基于大數(shù)據(jù)的應(yīng)急決策情報信息效能研究

溫志強， 于文婧

(天津師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院， 天津 300387)

0 引言

我國國土面積廣闊，地理環(huán)境與氣候差異較大，經(jīng)常造成各種自然災(zāi)害的頻繁發(fā)生。此外，我國經(jīng)濟水平不斷提高，應(yīng)急管理工作所要應(yīng)對的范圍也逐漸擴大，從以前的以自然災(zāi)害為主逐漸擴展到自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、社會安全事件和公共衛(wèi)生事件等多種類型的突發(fā)事件。此類事件引起了黨中央和國務(wù)院的高度重視，針對此類情況制定了相關(guān)政策。2003年，“非典”在我國爆發(fā)，國務(wù)院辦公廳建立起突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案工作小組。政府和人民高度重視應(yīng)急管理工作，全面的應(yīng)急管理工作迅速發(fā)展。2018年，我國成立應(yīng)急管理部，整合分散在國家11個部門的13項應(yīng)急管理職能，以防范化解重大特大安全風(fēng)險。這種應(yīng)急管理模式成功應(yīng)對了汶川特大地震、玉樹地震、王家?guī)X礦難、舟曲特大山洪泥石流、雅安地震等一系列重大特大突發(fā)事件?，F(xiàn)有應(yīng)急管理模式在成功應(yīng)對多次突發(fā)事件的同時也顯露出一些弊病，關(guān)系不順、應(yīng)急主體錯位、機制不暢等一系列結(jié)構(gòu)性缺陷逐漸暴露出來，因而需要通過頂層設(shè)計和模式重構(gòu)來不斷完善新形勢下的應(yīng)急管理體系。

大數(shù)據(jù)時代的到來為應(yīng)急管理提供了機遇，對突發(fā)事件應(yīng)急決策提出了新的要求。2015年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于促進大數(shù)據(jù)發(fā)展的行動綱要》，指出新型的管理機制要學(xué)會用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策與創(chuàng)新進行危機管理工作。習(xí)近平在2017年召開的“一帶一路”國際高峰合作論壇中也提到，大力發(fā)展大數(shù)據(jù)與云計算，建設(shè)智慧型城市。大數(shù)據(jù)的應(yīng)用已經(jīng)逐漸融入政府的管理之中，應(yīng)急決策中大數(shù)據(jù)提供了強大的信息支持，為我國應(yīng)急管理的發(fā)展提供了新思路。2020年我國爆發(fā)的新型冠狀病毒肺炎疫情，應(yīng)急管理部門利用大數(shù)據(jù)，迅速生成了抗擊疫情的戰(zhàn)斗力。大數(shù)據(jù)被用于鎖定感染源及密切接觸人群，及時發(fā)現(xiàn)潛在感染者，為疫情防控提供了決策依據(jù)。大數(shù)據(jù)在對人類活動產(chǎn)生影響的同時，對應(yīng)急管理發(fā)展也產(chǎn)生了深遠的影響。隨著大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)，應(yīng)急決策體系和應(yīng)急決策能力建設(shè)現(xiàn)代化已經(jīng)成為當今時代發(fā)展的必然要求。

應(yīng)急決策在大數(shù)據(jù)發(fā)展背景下，應(yīng)急決策體制也發(fā)生了相應(yīng)的變化。通過查閱近幾年有關(guān)大數(shù)據(jù)背景下應(yīng)急決策情報信息的文獻和著作，能夠了解當前應(yīng)急管理決策系統(tǒng)的發(fā)展狀況以及存在的問題，掌握一定的理論知識和相關(guān)概念。應(yīng)急管理機構(gòu)結(jié)合當今時代發(fā)展情況積極完善以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的應(yīng)急管理平臺，主要集中在以下幾個方面。

第一，在大數(shù)據(jù)應(yīng)急決策方法方面，C.E.Kontokosta等指出突發(fā)事件應(yīng)急管理中，通常要求決策者在復(fù)雜多變的突發(fā)事件面前做出全面有效的決定，例如在有限資源的分配中哪些高危人群應(yīng)該在決策中得到優(yōu)先考慮，因此，針對這樣的現(xiàn)象提出了通過收集和分析大規(guī)模、異構(gòu)和高分辨率的城市數(shù)據(jù)，將物理、自然和社會系統(tǒng)的測量數(shù)據(jù)進行整合、分類和排序后生成具有相對彈性能力的指數(shù)，最后將指數(shù)嵌入本地應(yīng)急管理指揮系統(tǒng)[1]。T.Onorati等提出了監(jiān)控社交網(wǎng)絡(luò)上的特定事件的語義方法，該方法通過本體過濾來提取主題，應(yīng)急情報人員運用這種方法在緊急情況下可以及時收集更多有關(guān)災(zāi)害與災(zāi)害者相關(guān)的信息[2]。

第二，在大數(shù)據(jù)應(yīng)急決策模型方面，Y.Tao等將大數(shù)據(jù)分析與威脅智能技術(shù)結(jié)合起來，提出了從大量安全信息中提取威脅信息并及時分析生成相應(yīng)措施和威脅情報，輔助應(yīng)急響應(yīng)和預(yù)警等的系統(tǒng)分類保護模型[3]。Wu等提出了可以有效加載和聚類空間大數(shù)據(jù)、基于層次結(jié)構(gòu)的動態(tài)空間聚類模型，通過社交網(wǎng)絡(luò)空間數(shù)據(jù)了解應(yīng)急過程中各要素狀態(tài)及分布情況，從而可以利用外部存儲器數(shù)據(jù)和加載動態(tài)空間大數(shù)據(jù)實現(xiàn)對突發(fā)事件目標區(qū)域的快速檢測[4]。

