城市？鄉(xiāng)村？
——城市邊緣區(qū)規(guī)劃探討

段德罡，葉 靖，李廷輝，陳 煉

（西安建筑科技大學(xué)建筑學(xué)院，西安 610100）

引言

城市邊緣區(qū)①是城市建成區(qū)外圍在土地使用、基礎(chǔ)設(shè)施及社會(huì)經(jīng)濟(jì)和人口統(tǒng)計(jì)特征方面處于城市和鄉(xiāng)村之間的一種過(guò)渡地帶。20世紀(jì)80年代中后期，“城市邊緣帶”的概念從國(guó)外引入中國(guó)。此后，國(guó)內(nèi)學(xué)者展開對(duì)城市邊緣區(qū)概念[1]、空間特征[2—3]、土地利用[4—5]、產(chǎn)業(yè)發(fā)展[6]、生態(tài)保護(hù)[7]、社會(huì)治理[8]、演變機(jī)制[9]、問題與對(duì)策[10]等相關(guān)研究。針對(duì)城市邊緣區(qū)的邊界，不同學(xué)者的描述和理解不同，魯斯旺認(rèn)為城市邊緣區(qū)一般是城市建成區(qū)外10 km左右的環(huán)城地帶；巴特爾姆克斯認(rèn)為城市邊緣區(qū)是距離城市核心8—15 km的范圍；伯里安特認(rèn)為城市邊緣區(qū)是城市向外延伸9.6—16 km；弗里德曼認(rèn)為城市周圍約50 km的地域?yàn)槌鞘羞吘墔^(qū)，其中內(nèi)緣區(qū)大約10—15 km，外邊緣區(qū)延伸有25—50 km[11]；洛斯烏姆認(rèn)為邊緣區(qū)是介于城市核心建成區(qū)和城市影響區(qū)之間的地域[12]。由此可見，城市邊緣區(qū)位于城市建成區(qū)外，城市輻射范圍內(nèi)，是城和鄉(xiāng)過(guò)渡、交融和沖突的區(qū)域，兼具城市社會(huì)和鄉(xiāng)村社會(huì)兩種特性，其相關(guān)研究仍處于探索階段。為此，城市邊緣區(qū)村莊在城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)的過(guò)程中，是融入城市社會(huì)，還是保留鄉(xiāng)村社會(huì)形態(tài)？在這樣的背景下，本文探討城市邊緣區(qū)規(guī)劃的相關(guān)問題，探尋一條結(jié)合地方實(shí)際，尊重村莊和村民發(fā)展訴求的規(guī)劃路徑。

1 城市邊緣區(qū)的尷尬

1.1 村民對(duì)增收的期待

在長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元體制影響下，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、教育醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施、居住環(huán)境品質(zhì)等與城市差距較大，大量的村民為謀求更多的工作機(jī)會(huì)和更優(yōu)質(zhì)的教育醫(yī)療資源離開鄉(xiāng)村前往城市。同時(shí)，由于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性和不穩(wěn)定性，村民務(wù)農(nóng)收入較難持續(xù)支撐村民對(duì)美好生活的追求，以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的農(nóng)村已不能滿足村民的發(fā)展訴求，大量的村民逐漸脫離傳統(tǒng)的依靠單一農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的生存模式，向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，從事第二、第三產(chǎn)業(yè)，但受自身能力條件和經(jīng)濟(jì)因素的影響，多在城市從事體力有關(guān)的工作，可獲得的薪資報(bào)酬較低[13-14]。面對(duì)更高的生活成本和高昂的房?jī)r(jià)，村民難以在城市購(gòu)房定居。與此同時(shí)，村莊的傳統(tǒng)價(jià)值觀念受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和城市文明的沖擊，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序逐漸崩塌，唯利是圖和利己主義價(jià)值導(dǎo)向加劇村民對(duì)財(cái)富的追逐。

