醫(yī)院事業(yè)收入資金管理現(xiàn)狀及對策
—— 基于優(yōu)撫精神病醫(yī)院角度分析

李曉琴 大理州民政精神病醫(yī)院

引言

優(yōu)撫性質(zhì)的精神病院一方面主要從政府取得財政全額撥款的補助，另一方面還有事業(yè)收入，即依據(jù)行政事業(yè)性收費標(biāo)準(zhǔn)及醫(yī)院的醫(yī)療類別收取的收入。醫(yī)院取得的財政補助是因為承擔(dān)了政府賦予的特殊服務(wù)職能，政府對財政補助的分配使用管理往往比較嚴(yán)格，而事業(yè)收入的分配使用管理卻具有自主性和靈活性，一直處于自收自支的管理模式。為什么會存在這樣一種管理模式，如何完善這類特殊精神病醫(yī)院的管理模式，本文就此談?wù)剛€人的思考。

一、事業(yè)收入的管理模式由其特殊性決定

（1）優(yōu)撫性質(zhì)精神病醫(yī)院職能特殊。主要職能是為某地區(qū)的復(fù)退軍人、民政優(yōu)撫對象中的精神病患者、“三無”人員、流浪乞討人員及社會上的精神病患者提供精神科的治療與康復(fù)。因為具有非營利性、社會福利和優(yōu)撫性質(zhì)，所以，享受財政全額撥款的補助。

（2）優(yōu)撫性質(zhì)精神病醫(yī)院地理位置特殊。精神病醫(yī)院離城區(qū)遠(yuǎn)，地處偏僻，原有基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備較為落后。鑒于這些特殊性原因，醫(yī)院的事業(yè)收入資金沒有上繳國庫，由財政核準(zhǔn)留用，用于醫(yī)院的發(fā)展建設(shè)。

（3）優(yōu)撫性質(zhì)精神病醫(yī)院主管部門特殊。優(yōu)撫精神病醫(yī)院的主管部門一般為民政部門，首先與同樣作為主管醫(yī)院的衛(wèi)生行政部門相比，在對醫(yī)院的管理上存在差異。其次主管部門職能所限，對于下屬精神病醫(yī)院的管理也沒有單獨的、明確的管理職能，所以，優(yōu)撫性質(zhì)精神病醫(yī)院在資金的管理方式上與其他綜合性醫(yī)院有差異。

二、事業(yè)收入管理的現(xiàn)狀

筆者結(jié)合自身的工作實際，開展對于優(yōu)撫精神病醫(yī)院事業(yè)收入存在問題的研究，做出了以下分析：

1.事業(yè)收入預(yù)算管理缺失

優(yōu)撫精神病醫(yī)院財政補助經(jīng)費主要用于在職在編人員工資及公用經(jīng)費，其中人員工資福利支出占總支出的90%以上。隨著財政體制改革的不斷深入，財政補助經(jīng)費在資金預(yù)算、資金使用及績效追蹤等的管理上是比較完善的，而事業(yè)收入資金卻一直游離在預(yù)算之外。事業(yè)收入資金的使用范圍一般情況為藥品購置支出、衛(wèi)生材料購置支出、不在編制內(nèi)的聘用人員支出以及彌補財政補助公用經(jīng)費不足的支出，也稱一般公用支出。特殊情況下醫(yī)院要進(jìn)行項目的建設(shè)、大型專用設(shè)備的采購，需要自籌資金的時候也要動用事業(yè)收入資金?？梢?，除了人員支出以外其他的支出大部分都是從事業(yè)收入資金中支付的。從資金預(yù)算及預(yù)算公開情況來看，醫(yī)院按照財政部門的要求編報部門預(yù)算的時候只對財政補助經(jīng)費進(jìn)行預(yù)算，事業(yè)收入資金并沒有納入預(yù)算，但按照要求事業(yè)收入資金在做年度部門預(yù)算公開的時候，要納入預(yù)算公開的范圍，二者口徑不一致。從編制公開報表要求的角度看，收支基本都由財務(wù)部門完成編報，財務(wù)部門只是單純地從財務(wù)預(yù)算編制角度分析，在歷年支出數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上結(jié)合本年度資金使用計劃作為主要的參考，這樣往往缺乏合理的編制依據(jù)。從執(zhí)行角度看，實際支出的結(jié)果與公開時候編制的預(yù)算差異較大，說明僅僅從公開角度編制的數(shù)據(jù)來約束事業(yè)收入資金的使用，是無法發(fā)揮預(yù)算作用的。從整體預(yù)算管理流程來看，預(yù)算組織形同虛設(shè)、預(yù)算體系不完整、預(yù)算內(nèi)容不全面，預(yù)算流程不清晰。在全面預(yù)算績效管理不斷推進(jìn)、不斷完善的背景下，優(yōu)撫醫(yī)院事業(yè)收入的管理還只處于粗略計劃的階段，醫(yī)院沒有切實可行的年度計劃、沒有中期規(guī)劃，也沒有長遠(yuǎn)的發(fā)展戰(zhàn)略，這對于醫(yī)院良性向好的發(fā)展是不利的。

