災(zāi)因子分析

災(zāi)害本身的危險程度用致災(zāi)因子來表示，主要包括災(zāi)害種類、規(guī)模、強(qiáng)度等。規(guī)劃中致災(zāi)因子的分析方法，多以縣域已有的地震、氣象、洪澇、工礦企業(yè)生產(chǎn)事故、危險化學(xué)品事故、火災(zāi)等單災(zāi)種數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，一方面采用ArcGIS工具，通過運(yùn)用視覺信息疊加和疊置分析兩種方法，編制縣域綜合風(fēng)險區(qū)劃圖，并根據(jù)風(fēng)險區(qū)劃圖進(jìn)行對比分析找到重災(zāi)區(qū)； 另一方面通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計，采取“一數(shù)據(jù)多角度分析”的方法，用圖表的形式展現(xiàn)，使數(shù)據(jù)更加直觀化，如圖 4所示。

②承災(zāi)體脆弱性分析

承災(zāi)體包括社會發(fā)展、人類本身的各個方面，脆弱性一般隨災(zāi)害影響強(qiáng)度的增加而變化。脆弱性分析是自然災(zāi)害減除、準(zhǔn)備、應(yīng)對和恢復(fù)的基礎(chǔ)，脆弱性方程的確定是脆弱性研究的關(guān)鍵，綜合考慮縣域承災(zāi)體的特征，利用相關(guān)評估方法對縣域風(fēng)險脆弱性進(jìn)行評價，得出縣域發(fā)展水平和脆弱性大小之間的關(guān)系。

災(zāi)害風(fēng)險分析是為確定對目標(biāo)區(qū)域有影響的災(zāi)害，采用的方法是風(fēng)險等級劃分法[17]。規(guī)劃編制中的調(diào)研，主要針對現(xiàn)有城市基礎(chǔ)設(shè)施的抗災(zāi)能力、防災(zāi)減災(zāi)專項設(shè)施抗災(zāi)能力、防災(zāi)減災(zāi)資源配置標(biāo)準(zhǔn)、管控要求、空間布局的合理性和協(xié)調(diào)性等因素，并結(jié)合致災(zāi)因子和承災(zāi)體脆弱性分析，評估縣域綜合防災(zāi)應(yīng)急能力，尋找出地區(qū)防御災(zāi)害和應(yīng)急工作薄弱環(huán)節(jié)。

(2)防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)

防災(zāi)減災(zāi)目標(biāo)從成就實現(xiàn)方式上分為總體目標(biāo)與具體目標(biāo)兩個層面。防災(zāi)減災(zāi)總體目標(biāo)是對現(xiàn)有計劃取得成效進(jìn)行概括，在形式上是相關(guān)縣域政策聲明的拓展，在內(nèi)容上則是放寬視野、聚焦長期； 具體目標(biāo)是根據(jù)總體目標(biāo)的實施步驟來進(jìn)行細(xì)節(jié)化，與總體目標(biāo)相比更為具體，甚至能夠確定明確的時限。

防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)根據(jù)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際情況，從時間上分為近期、中期和遠(yuǎn)期三類目標(biāo)。近期目標(biāo)著重于最基本的災(zāi)害防御基礎(chǔ)設(shè)施，側(cè)重基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，主要目的是提高災(zāi)害風(fēng)險評估能力及相關(guān)監(jiān)測預(yù)警信息發(fā)布的準(zhǔn)確性、時效性和社會公眾覆蓋率； 中期目標(biāo)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展起支撐作用，保障縣域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，主要目的是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本達(dá)標(biāo)，全方位提升應(yīng)急保障能力； 遠(yuǎn)期目標(biāo)是使資金投入比例增大，主要目的是完成縣域自然災(zāi)害基礎(chǔ)防御設(shè)施空間規(guī)劃、綜合災(zāi)害監(jiān)測規(guī)劃和多災(zāi)兼顧高效救援空間與應(yīng)急保障設(shè)施空間規(guī)劃，形成多災(zāi)種、一體化的應(yīng)急空間體系。

通過災(zāi)害風(fēng)險評估掌握縣域防御災(zāi)害及應(yīng)急工作薄弱環(huán)節(jié)，針對薄弱環(huán)節(jié)結(jié)合縣域?qū)嶋H，制定防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)。(1)統(tǒng)籌縣域防災(zāi)減災(zāi)戰(zhàn)略，整合防災(zāi)減災(zāi)資源； (2)著力構(gòu)建與縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制，增強(qiáng)災(zāi)害的防御、監(jiān)測和應(yīng)對能力； (3)針對未來城鄉(xiāng)發(fā)展可能產(chǎn)生的風(fēng)險，采取防控措施，全方位提升綜合防災(zāi)減災(zāi)水平，并將防災(zāi)減災(zāi)工作納入城鄉(xiāng)發(fā)展總體規(guī)劃。此外，與土地利用總體規(guī)劃銜接，結(jié)合城鄉(xiāng)發(fā)展方向及近期建設(shè)用地發(fā)展需求，把目標(biāo)縣域建設(shè)成為其最終要達(dá)到的目標(biāo)并建立可持續(xù)的安全保障。