在快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中，城市邊緣區(qū)鄰近城市建成區(qū)，隨著城市不斷擴(kuò)張，大量的村莊為滿足城市的發(fā)展需求被劃入城市集中建設(shè)區(qū)范圍內(nèi)，其土地被政府征收轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，而村莊拆遷安置成了農(nóng)村土地征收的主要附屬活動(dòng)。在利益的驅(qū)使下，村民隨意在自家宅院內(nèi)進(jìn)行違規(guī)加建，更有部分村民為增大房屋面積，不惜破壞房屋結(jié)構(gòu)，以期在拆遷安置時(shí)謀取更大的經(jīng)濟(jì)利益。

1.2 欠發(fā)達(dá)地區(qū)城市邊緣區(qū)村莊發(fā)展的尷尬

地方政府在推進(jìn)城市發(fā)展過(guò)程中，常通過(guò)征地和拆遷安置的方式將村莊集體土地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地，再以土地流轉(zhuǎn)和土地出讓的方式增加政府財(cái)政收入。但在土地征收和拆遷的過(guò)程中，受開發(fā)商發(fā)展戰(zhàn)略、村莊拆遷賠付矛盾、政府財(cái)政資金短缺、個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)急于推進(jìn)城市發(fā)展等因素的影響，土地征而未用和拆遷停滯。由此城市邊緣區(qū)內(nèi)村莊是否拆遷、何時(shí)拆遷存在諸多不確定性，該現(xiàn)象在欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤為明顯。

欠發(fā)達(dá)地區(qū)城市政府在財(cái)政上無(wú)法像發(fā)達(dá)地區(qū)一樣支撐城市邊緣區(qū)的拆遷和征地賠償，當(dāng)征地拆遷過(guò)程中出現(xiàn)資金短缺問題時(shí)，往往選擇停止拆遷或放任被征土地閑置的方式簡(jiǎn)單解決。而當(dāng)城市邊緣區(qū)村莊（社區(qū)）的村民在拆遷計(jì)劃停止后，政府和村民的矛盾加劇，村民大規(guī)模上訪要求政府賠償，政府不僅失去了村民的信任，也加大了村莊后續(xù)建設(shè)工作推進(jìn)的難度。此外，大部分村民在拆遷計(jì)劃停止后，仍抱有一絲僥幸的期待，寧愿長(zhǎng)期居住在采光通風(fēng)等條件較差且結(jié)構(gòu)不安全的房屋內(nèi)，也不愿拆除違規(guī)加建的樓房。久而久之，這些村民對(duì)政府的怨氣日益增長(zhǎng)，其自身安全與健康也難以得到保障。

2 城市邊緣區(qū)規(guī)劃研究

2.1 邊緣區(qū)發(fā)展研究

城市邊緣區(qū)的形成與中國(guó)城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)、城市土地?cái)U(kuò)張等有重要關(guān)系。早期，城市對(duì)周邊村莊的空間影響和地域輻射能力較小，城市邊緣區(qū)的村莊在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村宗族治理下緩慢發(fā)展，逐漸形成了鄉(xiāng)村社會(huì)空間和農(nóng)村發(fā)展風(fēng)貌，此時(shí)的鄉(xiāng)村主要以第一產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)為主。20世紀(jì)80年代，國(guó)內(nèi)大城市產(chǎn)業(yè)不斷向郊區(qū)遷移，大城市邊緣區(qū)出現(xiàn)了大批開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)，邊緣區(qū)村莊農(nóng)業(yè)用地不斷減少，建設(shè)用地比例逐漸上升。工業(yè)雖然大量向郊區(qū)遷移，但郊區(qū)生活基礎(chǔ)設(shè)施與便民服務(wù)業(yè)未能同步跟上，居民尚未具備長(zhǎng)距離通勤的條件，多數(shù)居民不愿意向郊區(qū)遷移，導(dǎo)致了中國(guó)郊區(qū)化進(jìn)程中時(shí)序因果鏈的顛倒和斷裂，工業(yè)郊區(qū)化未能有效地拉動(dòng)人口向郊區(qū)的遷移，而人口郊區(qū)化的滯后又進(jìn)一步阻礙了商業(yè)郊區(qū)化的發(fā)展[15]。20世紀(jì)90年代后，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)下，城市迅速發(fā)展，部分村莊的村民逐漸向城市遷移，農(nóng)村空心化、老齡化等現(xiàn)象逐步顯現(xiàn)。同時(shí)，部分村莊受到中心城區(qū)的輻射和影響，承擔(dān)部分城市外溢功能，邊緣區(qū)村莊在城市文明的沖擊下，原有的村莊內(nèi)部結(jié)構(gòu)開始解體。在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，村莊無(wú)序擴(kuò)張，傳統(tǒng)建筑與新的住宅混雜、農(nóng)村民居與農(nóng)村生產(chǎn)廠房交錯(cuò)，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式逐漸衰弱。