2.事業(yè)收入資金在醫(yī)院實有資金賬戶管理且歷年滾存結(jié)余較大，沒有發(fā)揮資金應(yīng)有的效益

資金結(jié)余是指，遵照政府會計制度的規(guī)定預(yù)算會計核算時，按照醫(yī)院收支結(jié)余分配的規(guī)定，年末對非財政撥款結(jié)余進(jìn)行分配，分別轉(zhuǎn)入了專用結(jié)余和非財政撥款結(jié)余的部分，歷年滾存結(jié)余是指新制度下產(chǎn)生的專用結(jié)余和非財政撥款結(jié)余加上新舊制度銜接的時候分別調(diào)整進(jìn)入了專用結(jié)余和非財政撥款結(jié)余的總和。優(yōu)撫性質(zhì)的精神病醫(yī)院由于本身的特殊性，事業(yè)收入資金一直在醫(yī)院實有資金賬戶進(jìn)行管理，如此帶來兩個方面的影響，首先，事業(yè)收入未上繳國庫或者未納入專戶管理。國務(wù)院深化“收支兩條線”改革的意見中指出要將各部門的預(yù)算外收入全部納入財政專戶管理，有條件的納入預(yù)算管理。盡管醫(yī)院的這種管理方式有歷史遺留的原因，但醫(yī)院對這部分資金的管理不存在截留、挪用、私分，也多次主動要求上繳這部分資金，一直未果。這與國家相關(guān)的管理規(guī)定是不相符的，這部分資金在管理上依然存在一些潛在的風(fēng)險。其次，大量資金沉淀在實有資金賬戶，資金使用效益無法發(fā)揮。國務(wù)院關(guān)于印發(fā)推進(jìn)財政資金統(tǒng)籌使用方案的通知國發(fā)〔2015〕35號中明確提出推進(jìn)財政存量資金統(tǒng)籌使用的相關(guān)規(guī)定，當(dāng)?shù)刎斦块T也下發(fā)了《關(guān)于清理上繳預(yù)算單位實有資金賬戶存量資金的通知》，其中清理的范圍為結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余2年以上的各級財政資金、本級預(yù)算安排結(jié)轉(zhuǎn)一年以上的財政資金、預(yù)算單位財政撥款基本支出和項目支出凈結(jié)余。在這次清理中，醫(yī)院對自有資金部分認(rèn)真地進(jìn)行了清查，經(jīng)財政部門的甄別最終也沒有納入上繳的范圍。隨著國家對優(yōu)撫精神病醫(yī)院建設(shè)的投入，基礎(chǔ)設(shè)施得到明顯改善，且醫(yī)院在保持有穩(wěn)定收支結(jié)余的基礎(chǔ)上不需要動用這部分沉淀的資金彌補資金缺口，大量資金無法形成實際支出，資金的滾存結(jié)余越來越多，資金的閑置成本越來越高，無法發(fā)揮資金的使用效益。

3.事業(yè)收入資金管理制度不完善

對于全額撥款的財政性資金，完全按照預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)核定額嚴(yán)格編制預(yù)算，厲行節(jié)約安排支出，同時設(shè)立績效目標(biāo)嚴(yán)格實行績效管理，不斷完善了財政撥款資金的管理。而事業(yè)收入資金，由于自收自支，在管理上沒有像財政撥款資金一樣嚴(yán)格，資金管理制度沒有實用性。在收入管理方面，雖然有收入管理制度，但可操作性不強。比如，由于醫(yī)院的特殊性，大部分病人需要長期住院，醫(yī)?？己嘶臼前凑站C合醫(yī)院的模式進(jìn)行，當(dāng)結(jié)賬次數(shù)與財務(wù)結(jié)算規(guī)定沖突的時候，醫(yī)院現(xiàn)有的制度沒有明確規(guī)定或者發(fā)現(xiàn)問題后予以跟蹤改進(jìn)，往往沒有盡到應(yīng)收盡收的職責(zé)。在支出管理方面，管理重點不清晰，簡單的參照主管局的制度，按照分事行權(quán)、歸口管理的原則，明確了歸口管理的科室及科室管理的事項，并未根據(jù)自己的實際情況對這部分資金的使用范圍、支出預(yù)算、議事規(guī)則、審批流程進(jìn)行制度的約束，形成使用資金時缺乏事前的計劃性。在績效管理方面，事業(yè)收入資金無績效管理評價機(jī)制，特別是在設(shè)備購置或大額資金使用的時候，不需要完成與財政部門之間的資金申請、資金審批、資金下達(dá)的程序，資金使用監(jiān)管力度弱，使用效果無法評估，往往會造成資金使用的浪費。