(3)綜合防災(zāi)減災(zāi)空間布局

綜合防災(zāi)減災(zāi)空間布局主要由點(diǎn)、線、面三部分組成，主要規(guī)劃措施有避讓帶、應(yīng)急避難場所、防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃示范點(diǎn)等。針對災(zāi)害現(xiàn)狀并結(jié)合承災(zāi)體脆弱性分析，確定出可能造成影響的災(zāi)害地點(diǎn)，設(shè)置?；分攸c(diǎn)隔離區(qū)，對防洪區(qū)、地震活斷層和地質(zhì)災(zāi)害突出地區(qū)等進(jìn)行避讓； 結(jié)合周邊醫(yī)院和便民服務(wù)點(diǎn)設(shè)置應(yīng)急避難場所； 選擇典型目標(biāo)區(qū)域作為縣域的防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃示范點(diǎn)，增強(qiáng)縣域應(yīng)對各類災(zāi)害的能力，以點(diǎn)帶面提高縣域防災(zāi)減災(zāi)水平。

為避免因監(jiān)管不力等原因?qū)е率鹿拾l(fā)生，合理規(guī)劃企業(yè)分布格局也很重要。首先，規(guī)范城鄉(xiāng)?；凡季郑柚鷪@區(qū)行政區(qū)劃、道路交通、綠地分布等特征，規(guī)劃建立隔離帶，避免化工產(chǎn)業(yè)事故的擴(kuò)散。其次，根據(jù)各縣域安全風(fēng)險的承載能力，按照空間布局，針對城鎮(zhèn)人口密集區(qū)域，設(shè)立安全防護(hù)距離，改造部分區(qū)域不符合化工行業(yè)安全發(fā)展規(guī)劃的危險化學(xué)品生產(chǎn)、儲存企業(yè)。最后，利用ArcGIS技術(shù)從災(zāi)害對縣域經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展、人員生命財產(chǎn)造成的影響出發(fā)，對災(zāi)害防御、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急保障等方面影響因子進(jìn)行排序，并用特定符號予以表示，通過調(diào)整圖層順序，得到綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃空間布局圖，編制日常監(jiān)測“一張圖”，實現(xiàn)監(jiān)測數(shù)據(jù)可視化、預(yù)警信息智能化。

(4)綜合防災(zāi)減災(zāi)工程設(shè)施布局

綜合防災(zāi)減災(zāi)工程建設(shè)的意義主要是加強(qiáng)工程防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)、區(qū)域和城鄉(xiāng)基層防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力建設(shè)以及應(yīng)急避難場所工程建設(shè)等。縣域城鄉(xiāng)基礎(chǔ)性災(zāi)害防御建設(shè)、生命線系統(tǒng)和工程的設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)國家、省、市標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一執(zhí)行，提升對災(zāi)害易發(fā)、頻發(fā)地區(qū)的監(jiān)測預(yù)警能力，提高應(yīng)急救援效率。深入研究災(zāi)害風(fēng)險區(qū)，針對應(yīng)急防災(zāi)設(shè)施并結(jié)合相關(guān)防災(zāi)減災(zāi)技術(shù)指標(biāo)，以近期、中期、遠(yuǎn)期分階段的制定工程建設(shè)目標(biāo)，并結(jié)合縣域?qū)嶋H情況，確定各單災(zāi)種規(guī)劃措施的優(yōu)先順序，對必須修建的防災(zāi)設(shè)施進(jìn)行相應(yīng)的預(yù)算設(shè)計，制定切實可行的防災(zāi)措施。綜合防災(zāi)減災(zāi)工程設(shè)施建設(shè)主要包括：

(1)防災(zāi)減災(zāi)骨干工程建設(shè)，主要是推進(jìn)危房改造工程，重點(diǎn)做好醫(yī)院、學(xué)校等場所的加固工作。

(2)海綿城市建設(shè)，主要是修復(fù)目標(biāo)縣域水生態(tài)，增強(qiáng)縣域防澇排澇能力。加強(qiáng)相關(guān)水利工程建設(shè)，抓緊薄弱隱患水利工程治理、修復(fù)工作，提高防洪能力。

(3)防災(zāi)避難場所建設(shè)，主要是充分利用公園、學(xué)校、人防工程和大型公共建筑等公共服務(wù)設(shè)施，建設(shè)防災(zāi)避難場所，為受災(zāi)群眾提供因地制宜的就近安置服務(wù)。