第三，在大數(shù)據(jù)應(yīng)急決策數(shù)據(jù)采集與整合方面，J.Li等指出在應(yīng)急響應(yīng)中遙感數(shù)據(jù)很難被充分利用，并描述了社交媒體和遙感數(shù)據(jù)整合應(yīng)用的發(fā)展情況和取得的最新進展。通過對具體的案例進行分析，進一步提出運用社交媒體數(shù)據(jù)可改進遙感數(shù)據(jù)[5]。M.Grabowski等描述了北極溢油應(yīng)急反應(yīng)中資源分配所面臨的挑戰(zhàn)非常嚴峻，原因主要在于數(shù)據(jù)采集和分析，并針對此提出應(yīng)急響應(yīng)中應(yīng)采取的相關(guān)建議[6]。

第四，在大數(shù)據(jù)應(yīng)急決策體系方面，李陽和李綱指出在大數(shù)據(jù)背景下對應(yīng)急決策情報體系進行構(gòu)建與完善是非常必要的[7]。王興鵬從應(yīng)急決策構(gòu)成要素方面分析大數(shù)據(jù)對應(yīng)急決策體系帶來的影響與變革，進一步提出了構(gòu)建大數(shù)據(jù)驅(qū)動應(yīng)急決策體系的實現(xiàn)路徑，其中包括大數(shù)據(jù)應(yīng)急決策理念與意識、以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的應(yīng)急決策機制、大數(shù)據(jù)應(yīng)急相關(guān)制度、法規(guī)和大數(shù)據(jù)應(yīng)急管理平臺[8]。

第五，在大數(shù)據(jù)應(yīng)急決策機制方面，劉陽研究了大數(shù)據(jù)改變決策機制，主要從兩個方面進行說明：一是決策過程與大數(shù)據(jù)分析，二是LEHD項目(開放數(shù)據(jù)的使用權(quán))與決策機制創(chuàng)新，指出大數(shù)據(jù)應(yīng)急決策未來將要面臨的挑戰(zhàn)[9]。曹青青以突發(fā)事件應(yīng)急決策的過程為基礎(chǔ)，分析了大數(shù)據(jù)對應(yīng)急決策變革的影響，并提出大數(shù)據(jù)應(yīng)急決策在未來面臨的挑戰(zhàn)[10]。

第六，在大數(shù)據(jù)應(yīng)急決策模式研究方面，楊旎等分析了傳統(tǒng)應(yīng)急決策模式在大數(shù)據(jù)時代面臨的挑戰(zhàn)和機遇，針對傳統(tǒng)應(yīng)急決策模式創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型提出了兩條新的發(fā)展路徑：一是面向大數(shù)據(jù)和開源信息的開放式信息系統(tǒng)的構(gòu)建； 二是權(quán)責(zé)完備的專業(yè)咨詢系統(tǒng)的建立[11]。李陽和李綱探索出由情報工程化主導(dǎo)、情報平行化支撐的“兩融合”應(yīng)急決策情報支持架構(gòu)，實現(xiàn)應(yīng)急數(shù)據(jù)資源、應(yīng)急工具方法和應(yīng)急專家智慧以情報工程化模式的協(xié)同，在突發(fā)事件中實現(xiàn)各情報要素的相互連接及智能化，實現(xiàn)人工應(yīng)急情報與智能應(yīng)急情報的互動互補，實現(xiàn)突發(fā)事件情景的自動推演、研判與展示，從而高效指導(dǎo)應(yīng)急決策和應(yīng)急行動[12]。

上述研究主要立足于實際情況，從多個視角來分析大數(shù)據(jù)背景下應(yīng)急決策情報信息的作用發(fā)揮和管理對策。但大多從大數(shù)據(jù)對應(yīng)急決策的影響和變革方面進行研究，處于初步探索階段，缺乏更進一步的分析。本文將立足貫徹落實大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，整合國內(nèi)外大數(shù)據(jù)發(fā)展的寶貴經(jīng)驗，結(jié)合大數(shù)據(jù)背景下應(yīng)急決策發(fā)展的相關(guān)文獻，將大數(shù)據(jù)對應(yīng)急決策的影響和大數(shù)據(jù)的技術(shù)發(fā)展整合在一起，將大數(shù)據(jù)處理技術(shù)和應(yīng)急決策體制的轉(zhuǎn)變聯(lián)系起來，結(jié)合應(yīng)急管理部門的具體實踐狀況，對其進行更深層次的分析。

研究大數(shù)據(jù)背景下應(yīng)急決策情報信息的作用發(fā)揮與管理對策問題是一個具有理論意義與現(xiàn)實意義的課題。在理論層面，通過對應(yīng)急決策的研究，加深了對應(yīng)急管理理論的理解，增強了應(yīng)急管理理論的應(yīng)用實踐性。利用大數(shù)據(jù)進行應(yīng)急決策的研究，有利于大數(shù)據(jù)與應(yīng)急決策融合應(yīng)用方面的理論發(fā)展。通過對大數(shù)據(jù)下應(yīng)急決策情報信息作用發(fā)揮中存在的問題和原因分析，提出相應(yīng)的管理對策，豐富大數(shù)據(jù)應(yīng)急決策的理論內(nèi)容。在實踐層面，突發(fā)事件對我國的政治和經(jīng)濟都產(chǎn)生了巨大影響，通過對大數(shù)據(jù)背景下應(yīng)急決策情報信息的研究，有利于應(yīng)急管理部門及時獲得突發(fā)事件相關(guān)信息，不斷提高應(yīng)急決策的科學(xué)性和準確性。