三、完善優(yōu)撫性質(zhì)精神病醫(yī)院事業(yè)收入資金管理的對策

1.完善事業(yè)收入資金的管理模式

優(yōu)撫性質(zhì)的精神病醫(yī)院由于歷史遺留的原因，財政核準(zhǔn)其自收自支，但隨著基礎(chǔ)設(shè)施的改善及財政體制改革的推進(jìn)，醫(yī)院對事業(yè)收入資金的管理應(yīng)該緊跟上現(xiàn)代財政管理體制的要求。醫(yī)院的這部分資金屬于行政事業(yè)性收費的范圍，可以納入預(yù)算，實行嚴(yán)格的收支預(yù)算管理。第一，合理編制收入預(yù)算。收入預(yù)算由醫(yī)院按照保持低增長率的原則進(jìn)行編制，不宜強調(diào)創(chuàng)收目標(biāo)，依法管理收入，這樣也符合醫(yī)院特殊的職能。第二，編制支出預(yù)算。細(xì)化預(yù)算編制項目，分別按藥品購置支出、衛(wèi)生材料購置支出、房屋和設(shè)備維修維護(hù)支出、設(shè)備購置支出、不在編制內(nèi)的聘用人員工資及社會保障繳費支出進(jìn)行編制；不能細(xì)化的公用經(jīng)費部分可以通過分析以前年度執(zhí)行情況的基礎(chǔ)上核定標(biāo)準(zhǔn)定額，按定額編制支出。第三，對支出進(jìn)行分解細(xì)化，包括執(zhí)行時間、執(zhí)行科室，下達(dá)到每一個具體執(zhí)行的部門。在此基礎(chǔ)上，實行預(yù)算審批管理流程，這要根據(jù)當(dāng)?shù)刎斦块T的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，如果是可以直接納入當(dāng)?shù)刎斦块T預(yù)算范圍之內(nèi)的，事業(yè)收入資金也采用上繳國庫的方式管理，支出按照預(yù)算管理規(guī)定由財政部門嚴(yán)格審核后按進(jìn)度下?lián)埽蝗绻?dāng)?shù)刎斦块T在類似資金的管理上是采取通過上繳財政專戶進(jìn)行管理的方式，醫(yī)院應(yīng)加強與財政部門的溝通，要求把事業(yè)收入上繳財政專戶進(jìn)行管理，使用的時候向財政專戶進(jìn)行申請。當(dāng)然，如果是采用上繳財政專戶進(jìn)行管理的方式，醫(yī)院年度收入預(yù)算、支出預(yù)算，必須報經(jīng)主管部門審核批準(zhǔn)后嚴(yán)格實施。這樣就嚴(yán)格執(zhí)行了收支兩條線管理的相關(guān)規(guī)定，規(guī)范了醫(yī)院資金使用流程，減少了資金使用中存在的風(fēng)險。

2.對存量資金進(jìn)行上繳管理或可以暫停提取專用結(jié)余—職工福利基金

要解決存量資金的管理模式，有兩個建議：一是，對于沉淀在單位實有資金賬戶的存量資金應(yīng)上繳財政部門，納入財政統(tǒng)籌支配管理，醫(yī)院不再保留對這部分資金的控制權(quán)。當(dāng)然，醫(yī)院上繳這部分資金需要兩個方面的準(zhǔn)備工作，首先，財政部門是否愿意收繳這部分資金，這需要包括財政部門、上級主管部門、醫(yī)院自身多部門的共同努力，積極協(xié)調(diào)才能把這個歷史遺留的問題予以解決。其次，醫(yī)院要充分認(rèn)識到資金上繳的正面意義，做好心理建設(shè)。近幾年國家對精神衛(wèi)生事業(yè)的投入較多，醫(yī)院動用這部分資金進(jìn)行大規(guī)模發(fā)展建設(shè)的可能性不大，上繳這部分資金對醫(yī)院是不存在影響的。資金上繳以后，從醫(yī)院角度看，沒有“余糧”可以壯膽，反而會促使醫(yī)院精打細(xì)算，資金預(yù)算的重要性也會自然而然的顯現(xiàn)，并且會推動醫(yī)院對于資金的管理能力。從政府角度看，盤活長期閑置的存量資金、科學(xué)合理配置資源、把有限的資金用在刀刃上，存量資金的使用效益也會得到極大的提高，這也符合了財政部關(guān)于推進(jìn)財政資金統(tǒng)籌使用方案的規(guī)定。二是，如果存量資金不能完成上繳的情況下，不再計提專用結(jié)余，這是值得思考的。優(yōu)撫性質(zhì)精神病醫(yī)院的存量資金是經(jīng)過歷年的發(fā)展后結(jié)余分配累積下來的，存量資金的構(gòu)成包括兩部分，一部分為專用結(jié)余，專用結(jié)余的構(gòu)成主要為職工福利基金，另一部分為事業(yè)發(fā)展基金即非財政撥款結(jié)余。截至目前，收支結(jié)余的分配一直沿用歷史遺留的政策，40%提取專用結(jié)余-職工福利基金，60%轉(zhuǎn)入非財政撥款結(jié)余即事業(yè)發(fā)展基金。專用結(jié)余的構(gòu)成只有職工福利基金的前提下其用途為集體福利設(shè)施和集體福利待遇的支出，但是從事業(yè)單位績效工資改革、事業(yè)單位規(guī)范津補貼、中央八項規(guī)定出臺以后，職工福利基金在現(xiàn)行的制度體制下已經(jīng)沒有支出的必要了。每年繼續(xù)按照收支結(jié)余的40%提取專用結(jié)余-職工福利基金，相當(dāng)于對結(jié)余資金的用途進(jìn)行了毫無意義的限制，如果不再計提專用結(jié)余-職工福利基金，全部結(jié)余轉(zhuǎn)入事業(yè)發(fā)展基金將更有利于醫(yī)院在適時的時候事業(yè)發(fā)展的需求，也能在適時的時候相比專用結(jié)余更加容易發(fā)揮出資金的使用效益。