1994年，中央和地方開始執(zhí)行分稅制，分稅制集中財(cái)權(quán)使地方政府逐漸走向以土地征用、開發(fā)和出讓為主的發(fā)展模式，從而形成了土地財(cái)政[16]。同時(shí)受中國(guó)政府官員政績(jī)考核體制的影響，地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速率促使地方政府加大對(duì)城市邊緣區(qū)土地的發(fā)展控制權(quán)。一些地方政府為通過(guò)規(guī)劃調(diào)動(dòng)土地資源以獲得更多的財(cái)政收入，不顧城市的發(fā)展現(xiàn)狀，加快對(duì)村莊土地的規(guī)劃使用，向城市邊緣區(qū)村莊大規(guī)模征地。由此導(dǎo)致城市中心區(qū)不斷向外擴(kuò)張，城市邊緣區(qū)的鄉(xiāng)村空間不斷縮小，越來(lái)越多的農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)用地[17]。在此背景下，城市邊緣區(qū)村莊受城市文明的沖擊，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、鄉(xiāng)村特有的空間形態(tài)、社會(huì)關(guān)系逐漸瓦解，大量村民進(jìn)城務(wù)工。但受資金等條件的限制，城市邊緣區(qū)的村莊管理體制、生產(chǎn)方式、空間形態(tài)、設(shè)施配套與城市建成區(qū)又存在較大差距，有的村莊仍沿襲傳統(tǒng)以“村”命名，有的則在城鎮(zhèn)化過(guò)程中實(shí)行了“村改居”，但管理體制依然延續(xù)村莊原有模式；有些村莊農(nóng)業(yè)用地已轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)用地，但還是農(nóng)村；有些居民已不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但還是保留農(nóng)村戶籍。政府大規(guī)模征地、出讓土地?fù)Q取財(cái)政收入后，棄被征土地于不顧，任其自由發(fā)展，加劇了城市邊緣區(qū)村莊的衰敗和沒落。

2.2 邊緣區(qū)規(guī)劃研究

目前關(guān)于城市邊緣區(qū)的規(guī)劃缺乏詳細(xì)的技術(shù)規(guī)定，且規(guī)劃編制類型也未明確。2008年頒布《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二條指出：本法所稱規(guī)劃區(qū)，是指城市、鎮(zhèn)和村莊的建成區(qū)以及因城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展需要，必須實(shí)行規(guī)劃控制的區(qū)域。規(guī)劃區(qū)的具體范圍由有關(guān)部門在組織編制的城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃中，根據(jù)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要?jiǎng)澏?。由此可見，《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》雖未明確城市邊緣區(qū)村莊的規(guī)劃編制要求，但城市邊緣區(qū)村莊的建設(shè)控制引導(dǎo)可由地方政府部門根據(jù)實(shí)際的發(fā)展情況和城鄉(xiāng)發(fā)展需要進(jìn)行制定。