本文綜合運用文獻研究、問卷調(diào)查、訪談法等方法研究大數(shù)據(jù)背景下應(yīng)急決策情報信息的作用發(fā)揮與管理對策。通過查閱近年文獻總結(jié)前人研究的基礎(chǔ)上，圍繞大數(shù)據(jù)在應(yīng)急決策事前、事中、事后中的應(yīng)用狀況發(fā)放問卷312份，收回有效問卷312份。問卷的內(nèi)容主要結(jié)合當前應(yīng)急管理部門的應(yīng)用情況制定，通過問卷的反饋來初步判定大數(shù)據(jù)對應(yīng)急決策積極影響，同時找出大數(shù)據(jù)運用過程中出現(xiàn)的問題并進一步分析原因，以便更好地完善大數(shù)據(jù)在應(yīng)急決策中的應(yīng)用狀況。通過對現(xiàn)有的應(yīng)急管理系統(tǒng)進行分析，結(jié)合大數(shù)據(jù)在應(yīng)急系統(tǒng)中發(fā)揮的作用，發(fā)現(xiàn)當前應(yīng)急系統(tǒng)中存在的問題，分析問題存在的原因，針對原因提出切實有效的對策。

1 大數(shù)據(jù)在應(yīng)急決策中的效用

1.1 提升應(yīng)急決策信息的時效性

云存儲是結(jié)合網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、分布式技術(shù)、集群應(yīng)用技術(shù)，應(yīng)用特殊技術(shù)讓與各種不同地區(qū)連接著的大量的、類別各異的存儲設(shè)備協(xié)同工作。應(yīng)急信息管理部門可對應(yīng)急數(shù)據(jù)進行統(tǒng)一管理最終形成云存儲，這在很大程度上降低了數(shù)據(jù)染毒和數(shù)據(jù)丟失的可能性，極大地提高了應(yīng)急數(shù)據(jù)的可靠性和真實性。其次，應(yīng)急決策者在決策時運用大數(shù)據(jù)將與危機事件有關(guān)的過去和現(xiàn)在的數(shù)據(jù)整合起來，運用嚴密的分析方法準確地預(yù)測危機事件。數(shù)據(jù)的開放使用打破了過去各部門擁有信息而形成的信息壁壘，應(yīng)對突發(fā)的事件可以更快的獲取有關(guān)信息，可以在短時間做出有效的應(yīng)急決策。最后，從信息分析理念來看，大數(shù)據(jù)強調(diào)全體數(shù)據(jù)而非抽樣數(shù)據(jù)，在分析方法上更注重相關(guān)分析而不是因果分析，在分析效果上更追求效率而不是絕對精確[13]。切實保證了事件發(fā)生時決策信息的真實有效，提高了應(yīng)急決策的效率。2020年新冠肺炎疫情發(fā)生以來，工業(yè)和信息化部提出做好疫情防控的大數(shù)據(jù)支撐，大數(shù)據(jù)助力“互聯(lián)網(wǎng)+防疫”模式逐漸形成。讓數(shù)據(jù)多跑腿，并服務(wù)于精準防疫和決策支持。例如浙江省政府利用手機App“浙里辦”很快建立了新型病毒公共服務(wù)管理平臺、江蘇省無錫市民服務(wù)微信公眾號開通了無錫“疫情防控一點通”服務(wù)平臺做到了“疫情有數(shù)，防控有術(shù)”。微信公眾號“丁香醫(yī)生”開發(fā)了中國疫情動態(tài)地圖——“蔚藍地圖”，將信息精細化到地級市層面。中國疾病預(yù)防控制中心聯(lián)合易智瑞公司推出新冠狀病毒感染的肺炎疫情系統(tǒng)，為查詢疫情信息提供了權(quán)威來源。從患者旅行史到既往病史，再到輿情、各醫(yī)院門診流量、物資儲備，甚至隔離返鄉(xiāng)者實時位置等海量數(shù)據(jù)從不同服務(wù)器中迅速匯總到每一個指揮部。應(yīng)急管理部門以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，結(jié)合疫情的發(fā)展情況及時作出應(yīng)急決策，應(yīng)急措施及時執(zhí)行，對疫情防控產(chǎn)生了不可忽視的作用。

1.2 提高應(yīng)急決策的科學(xué)性和準確性

大數(shù)據(jù)將數(shù)據(jù)收集匯總并建立一個智能化數(shù)據(jù)分析平臺，基于該平臺，應(yīng)急管理部門可快速收集突發(fā)事件的相關(guān)信息。數(shù)據(jù)流通于應(yīng)急管理各個部門之間，將不同管理主體、不同環(huán)境、不同領(lǐng)域緊密聯(lián)系在一起。在多元管理理念的影響之下，整合有價值的應(yīng)急信息，使應(yīng)急決策的主體增多，信息來源渠道拓寬，從而不斷提高應(yīng)急決策的科學(xué)性和準確性。通過擴大突發(fā)事件的數(shù)據(jù)來源可以彌補由于信息缺乏造成的應(yīng)急決策失誤的現(xiàn)象。大數(shù)據(jù)對關(guān)鍵數(shù)據(jù)的分析能力可以將抓取的有效信息提供給相關(guān)領(lǐng)域的應(yīng)急管理決策者，以做出對社區(qū)、公眾更準確的應(yīng)急措施或方案，甚至可以預(yù)測某一具體突發(fā)事件的發(fā)展趨勢[14]。大數(shù)據(jù)分析具有很強的實踐能力和價值，能有效控制很多負面因素的影響，通過對綜合能力的判斷和全局性的分析，大數(shù)據(jù)能夠完成最終的可持續(xù)發(fā)展指導(dǎo)，這是大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢之一[15]。以數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)等為基本功能的大數(shù)據(jù)，具有部門之間、行業(yè)之間和區(qū)域之間的穿透性，正在顛覆傳統(tǒng)的、線性的、自上而下的經(jīng)驗性決策模型，逐步形成非線性的、面向不確定性的、自上而下的決策基礎(chǔ)[16]。2008年后，我國先后發(fā)射的環(huán)境減災(zāi)星座六顆衛(wèi)星、北斗導(dǎo)航衛(wèi)星等所聚集成的災(zāi)害應(yīng)急遙感大數(shù)據(jù)，為火災(zāi)、地震、洪澇、干旱、臺風(fēng)等應(yīng)急決策提供了非常重要的空間數(shù)據(jù)支撐。在2010年江西省撫州決堤事件、2013年黑龍江省發(fā)生的流域性洪水等嚴重洪澇災(zāi)害的預(yù)警決策、災(zāi)情評估中遙感技術(shù)發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。2014年新疆于田縣發(fā)生了7.3級地震，民政部國家減災(zāi)中心利用衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)，利用大數(shù)據(jù)的處理模式制作并及時發(fā)布了震中附近地區(qū)衛(wèi)星遙感圖像。2013年蘆山地震中所使用的天地圖，通過云計算技術(shù)將地震災(zāi)區(qū)的地形、影像、電子地圖等基礎(chǔ)地理空間數(shù)據(jù)提供給相關(guān)部門和工作人員，為政府應(yīng)急決策部門提供了直觀、便捷、持續(xù)、立體化的服務(wù)。大數(shù)據(jù)對應(yīng)急決策中的不斷滲透，大幅度提高了應(yīng)急決策的科學(xué)性和準確性，應(yīng)急管理部門根據(jù)精準且及時的數(shù)據(jù)信息成功解決了多次突發(fā)事件。大數(shù)據(jù)的本質(zhì)屬性之一就是數(shù)據(jù)的快速產(chǎn)生，至于數(shù)據(jù)處理的快速則是體現(xiàn)在儲存、導(dǎo)入、分析這些數(shù)據(jù)的過程中，這種數(shù)據(jù)處理的高效性，確保決策部門可以在實時數(shù)據(jù)變化分析的基礎(chǔ)上，為其數(shù)據(jù)預(yù)測、決策的科學(xué)性提供保障[17]。