3.完善事業(yè)收入管理制度的建設(shè)，推進(jìn)醫(yī)院整體資金統(tǒng)籌管理能力

一方面，完善制度建設(shè)。制定可行性和適應(yīng)性的事業(yè)收入資金預(yù)算管理制度，對于收入預(yù)算，明確收入的基本原則、明確收費依據(jù)、明確收入預(yù)算的編制方法等依法組織收入；對于支出預(yù)算，明確支出的基本原則、管理機(jī)構(gòu)及職責(zé)、資金使用范圍、編制方法等。完善收支管理制度，特別是要完善資金支出管理制度的建設(shè)，包括對議事規(guī)則的完善、對支出審批流程的規(guī)范等；完善績效監(jiān)控制度，設(shè)定績效目標(biāo)，依據(jù)規(guī)范的程序?qū)Y金投入、使用過程、產(chǎn)出與效果進(jìn)行系統(tǒng)和客觀的評價，評價結(jié)果作為改進(jìn)管理和編制以后年度預(yù)算的依據(jù)，提高資金使用效益；建立監(jiān)督機(jī)制，單位應(yīng)當(dāng)選派責(zé)任意識較高且能夠承擔(dān)監(jiān)管職能的人員，成立專門的內(nèi)部監(jiān)管部門，全面檢查資金流入與流出情況，對于相關(guān)人員進(jìn)行監(jiān)督管理，確保預(yù)算管理人員嚴(yán)格按照工作流程進(jìn)行工作；建立定期報告制度，定期向主管部門或者根據(jù)管理權(quán)限向相關(guān)部門報送事業(yè)收入資金執(zhí)行管理情況。另一方面，管控好事業(yè)收入資金的最終目的是帶動醫(yī)院全盤資金管控的能力。優(yōu)撫性質(zhì)精神病醫(yī)院資金來源有不同渠道，即主要有財政補助收入和事業(yè)收入，各塊資金按照不同的來源應(yīng)建立差異化管理制度，同時財政補助撥款資金和事業(yè)收入資金在管理制度上也要實現(xiàn)相互銜接。比如，根據(jù)資金性質(zhì)建立一些特殊的條款用于規(guī)范資金的使用范圍和審批流程等方面的差異；同時，涉及“三重一大”的事項應(yīng)建立統(tǒng)一的決策機(jī)制，以達(dá)到消除重財政資金管理輕事業(yè)收入資金管理的目的。優(yōu)撫性質(zhì)的精神病醫(yī)院，按照其特殊的性質(zhì)和職能是不以營利為目的的，但同時承擔(dān)依法管理收入的職責(zé)。所以，對于資金管理制度方面的建設(shè)顯得更加重要，醫(yī)院要有加強制度建設(shè)的意識，并借內(nèi)部控制制度建設(shè)不斷推進(jìn)的契機(jī)，把資金管理制度的建設(shè)落到實處，改善資金管理現(xiàn)狀。

結(jié)語

優(yōu)撫性質(zhì)的精神病醫(yī)院有其特殊的職能，但是如何在如此特殊的模式下跟上財政體制改革的步伐，這是醫(yī)院自身作為直接管理者需要思考的問題。不僅只有對財政撥款才嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)的規(guī)定，對事業(yè)收入資金的管理更應(yīng)該挖掘自己的創(chuàng)新性，進(jìn)而帶動整個醫(yī)院財務(wù)管理的步伐。