在規(guī)劃編制類型上，中國(guó)現(xiàn)行的“五級(jí)三類”國(guó)土空間規(guī)劃體系框架形成了以城鎮(zhèn)開發(fā)邊界為界線、邊界內(nèi)編制控制性詳細(xì)規(guī)劃、邊界外編制村莊規(guī)劃的規(guī)劃編制體系。在各省市響應(yīng)國(guó)家號(hào)召展開的實(shí)用性村莊規(guī)劃編制探索中，多數(shù)省份認(rèn)為村莊規(guī)劃編制僅適用于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外村莊，對(duì)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的村莊以及緊鄰城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的村莊無(wú)明確要求；少數(shù)省份提出緊鄰城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的村莊和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界規(guī)劃范圍內(nèi)的村莊可與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地統(tǒng)一編制詳細(xì)規(guī)劃（表1）。在實(shí)踐中，市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃將城市邊緣區(qū)作為城市建設(shè)用地納入到中心城區(qū)布局規(guī)劃中，臨近城鎮(zhèn)建成區(qū)的用地納入近期建設(shè)規(guī)劃、遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)建成區(qū)用地納入遠(yuǎn)期規(guī)劃。因此，在相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃中，如鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃、全域村莊布局規(guī)劃等上位規(guī)劃中，城市邊緣區(qū)的村莊未能被納入規(guī)劃編制范疇。此外，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界起緣于國(guó)外，不同的學(xué)者由于觀察事物的視點(diǎn)和角度不同，對(duì)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的概念解讀也不盡相同。近期，自然資源部相關(guān)文件又指出城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定不與城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)掛鉤②，由此導(dǎo)致有些城鎮(zhèn)可能在很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)仍留有眾多的村莊，且大部分短期內(nèi)無(wú)法完成拆遷撤并的工作。

表1 各?。ㄊ校┐迩f規(guī)劃編制導(dǎo)則（指南）適用范圍

綜上可見，城市邊緣區(qū)的村莊受“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”概念的束縛，成為學(xué)術(shù)界和地方政府規(guī)劃編制的“盲區(qū)”。在此背景下，城市邊緣區(qū)村莊土地自由盲目發(fā)展，用地單位競(jìng)相爭(zhēng)地，多征少用、早征晚用，甚至征而不用的現(xiàn)象普遍存在，面對(duì)村莊亂象，地方政府無(wú)法可依，常常造成管理混亂、約束乏力。

2.3 邊緣區(qū)發(fā)展的不確定性與彈性規(guī)劃訴求

在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程大規(guī)模擴(kuò)張城鎮(zhèn)用地、上位規(guī)劃編制類型不明、缺乏建設(shè)指引、城市發(fā)展方向多變的情況下，城市邊緣區(qū)作為用于應(yīng)對(duì)城市未來(lái)（規(guī)劃期年內(nèi)）可能擴(kuò)大的用地增量的空間，可能在未來(lái)很長(zhǎng)的時(shí)段內(nèi)都是城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)的“備用地”?，F(xiàn)行國(guó)土空間規(guī)劃體系雖明確要求城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)編制詳細(xì)規(guī)劃，邊界外編制村莊規(guī)劃，但目前暫無(wú)明確文件對(duì)城市邊緣區(qū)的規(guī)劃編制提出指引。因此，城市邊緣區(qū)村莊的發(fā)展面臨諸多的不確定性。

2021年6月1日正式開始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第二條提出：本法所稱鄉(xiāng)村，是指城鎮(zhèn)建成區(qū)以外具有自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)特征和生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多重功能的地域綜合體，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊等。因此，位于城市邊緣區(qū)的村莊同樣應(yīng)滿足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村在保障農(nóng)產(chǎn)品供給和糧食安全、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、傳承發(fā)展中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化等方面的特有功能③。

當(dāng)前在城鄉(xiāng)融合、城市高質(zhì)量發(fā)展、鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略背景下，城市邊緣區(qū)的村莊扮演著重要的角色。但由于缺乏專門的法律規(guī)范性文件，該區(qū)域的村莊未來(lái)該何去何從？從區(qū)位來(lái)看，城市邊緣區(qū)的村莊臨近城區(qū)，具有優(yōu)越的交通地理?xiàng)l件，受城市輻射帶動(dòng)能力最強(qiáng)，在中國(guó)持續(xù)不斷推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城市邊緣區(qū)村莊城鎮(zhèn)化是必然的趨勢(shì)。