1.3 增強應(yīng)急決策體制的民主性

大數(shù)據(jù)不僅指大數(shù)據(jù)技術(shù)，還包括大數(shù)據(jù)思維。大數(shù)據(jù)思維是指把目標全體作為研究樣本、側(cè)重相關(guān)性的思考方式，力求應(yīng)急管理涉及各層次人群的智慧，盡力滿足不同地域的要求[18]。利用全樣本思維對數(shù)據(jù)進行多個方面、多個角度、多個層面的分析，通過引進外部資源和提升內(nèi)部資源向外輸出的便利程度，對大范圍的資源進行匯總和分析，不僅提升了資源的利用效率，還打破了傳統(tǒng)應(yīng)急決策對少數(shù)精英人士的重視。全樣本思維是應(yīng)急決策者潛移默化地聽取不同人群的意見和建議，不斷提高應(yīng)急決策民主性的思維方式。網(wǎng)信辦以及應(yīng)急研究中心利用大數(shù)據(jù)平臺整合來自網(wǎng)民、主流媒體、自媒體、專家建議等對突發(fā)事件的看法和建議，利用大數(shù)據(jù)算法準確的探查突發(fā)事件的起因、傳播途徑和特點和事件涉及的主要人物，隨時掌握突發(fā)事件的輿情反應(yīng)狀況，通過輿情詞云圖更深層次的探求民意，從而根據(jù)整合的資料提出相應(yīng)的對策建議，網(wǎng)信辦逐漸成為政府應(yīng)急指揮部必不可少的智囊團。政府應(yīng)急指揮部門通過數(shù)據(jù)輿情可以把握公眾關(guān)注焦點，了解人民群眾的真實心聲。遵循群眾的普遍意愿頒布相關(guān)的政策，讓政府應(yīng)急決策在科學(xué)性的基礎(chǔ)上增加了民主的因素。應(yīng)急決策者在決策時進行整體化考慮，不僅考慮危機事件本身，并將事件所處環(huán)境、事件發(fā)生原因、居民的不同性質(zhì)以及人民對事件的反應(yīng)狀況都考慮在內(nèi)。此外。問卷的反饋中群眾認為自身的建議與應(yīng)急決策的融合程度較高的選項占比56.6%，群眾對于突發(fā)事件應(yīng)對過程中發(fā)表建議意愿程度較高選項占比69.9%，同時群眾對于應(yīng)急決策中輿情收集過程中的參與度占比72.4%。民意成為大數(shù)據(jù)應(yīng)急決策中的重要角色，重視人的性質(zhì)對應(yīng)急決策的影響，在應(yīng)急管理中堅持求同存異，應(yīng)急決策堅持以人民利益為出發(fā)點，真正做到以人為本。

2 應(yīng)急決策中大數(shù)據(jù)作用發(fā)揮存在的問題

2.1 應(yīng)急管理人員缺乏大數(shù)據(jù)思維

大數(shù)據(jù)思維是新的思維觀，從“流程”核心轉(zhuǎn)變?yōu)椤皵?shù)據(jù)”核心，由功能是價值轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)據(jù)是價值，大數(shù)據(jù)思維開啟了重大的時代轉(zhuǎn)型。在這個“數(shù)據(jù)創(chuàng)造效果”的時代，需要融合多樣化數(shù)據(jù)并依據(jù)數(shù)據(jù)進行決策[19]。人們在思考事物間的聯(lián)系時，習(xí)慣于依直覺迅速確定事物之間的因果關(guān)系。有一些因果關(guān)系是臆想的，并非真實存在，但由于誤解、習(xí)慣、信仰、以訛傳訛而常常被設(shè)想為因果聯(lián)系[20]。大數(shù)據(jù)應(yīng)急決策的基礎(chǔ)是樹立大數(shù)據(jù)思維，先進的大數(shù)據(jù)思維有利于促進我國應(yīng)急決策體制的不斷創(chuàng)新，缺乏大數(shù)據(jù)思維將會造成決策失誤。應(yīng)急管理機構(gòu)人員受傳統(tǒng)管理觀念的影響，大數(shù)據(jù)運用能力有待提高，有時難以對危機事件做出準確及時的預(yù)判和分析。其次，相關(guān)決策人員有時流于形式或存在應(yīng)付上級檢查的心理，平時缺少運用大數(shù)據(jù)進行應(yīng)急演練，面對突發(fā)事件時往往手忙腳亂，這在一定程度上加劇了突發(fā)事件造成的損失。最后，決策者缺乏將應(yīng)急工作與大數(shù)據(jù)結(jié)合的意識，應(yīng)急管理思維仍然停留在“大政府，小社會”階段，突發(fā)事件發(fā)生時只注重政府單一主體獲取相關(guān)信息，忽視了其他的信息來源渠道，大數(shù)據(jù)與應(yīng)急決策融合效果較差，進一步弱化了應(yīng)急管理部門應(yīng)對突發(fā)事件的能力。