此外，縣域的相關(guān)政府部門加強(qiáng)服務(wù)，做好項目立項、審批指導(dǎo)、提供資金等支持工作。相關(guān)人員跟蹤落實，及時通報相關(guān)工作的進(jìn)展情況。

3 武強(qiáng)縣國土空間專項規(guī)劃——綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃編制實踐

(1)災(zāi)害現(xiàn)狀

武強(qiáng)縣自然災(zāi)害主要有暴雨洪澇、大風(fēng)、冰雹、雷電、干熱風(fēng)、地震、地裂縫、地面沉降等，根據(jù)對該縣域歷史災(zāi)情的統(tǒng)計和對比，通過數(shù)據(jù)分析得到近年來武強(qiáng)縣災(zāi)害統(tǒng)計情況，制成圖例使數(shù)據(jù)更加可視化。

(2)承災(zāi)體脆弱性及風(fēng)險分析

根據(jù)歷史資料和承災(zāi)體脆弱性分析，使用ArcGIS得到武強(qiáng)縣災(zāi)害風(fēng)險分布圖，如圖5所示。圖 5a以暴雨風(fēng)險為例，災(zāi)害風(fēng)險主要分布在東部地區(qū)(武強(qiáng)鎮(zhèn)與豆村鄉(xiāng))，雖然年降雨量呈減少趨勢，但內(nèi)澇災(zāi)害并未減輕，呈現(xiàn)出“地勢自西向東傾斜，風(fēng)險自西向東加重，縣城內(nèi)澇脆弱性更高”的特征； 圖 5b以冰雹風(fēng)險為例，得出武強(qiáng)縣西北部發(fā)生冰雹災(zāi)害的風(fēng)險更高； 圖 5c以大風(fēng)風(fēng)險為例，得出大風(fēng)風(fēng)險較高的地區(qū)是武強(qiáng)鎮(zhèn)南部和豆村鄉(xiāng)北部； 圖 5d以雷暴風(fēng)險為例，得出武強(qiáng)縣西北部易發(fā)生雷暴災(zāi)害。

(3)綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃國土空間布局

根據(jù)武強(qiáng)縣具體防災(zāi)減災(zāi)目標(biāo)，設(shè)計相關(guān)空間布局，加強(qiáng)重點(diǎn)工程建設(shè)。

①基礎(chǔ)性防御設(shè)施空間布局

針對武強(qiáng)縣暴雨洪澇災(zāi)害現(xiàn)狀與承災(zāi)體脆弱性分析，依據(jù)規(guī)劃指標(biāo)要求，防洪空間布局規(guī)劃如圖 6所示，以滹沱河南堤、滹沱河南埝、滏陽新河、滏陽河為防洪重點(diǎn)工程區(qū)，實現(xiàn)綜合治理、蓄排兼顧，以提升災(zāi)害防御能力，構(gòu)筑安全底線。

②綜合災(zāi)害監(jiān)測設(shè)施空間布局

為建設(shè)多災(zāi)種、全覆蓋的綜合災(zāi)害監(jiān)測設(shè)施體系，優(yōu)化武強(qiáng)縣的各類突發(fā)事故的監(jiān)測預(yù)警設(shè)施，通過資料分析和實地考察，統(tǒng)計氣象災(zāi)害監(jiān)測設(shè)施空間布局建設(shè)情況(截至2020年)，如圖 7所示。

針對地震及地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測，依據(jù)地震風(fēng)險和地面沉降高度與速率，規(guī)劃建設(shè)一處地震監(jiān)測點(diǎn)和三處地面沉降監(jiān)測站點(diǎn)，如圖 8所示。

圖 5 武強(qiáng)縣各類災(zāi)害風(fēng)險分布圖Fig.5 Disaster risk distribution map of Wuqiang County

圖 6 武強(qiáng)縣災(zāi)害防御設(shè)施空間布局Fig.6 Spatial layout of disaster defense facilities in Wuqiang County

圖 7 氣象監(jiān)測設(shè)施空間布局Fig.7 Spatial layout of meteorological monitoring facilities

根據(jù)近十年火災(zāi)高風(fēng)險區(qū)情況分析，針對火災(zāi)與工業(yè)企業(yè)事故防范布局，規(guī)劃在各易燃易爆單位建設(shè)智慧消防火災(zāi)自動報警系統(tǒng)，以隨時對企業(yè)的安全生產(chǎn)情況進(jìn)行監(jiān)測，對突發(fā)事故直觀地進(jìn)行應(yīng)急救援。