3 城市邊緣區(qū)發(fā)展情景

3.1 情景一：延續(xù)土地財(cái)政邏輯上的拆遷安置

在壓力型政績(jī)考核體制下，地方政府官員往往選擇大規(guī)模出讓土地，并將獲得土地出讓金投入能立竿見影的大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或者短期內(nèi)能夠提升城市面貌的項(xiàng)目[18]來(lái)應(yīng)付考核。這使得土地出讓不僅增加了政府財(cái)政收入，提高了土地效益，改善了城市面貌，還對(duì)土地城鎮(zhèn)化具有推動(dòng)作用[19]。在此情形下，地方政府為加大對(duì)城市邊緣區(qū)空間發(fā)展控制權(quán)的爭(zhēng)奪，只要城市建設(shè)擴(kuò)展需要占用農(nóng)民的土地都采用了政府征收或者拆遷的方式，把農(nóng)村集體土地?zé)o條件地變成城市國(guó)有土地。

大規(guī)模的征地和拆遷安置雖能在短期內(nèi)快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化，但由于忽視了村莊現(xiàn)實(shí)發(fā)展訴求，使城市發(fā)展呈現(xiàn)出“土地城鎮(zhèn)化超前、人口城鎮(zhèn)化滯后”的顯著特征[20，21]。城市邊緣區(qū)的村民因拆遷安置被迫“上樓”，失地村民轉(zhuǎn)為市民后無(wú)耕作收入來(lái)源，受自身素質(zhì)和能力的限制只能在城區(qū)務(wù)工獲取微薄的收入，而城市高昂的生活成本和不完善的社會(huì)保障體系等使得“上樓”村民難以融入城市生活。

3.2 情景二：建立以人為核心的就地城鎮(zhèn)化邏輯

國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)試點(diǎn)工作座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)：新型城鎮(zhèn)化貴在突出“新”字、核心在寫好“人”字，要以著力解決好“三個(gè)1億人”問題為切入點(diǎn)，并明確提出把進(jìn)城農(nóng)民納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，促進(jìn)大約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，不能讓他們“懸在半空”[22]。清華大學(xué)蔡繼明教授認(rèn)為反復(fù)強(qiáng)調(diào)“以人為本”，以“人”為核心，就要避免走過(guò)去“以地為本”的老路。由此可見，土地城鎮(zhèn)化與人的城鎮(zhèn)化二者應(yīng)同步推進(jìn)，或?qū)⒁匀藶楹诵牡某擎?zhèn)化前置，如“中小城市帶動(dòng)大農(nóng)村”的成都模式。自2003年推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化以來(lái)，成都從民生最為迫切的教育、就業(yè)、醫(yī)療和社會(huì)保障著手，始終以尊重農(nóng)民與農(nóng)民工權(quán)利為標(biāo)志，承認(rèn)農(nóng)民個(gè)人對(duì)土地?fù)碛械臋?quán)利，在農(nóng)民勞動(dòng)力輸出方面從體能型轉(zhuǎn)變?yōu)榧寄苄?，保證進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村人員及其家屬能夠和城市居民一樣享有平等的權(quán)利、均等化的公共服務(wù)和同水平的生活條件。堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，著重解決城鄉(xiāng)矛盾，充分發(fā)揮城市對(duì)邊緣區(qū)的輻射力和示范性，帶動(dòng)農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，深入扎實(shí)抓好城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理，讓城鄉(xiāng)居民都能夠在風(fēng)景秀麗、環(huán)境宜人的條件下生活和工作[23]。