2.2 應(yīng)急管理機構(gòu)信息統(tǒng)籌能力弱

建立面向大數(shù)據(jù)和開源信息的開放型應(yīng)急信息管理機構(gòu)，是實現(xiàn)大數(shù)據(jù)應(yīng)急決策的基礎(chǔ)。目前我國應(yīng)急信息管理系統(tǒng)建設(shè)還不夠完善，應(yīng)急管理信息化需要的高速通信網(wǎng)絡(luò)、物聯(lián)感知、信息安全防護等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)尚不完善，難以滿足城市風(fēng)險全域感知、全面監(jiān)測、及時預(yù)警、安全可靠等業(yè)務(wù)的需要[21]。傳統(tǒng)的應(yīng)急信息系統(tǒng)以封閉、單一、多層次為主要特點，不能滿足海量、多元、異構(gòu)的大數(shù)據(jù)時代的要求，難以發(fā)揮其本身應(yīng)有的職能。2020年爆發(fā)的疫情中，造成損失的不僅有醫(yī)療資源的緊張，諸多亂象背后恰恰是數(shù)據(jù)的缺失與不流通，如疫區(qū)各級醫(yī)療防護耗材的供需數(shù)據(jù)。在每一條信息與規(guī)則都確定的情況下，湖北紅十字會作為接收中心，在行動中顯示出對這些信息和規(guī)則的無知，將產(chǎn)品進行了失敗的分配。更關(guān)鍵的是，“指揮部”對這樣違規(guī)的自主行為未能做出任何干預(yù)，直至信息被公示引起輿論。多處信息的缺失使紅十字會做出了失敗的決策，而本應(yīng)掌握所有信息的“指揮部”，對物資去向信息的延遲掌握或權(quán)利讓渡，使紅十字會決策難以被執(zhí)行，物資匱乏的醫(yī)院需求無法得到滿足。這表明我國在應(yīng)急信息管理方面缺乏統(tǒng)一的信息管理系統(tǒng)，這使得在突發(fā)事件發(fā)生時不能完全具備根據(jù)情形分類、明確各決策環(huán)節(jié)和迅速制定數(shù)據(jù)獲取預(yù)案的能力。

2.3 應(yīng)急信息傳輸渠道有待疏通

科學(xué)有效的應(yīng)急決策需要連續(xù)可靠的數(shù)據(jù)支持，應(yīng)急信息及時、全面、準確地抓取對作出科學(xué)的分析和預(yù)測有著至關(guān)重要的作用。突發(fā)事件爆發(fā)時往往需要決策者在最短的時間內(nèi)找出有效的應(yīng)對辦法，這就需要各部門在傳遞信息時協(xié)調(diào)進行，實現(xiàn)最大程度的資源共享。我國有待建立統(tǒng)一的“縱向到底、橫向到邊”的應(yīng)急平臺，現(xiàn)有應(yīng)急信息分散在不同的部門，形成了“信息孤島”，使得地方政府危機判斷與決策應(yīng)變能力大打折扣[22]。目前大數(shù)據(jù)數(shù)據(jù)整合和分析能力的發(fā)揮效用主要受三個方面的影響： 第一，目前應(yīng)急決策系統(tǒng)大部分是“自上而下”或“自下而上”的等級式傳達與交流，信息在傳播過程中歷經(jīng)環(huán)節(jié)較多，影響信息的及時性和可靠性； 第二，各個應(yīng)急部門應(yīng)急系統(tǒng)自身具有一定的局限性，應(yīng)急信息收集不夠全面，這直接影響了應(yīng)急決策的科學(xué)性和有效性； 第三，傳統(tǒng)應(yīng)急決策系統(tǒng)是按職能進行部門管理擁有大量數(shù)據(jù)，但信息常常分散在不同的部門，這也就導(dǎo)致了數(shù)據(jù)信息整合方面的困難。通過調(diào)查問卷方法，面向應(yīng)急管理部門、大數(shù)據(jù)運營平臺和社區(qū)居民等共發(fā)放調(diào)查問卷312份，收回有效問卷312份。問卷主要圍繞大數(shù)據(jù)在應(yīng)急決策中的作用發(fā)揮狀況，根據(jù)不同群體反映的情況進一步發(fā)現(xiàn)了大數(shù)據(jù)在應(yīng)急決策中的作用發(fā)揮中存在的問題。問卷中關(guān)于大數(shù)據(jù)在應(yīng)急管理部門中的信息傳達，協(xié)調(diào)行動方面作用發(fā)揮的問題中， 53.21%的人認為應(yīng)急工作中存在信息不連續(xù)現(xiàn)象， 46.03%的人認為應(yīng)急工作中存在信息傳達不及時現(xiàn)象，這進一步表明應(yīng)急部門在運用大數(shù)據(jù)中存在信息溝通不暢的問題。