③高效救援與應(yīng)急保障空間布局

為構(gòu)建多災(zāi)種兼顧的高效救援與應(yīng)急保障體系，避難場所主要以室外應(yīng)急避難場所為重點(diǎn)，并結(jié)合縣域內(nèi)環(huán)境、規(guī)模大小劃分其服務(wù)的范圍。提出場所功能、作用、配套設(shè)施要求，綜合考慮人口密度、場地分布、服務(wù)半徑、道路交通分布等因素，以提供不同方向前來避難的受災(zāi)居民選擇和使用； 利用應(yīng)急避難場所內(nèi)周邊的飯店、商店、超市、藥店、倉庫等布局，結(jié)合現(xiàn)有道路空間分布，以滿足災(zāi)時快速有效地獲取應(yīng)急物資等基本需求。通過對武強(qiáng)縣整體情況的實地考察，規(guī)劃出避難場所空間分布和大型物資儲備庫布局。

應(yīng)急救援通道方面，加強(qiáng)對武強(qiáng)縣和周邊縣(市)內(nèi)省道和縣鄉(xiāng)道的技術(shù)改造，以便于災(zāi)后保障道路交通的正常使用及城市內(nèi)外聯(lián)絡(luò)交通的暢通。根據(jù)武強(qiáng)縣道路情況及其輻射范圍的分析，規(guī)劃救援疏散通道空間布局。

(4)武強(qiáng)縣綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃四大工程

根據(jù)災(zāi)害現(xiàn)狀、風(fēng)險分析以及國土空間布局，確定武強(qiáng)縣綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃的四大工程，分別是： ①重點(diǎn)建設(shè)基礎(chǔ)性城鄉(xiāng)防御工程，構(gòu)筑安全底線； ②推進(jìn)風(fēng)險評估與監(jiān)測預(yù)警工程，降低災(zāi)害風(fēng)險； ③構(gòu)建高效減災(zāi)保障工程，完善多邊保障機(jī)制； ④加快建設(shè)農(nóng)村氣象災(zāi)害防御工程。抓好重點(diǎn)工程建設(shè)，提升對災(zāi)害易發(fā)、頻發(fā)地區(qū)的監(jiān)測預(yù)警能力，提高應(yīng)急救援效率，為武強(qiáng)縣的可持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航。

(5)確定武強(qiáng)縣災(zāi)害防御規(guī)劃

①基礎(chǔ)性城鄉(xiāng)防御措施

針對地震防御工程，加固、新建工程應(yīng)按武強(qiáng)縣抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)(Ⅶ度)進(jìn)行，從而做到“小震不壞、中震可修、大震不倒”； 生命線工程特別是學(xué)校、醫(yī)院等提高一度設(shè)防。

②監(jiān)測預(yù)警措施

針對武強(qiáng)縣的氣象災(zāi)害，應(yīng)構(gòu)建災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警綜合體系。針對于地面沉降災(zāi)害，應(yīng)完善監(jiān)測網(wǎng)建設(shè)，在建設(shè)過程中發(fā)生的網(wǎng)點(diǎn)移位、標(biāo)志類型更改等，應(yīng)報上級主管部門審批，做好質(zhì)量記錄，相關(guān)資料要匯總和歸檔，全面提升監(jiān)測能力，動態(tài)掌握全縣氣象變化、地面沉降狀況； 針對火災(zāi)與工業(yè)企業(yè)事故，在各易燃易爆單位安裝智慧消防火災(zāi)自動報警系統(tǒng)，以隨時對企業(yè)的安全生產(chǎn)情況進(jìn)行監(jiān)測，對突發(fā)事故及時地進(jìn)行應(yīng)急救援。

③應(yīng)急保障措施

建立地方性防災(zāi)減災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化政府責(zé)任，健全機(jī)構(gòu)，整合力量，落實措施，形成有效的合力保障。圍繞防災(zāi)減災(zāi)工作常態(tài)化，逐步構(gòu)建防災(zāi)減災(zāi)多元投入機(jī)制，政府加大防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施資金投入，做好應(yīng)急救災(zāi)物資儲備相關(guān)工作。

4 結(jié)論

縣域綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃對提高我國基層應(yīng)急能力至關(guān)重要。高質(zhì)量的國土空間專項綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃，需要政府和編制規(guī)劃團(tuán)隊充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，實現(xiàn)有力高效的合作。政府方面，需相關(guān)部門通力協(xié)作，及時更新城鄉(xiāng)相關(guān)地圖，確保資料齊全； 堅持可行性、全民性原則，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施投資和數(shù)據(jù)保護(hù)意識； 相關(guān)部門要有測繪數(shù)據(jù)，避免規(guī)劃時無據(jù)可依。團(tuán)隊方面，必須高起點(diǎn)高站位，具備超前意識和系統(tǒng)規(guī)劃思維，擁有強(qiáng)大的防災(zāi)減災(zāi)理論支撐和專業(yè)能力。另外，還需主動、善于聽取社會各界的意見，廣納善言，博采眾長，勇于修正，力求做出更符合實際需要、科學(xué)合理的縣域綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃，以全面、切實提高縣域防災(zāi)減災(zāi)能力。