成都市在解決城市邊緣區(qū)村莊發(fā)展矛盾過(guò)程中堅(jiān)持以人為本，在保障村民土地權(quán)益的基礎(chǔ)上，幫助村民賦能，實(shí)現(xiàn)了村民思想意識(shí)現(xiàn)代化。區(qū)別于以大拆大建為主要手段的城鎮(zhèn)化路徑，以人為核心的就地城鎮(zhèn)化方式既尊重村莊發(fā)展的現(xiàn)實(shí)條件，又能保障村民的權(quán)益，是中國(guó)有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移市民化的有效途徑。

3.3 柔性規(guī)劃：因村制宜選擇城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑

通過(guò)上述兩個(gè)情景的對(duì)比分析可知：城鎮(zhèn)化不全是高樓大廈，不是讓村民“上樓”放棄原有的生產(chǎn)生活方式，城鎮(zhèn)化是人的生產(chǎn)生活方式，尤其是思想意識(shí)向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變的過(guò)程。在此價(jià)值導(dǎo)向下，無(wú)論是拆遷安置推進(jìn)城鎮(zhèn)化，亦或是在保留鄉(xiāng)村形態(tài)的基礎(chǔ)上推進(jìn)城鎮(zhèn)化，兩種都是推進(jìn)中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要路徑，都應(yīng)充分尊重村莊發(fā)展現(xiàn)狀，保障村民的基本權(quán)益。以拆遷安置為手段的城鎮(zhèn)化，雖速度快、效率高，但破壞鄉(xiāng)村風(fēng)貌、忽視村民發(fā)展訴求。而以人為核心的城鎮(zhèn)化雖花費(fèi)的時(shí)間較長(zhǎng)，但能充分考慮村民的發(fā)展訴求，保障村民利益。

對(duì)于城市邊緣區(qū)村莊的發(fā)展，應(yīng)采用以人為核心的柔性規(guī)劃思路，因地制宜地選擇城鎮(zhèn)化路徑。一方面，對(duì)于社會(huì)形態(tài)已經(jīng)瓦解、村民留鄉(xiāng)意愿低的村莊，可采用拆遷安置的城鎮(zhèn)化路徑，并做好拆遷安置村民的生活、就業(yè)等保障；另一方面，對(duì)于社會(huì)形態(tài)保存良好、在鄉(xiāng)務(wù)工發(fā)展意愿強(qiáng)烈以及遠(yuǎn)離城市集中建成區(qū)，在城市建設(shè)用地規(guī)模范圍外但隸屬于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的村莊，應(yīng)以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興為主要目標(biāo)，通過(guò)推動(dòng)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展，引領(lǐng)村民能力和思想意識(shí)水平的現(xiàn)代化。

4 柔性規(guī)劃——趙村規(guī)劃

趙村社區(qū)位于陜西省韓城市中心城區(qū)西北側(cè)，距韓城市中心5 km，緊鄰韓城市集中建成區(qū)，周圍交通干線環(huán)繞（圖1）。趙村社區(qū)被劃入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，在早期發(fā)展中，作為城市遠(yuǎn)期規(guī)劃的預(yù)留地，社區(qū)大量土地被征收，成為城市建設(shè)用地（圖2、表2），2016年韓城市政府將社區(qū)列入拆遷安置范圍。由此，一方面村民為獲得更多的拆遷補(bǔ)償費(fèi)用，在原有的宅院內(nèi)違規(guī)加建，多數(shù)加建部分使用彩鋼瓦、磚及預(yù)制混凝土板進(jìn)行簡(jiǎn)單搭接，施工質(zhì)量較差，部分農(nóng)宅甚至因加建出現(xiàn)了房屋結(jié)構(gòu)破壞的現(xiàn)象（圖3—6）；另一方面，在拆遷安置之際，社區(qū)組織村民編寫《趙村村志》，希望以此延續(xù)村莊精神文化，保有村莊的自豪與驕傲。