2.4 應(yīng)急信息的質(zhì)與量需有效平衡

大數(shù)據(jù)的發(fā)展為基于大數(shù)據(jù)的應(yīng)急決策提供了可能，然而大數(shù)據(jù)為應(yīng)急決策提供的應(yīng)急信息質(zhì)量常常存在一些問題。沒有高質(zhì)量的大數(shù)據(jù)將對決策產(chǎn)生誤導(dǎo)，甚至產(chǎn)生有害結(jié)果。據(jù)估算，數(shù)據(jù)錯誤每年造成美國工業(yè)界經(jīng)濟損失約占GDP的6%， 98000名患者喪生， 50%的數(shù)據(jù)倉庫因數(shù)據(jù)質(zhì)量而取消或延遲[23]。應(yīng)急管理部門在運用大數(shù)據(jù)進行應(yīng)急決策時，信息傳達的過程復(fù)雜且冗長，信息再次管理的過程中容易堆積。有用的消息有時不能及時被利用，無用的信息造成了對決策過程的干擾。突發(fā)事件中，海量的數(shù)據(jù)信息讓應(yīng)急管理部門無法短時間內(nèi)快速甄別信息的價值和真?zhèn)?，甚至可能在傳播的過程中造成信息扭曲甚至失真。2020年爆發(fā)的新型冠狀病毒引發(fā)了全球的關(guān)注，各地有關(guān)新冠疫情的數(shù)據(jù)消息鋪天蓋地，網(wǎng)絡(luò)似乎成為抗擊新冠疫情的另外一個主戰(zhàn)場。自媒體、社交媒體等一度成為了疫情信息發(fā)布和傳播的重要角色，各個網(wǎng)絡(luò)平臺傳播的內(nèi)容大部分未經(jīng)過事先核驗，常常夾雜著大量的虛假信息。例如有人冒用官方名義傳播“封城”“超市關(guān)門”“禁止機動車出行”“進行大面積消毒”等不實消息； 有人對事實信息進行歪曲加工，一段“嬰兒伸手向醫(yī)生求抱抱”的視頻被解讀為“嬰兒因感染病毒而被隔離”； 有人還會利用疫情借勢造勢，某“港獨”記者發(fā)布“武漢每天拒診上千人”“上海將在一周之內(nèi)失控”等危言聳聽的信息等等。新冠疫情的突然曝光必然會引起社會成員的廣泛關(guān)注，從而形成應(yīng)激性恐慌心理，會引發(fā)社會對事件本身和事件相關(guān)信息的過度解讀，導(dǎo)致相關(guān)信息在擴散和傳播的過程中容易出現(xiàn)變形和扭曲。這些信息嚴重干擾了應(yīng)急管理部門根據(jù)疫情作出的準確判斷，甚至可能造成應(yīng)急決策失誤。

3 大數(shù)據(jù)在應(yīng)急決策中作用發(fā)揮存在局限性的原因分析

3.1 應(yīng)急管理人員管理理念落后

大數(shù)據(jù)在我國應(yīng)急管理中的作用目前仍主要停留在對大量數(shù)據(jù)的抓取、統(tǒng)計、比較等相對表層的數(shù)據(jù)分析上，而美日等發(fā)達國家更多地深入到數(shù)據(jù)間的關(guān)聯(lián)性分析，并利用這些關(guān)聯(lián)開發(fā)新型數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)進行數(shù)據(jù)建模生成新領(lǐng)域的數(shù)據(jù)結(jié)論，不但發(fā)揮了數(shù)據(jù)的現(xiàn)時價值，更開發(fā)了數(shù)據(jù)的未來價值[24]。目前我國應(yīng)急管理部門大數(shù)據(jù)應(yīng)用人才培養(yǎng)體系建設(shè)尚未完備，應(yīng)急管理人員缺乏先進的應(yīng)急管理意識。應(yīng)急決策過程中常因受到時間限制，導(dǎo)致決策時獲取的信息不夠全面。應(yīng)急管理部門平時缺少應(yīng)急工作與大數(shù)據(jù)結(jié)合應(yīng)用的演練，日常對防控工作的重視程度不夠。大數(shù)據(jù)在應(yīng)急決策中的應(yīng)用還處于起始階段，各項技術(shù)的應(yīng)用于應(yīng)急決策的途徑還在不斷探索。針對不同的突發(fā)事件大數(shù)據(jù)在應(yīng)急決策中的應(yīng)用方式往往是不同的，應(yīng)急決策中更需要應(yīng)急思維方式的改變。

3.2 統(tǒng)一的應(yīng)急信息管理系統(tǒng)的缺失

傳統(tǒng)應(yīng)急決策體制強調(diào)等級制的命令指揮鏈，過分強調(diào)權(quán)力手段，忽視了數(shù)據(jù)工具的作用，致使決策過程僵化、反應(yīng)遲緩、專業(yè)化不足、應(yīng)急決策質(zhì)量低下[2]。2018年，我國建立應(yīng)急管理部，應(yīng)急管理開始進入綜合應(yīng)急管理階段。我國應(yīng)急管理部門發(fā)展較晚，信息化發(fā)展還不夠完善。我國應(yīng)急管理信息系統(tǒng)研究仍處于發(fā)展階段，對于未來突發(fā)事件發(fā)生前應(yīng)急預(yù)案的準備、應(yīng)急信息整理，突發(fā)事件發(fā)生后應(yīng)急救援效率、應(yīng)急物資調(diào)配、應(yīng)急決策、應(yīng)急信息管理等方面仍有提升空間[25]。政府雖然在各方面都逐步加強數(shù)據(jù)情報信息在應(yīng)急決策中的應(yīng)用，但尚未建立專門的信息采集部門，缺少情報分析的專業(yè)人才。針對應(yīng)急決策所需信息不全面，導(dǎo)致對應(yīng)急事件的預(yù)測范圍過大，精確度較低。因此，對突發(fā)事件的預(yù)測和防控的作用的發(fā)揮十分有限。各級應(yīng)急管理機構(gòu)在信息化建設(shè)方面的職能不清是造成目前應(yīng)急信息建設(shè)系統(tǒng)出現(xiàn)混亂的原因之一，因此系統(tǒng)建設(shè)要以“實”為主，要直觀、方便和簡單。

3.3 重專業(yè)輕綜合傳統(tǒng)應(yīng)急管理模式的限制

我國城市應(yīng)急管理不同行業(yè)管理部門雖然通過長期的管理實踐積累豐富的數(shù)據(jù)，但是這些行業(yè)數(shù)據(jù)之間基本上處于割據(jù)狀態(tài)[26]。各部門在數(shù)據(jù)的收集和整合方面存在能力不等的現(xiàn)象，影響了應(yīng)急數(shù)據(jù)的收集與決策效果。我國應(yīng)急管理工作按照分級負責(zé)的原則，一般性災(zāi)害由地方各級政府部門負責(zé)，應(yīng)急管理部代表中央統(tǒng)一指揮并響應(yīng)支援。這在一定程度上阻礙了各地信息共享，從而存在信息壁壘。各級應(yīng)急管理部門具有不同的應(yīng)急信息管理系統(tǒng)，各部門只注重管理內(nèi)部信息的行為將對信息流通、傳播和共享造成直接影響，從而造成信息孤島現(xiàn)象。信息壁壘和信息孤島現(xiàn)象的存在對應(yīng)急決策中信息的收集和流通產(chǎn)生了消極的影響，不利于應(yīng)急決策科學(xué)性和準確性的提高。

3.4 大數(shù)據(jù)應(yīng)急管理法制化建設(shè)滯后

我國應(yīng)急管理系統(tǒng)發(fā)展較晚，相關(guān)法律體系不健全。我國應(yīng)急管理的相關(guān)法律大部分針對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等突發(fā)事件，大數(shù)據(jù)與應(yīng)急管理結(jié)合運用的相關(guān)法律較少。大數(shù)據(jù)挖掘?qū)Ω骷壵畱?yīng)對突發(fā)事件時的科學(xué)認知和正確決策上具有重大意義，但由此也衍生出收集和使用數(shù)據(jù)合法性、公民隱私權(quán)保護、網(wǎng)絡(luò)安全及犯罪等前沿法律規(guī)制問題[27]。應(yīng)急管理部門在運用大數(shù)據(jù)對突發(fā)事件進行管理時，沒有明確的權(quán)責(zé)規(guī)定。第一，缺乏明確的責(zé)任制，決策的環(huán)節(jié)較多且復(fù)雜，決策過程中的責(zé)任也往往是模糊不清，相關(guān)崗位和相關(guān)人員的責(zé)任常常無法落實，處理突發(fā)事件時會出現(xiàn)各部門相互推諉、不承擔(dān)自身責(zé)任的現(xiàn)象。第二，應(yīng)急管理的過程中缺乏相關(guān)的法律規(guī)定，應(yīng)急決策過程中會因為忽視某些應(yīng)該加以考慮的因素而加劇損失程度，法律對于應(yīng)急決策過程中所要關(guān)注的各個因素規(guī)定的范圍還不夠全面，信息在傳達過程中也缺乏規(guī)范性。第三，應(yīng)急管理系統(tǒng)目前還缺乏監(jiān)督機制的相關(guān)法律法規(guī)，政策制定的過程中缺乏相關(guān)機制的約束和監(jiān)督，不利于監(jiān)督工作的進行。

4 應(yīng)急決策過程中充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)情報信息效能的對策建議

4.1 意識前提：引導(dǎo)應(yīng)急管理機構(gòu)樹立大數(shù)據(jù)思維

大數(shù)據(jù)時代中，應(yīng)急管理部門需要培養(yǎng)大數(shù)據(jù)意識和應(yīng)用習(xí)慣，形成自下而上的科學(xué)、民主、透明的信息傳導(dǎo)模式。充分運用大數(shù)據(jù)應(yīng)急管理模式的創(chuàng)新成果，已成為應(yīng)急管理改革不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。應(yīng)急管理部門以大數(shù)據(jù)為支撐，合理、合法、及時地收集目標對象的相關(guān)信息，以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)做出準確決策。日常工作事件中注重對大數(shù)據(jù)的運用，不斷提高運用大數(shù)據(jù)的熟練程度。運用大數(shù)據(jù)的過程中不拘泥于一種普適的應(yīng)急模式，更加注重大數(shù)據(jù)思維的靈活轉(zhuǎn)變。加強應(yīng)急管理模式的創(chuàng)新，堅持以數(shù)據(jù)核心思維方式思考應(yīng)急決策中出現(xiàn)的種種問題，不斷挖掘數(shù)據(jù)在應(yīng)急決策過程中的實用價值，為應(yīng)急管理的各個環(huán)節(jié)提供強大的技術(shù)支持和技術(shù)保障。大數(shù)據(jù)應(yīng)用中將大數(shù)據(jù)技術(shù)與大數(shù)據(jù)思維融合起來發(fā)揮作用，這樣才能真正發(fā)揮大數(shù)據(jù)的應(yīng)用價值。

4.2 系統(tǒng)化：加強應(yīng)急信息管理系統(tǒng)的建設(shè)和完善

我國應(yīng)急管理系統(tǒng)應(yīng)積極借鑒國外先進經(jīng)驗，不斷加強應(yīng)急管理系統(tǒng)的建設(shè)和完善。發(fā)達國家在應(yīng)急管理和應(yīng)急管理權(quán)限上的一般做法是：因事設(shè)崗，專業(yè)應(yīng)對，設(shè)置專門的大數(shù)據(jù)應(yīng)急管理部門，并且在人員構(gòu)成和安排上保證專業(yè)技術(shù)人員在部門中占主體； 網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，與發(fā)達的互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云平臺等聯(lián)結(jié)起來，無論在數(shù)據(jù)收集上還是數(shù)據(jù)篩選和分析上都使大數(shù)據(jù)應(yīng)用更加簡潔高效； 法制和體制建設(shè)并駕齊驅(qū)，把法律法規(guī)和應(yīng)急管理體制的完善作為大數(shù)據(jù)應(yīng)急管理工作的重要后盾。我國當前的應(yīng)急信息管理技術(shù)已經(jīng)取得了豐碩的成果，各級政府每年都投入大量的人力財力建設(shè)各種類型的信息化項目，這就意味著應(yīng)急信息管理系統(tǒng)應(yīng)該注重整合資源，根據(jù)實際工作需要整合已建的視頻會議系統(tǒng)，整合各單位、各部門的視頻監(jiān)控信號、語音調(diào)度系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)。建立數(shù)據(jù)共享平臺，通過數(shù)據(jù)共享，來提高應(yīng)急管理的效率。通過大數(shù)據(jù)跨越政府和社會公眾之間的邊界從而不斷促進扁平化、開放化、高效協(xié)同的應(yīng)急管理體制的建設(shè)與發(fā)展[28]。我國應(yīng)急管理緊隨時代發(fā)展構(gòu)建無縫對接的應(yīng)急信息平臺，這樣既實現(xiàn)了資源共享，又提高了工作效率，建立以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的應(yīng)急信息管理系統(tǒng)，解決權(quán)力和數(shù)據(jù)之間的不對稱性，避免形成所謂的“灰色地帶”。

4.3 模式化：構(gòu)建基于大數(shù)據(jù)的智慧應(yīng)急決策模式

大數(shù)據(jù)背景下的應(yīng)急管理決策具有綜合性、專業(yè)性、實操性強的特點，所以，我們不僅應(yīng)該重視數(shù)據(jù)在應(yīng)急管理中的基礎(chǔ)作用，還應(yīng)轉(zhuǎn)變決策和數(shù)據(jù)在應(yīng)急管理中的錯位和越位狀況，理順二者之間的關(guān)系，實現(xiàn)應(yīng)急決策組織的科學(xué)建構(gòu)或重構(gòu)?？梢詮膬蓚€方面推動大數(shù)據(jù)的應(yīng)用創(chuàng)新。第一，使技術(shù)發(fā)展服務(wù)于決策能力提升，比如更新搜索引擎、完善搜索界面，建立專門的數(shù)據(jù)庫等，通過提高數(shù)據(jù)分析效率促進決策科學(xué)性和效率的提升。第二，在區(qū)塊鏈的思維模式中，不斷地去中心化，推進數(shù)據(jù)共享，按照區(qū)塊鏈的架構(gòu)或原理，一條信息的真實性不是由數(shù)據(jù)發(fā)布主體決定的而是經(jīng)過人際交互，它的真實性逐步推廣開來，從而確立了它的真實性。第三，基于物聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)急救援指揮、搶險系統(tǒng)，采用輪式越野類底盤能快速展開、布設(shè)，將信息貫穿應(yīng)急指揮中心到現(xiàn)場的每一個角落，為各級指揮作戰(zhàn)人員提供現(xiàn)場每一個環(huán)節(jié)、每一個角落的信息資料，為現(xiàn)場人員提供準確、實時的信息服務(wù)支撐，為決策層的指揮調(diào)度、資源調(diào)配提供通暢的通信通道[29]。

4.4 法治化：健全與大數(shù)據(jù)應(yīng)急相關(guān)的法律體系

應(yīng)急決策體系需要切實可行的大數(shù)據(jù)管理制度和相關(guān)的法律制度，通過立法制定相關(guān)制度和標準，從信息的收集和整合入手，確保信息的真實性和可靠性，為政府應(yīng)急決策能力的提升夯實數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。針對大數(shù)據(jù)在應(yīng)急決策中的不斷應(yīng)用和發(fā)展，必須修訂《突發(fā)事件應(yīng)對法》從而規(guī)范大數(shù)據(jù)應(yīng)用中的相關(guān)程序。同時也應(yīng)該修訂厘定權(quán)責(zé)的法律，落實各部門在應(yīng)急決策時的責(zé)任，明確決策時應(yīng)考慮的相關(guān)因素； 加強應(yīng)急管理監(jiān)督方面的立法，推進應(yīng)急管理決策向科學(xué)化、民主化、高效化方向發(fā)展； 健全應(yīng)急信息公開制度，擴大數(shù)據(jù)的開放和共享，為公開應(yīng)急數(shù)據(jù)向公眾的開放提供法律保障； 加強數(shù)據(jù)的安全性維護，不斷加強對隱私信息的保護； 建立健全大數(shù)據(jù)應(yīng)急決策法律體系是當前重點工作之一，這樣才能使我國大數(shù)據(jù)應(yīng)急決策有法可依，有規(guī)可循。

5 結(jié)論

我國的大數(shù)據(jù)應(yīng)急決策在數(shù)據(jù)收集、整合、分析等方面已經(jīng)取得了一定的進展，大數(shù)據(jù)技術(shù)在應(yīng)急決策中的廣泛應(yīng)用，為應(yīng)急決策的變革起到了積極推動的作用。本文只是針對大數(shù)據(jù)作為應(yīng)急情報信息在應(yīng)急決策中的應(yīng)用狀況做了簡要的分析，仍有值得進一步研究探討的空間。社會計算的理論方法為突發(fā)事件應(yīng)急情報研究提供了新思路。應(yīng)急情報計算理論因在新形勢下如何保障國家總體安全問題而提出，具有很強的研究及實際應(yīng)用價值[30]。未來的研究中，可以通過應(yīng)急情報計算，加強對信息技術(shù)、心理與行為、社會計算等與應(yīng)急決策理論的多學(xué)科的交叉融合。利用計算機、自動化、人工智能等信息技術(shù)手段，更加精準的將事件全要素信息融入到應(yīng)急管理的全過程之中，從而為應(yīng)急決策提供更加精準的數(shù)據(jù)方案。