圖1 趙村社區(qū)區(qū)位

圖2 土地利用現(xiàn)狀（左）和土地征收情況（右）

圖3 彩鋼瓦加建比例（左）和彩鋼瓦加建顏色（右）

圖4 彩鋼瓦加建位置（左）和彩鋼瓦加建規(guī)模（右）

圖5 彩鋼瓦加建原因（左）和彩鋼瓦拆除意愿（右）

圖6 趙村彩鋼瓦加建分布

表2 土地征收情況表

但是，趙村社區(qū)在上位規(guī)劃上缺乏建設(shè)指引?！俄n城市總體規(guī)劃（2013—2030年）》雖將趙村社區(qū)劃入中心城區(qū)的發(fā)展用地，但在近期規(guī)劃中未對(duì)趙村提出相應(yīng)的規(guī)劃指引。在《韓城市鄉(xiāng)村振興規(guī)劃（2018—2020）》《鄉(xiāng)村空間布局專題研究》中，也未將趙村納入其中。在此背景下，由于缺乏上位規(guī)劃指引，村莊發(fā)展方向不明，建設(shè)停滯。

為此，結(jié)合趙村社區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀，基于以人為核心的城鎮(zhèn)化邏輯，采用柔性規(guī)劃的規(guī)劃思路，構(gòu)建趙村社區(qū)的規(guī)劃路徑。

4.1 構(gòu)建鄉(xiāng)村現(xiàn)代化目標(biāo)體系，助推村莊城鎮(zhèn)化建設(shè)

基于趙村社區(qū)拆遷安置停滯、村莊活力尚存、村民在鄉(xiāng)務(wù)工的現(xiàn)實(shí)需求，趙村宜采用以人為核心的城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑，在保留鄉(xiāng)村形態(tài)的基礎(chǔ)上逐步推進(jìn)村莊城鎮(zhèn)化進(jìn)程。在規(guī)劃目標(biāo)上，一方面要加快促進(jìn)趙村社區(qū)融入韓城市，使其成為城市的特色空間單元，另一方面應(yīng)加快現(xiàn)代化鄉(xiāng)村建設(shè)，使趙村成為遠(yuǎn)郊村的發(fā)展和建設(shè)示范。在村莊建設(shè)上，通過(guò)對(duì)社區(qū)現(xiàn)狀資源的整合梳理、村民發(fā)展意愿和發(fā)展訴求的調(diào)查以及社區(qū)周邊區(qū)位的發(fā)展研判，以村莊現(xiàn)代化為基本原則，開展村莊規(guī)劃編制，制定社區(qū)不同時(shí)序下的村莊建設(shè)步驟，構(gòu)建基礎(chǔ)設(shè)施同質(zhì)化、公共服務(wù)同城化、農(nóng)村管理社區(qū)化、生活方式市民化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)城鎮(zhèn)化的目標(biāo)體系。

重點(diǎn)整治社區(qū)人居環(huán)境，配備與城市相同功能的基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)，推進(jìn)生活環(huán)境現(xiàn)代化；同步開展社區(qū)資源整合和產(chǎn)權(quán)統(tǒng)計(jì)工作，增設(shè)社區(qū)產(chǎn)業(yè)類型，重點(diǎn)增加物流園、都市農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)；以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為常住人口提供相關(guān)就業(yè)崗位和福利保障，推動(dòng)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化，享受市民的福利待遇；同時(shí)創(chuàng)新社區(qū)體制機(jī)制，以服務(wù)作為鄉(xiāng)村治理體系的主要目標(biāo)，保障社區(qū)現(xiàn)有資源得到充分利用。

4.2 建構(gòu)與城市“有差異無(wú)差距”的城邊村建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

趙村社區(qū)緊鄰韓城市中心城區(qū)。規(guī)劃基于城鎮(zhèn)化愿景和城鄉(xiāng)等值的價(jià)值理念，在公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、治理體系、社會(huì)福利保障機(jī)制等相關(guān)指標(biāo)的配置上，應(yīng)與城市對(duì)標(biāo)并結(jié)合現(xiàn)狀及發(fā)展需求，構(gòu)建城鄉(xiāng)“有差異無(wú)差距”的鄉(xiāng)村建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)村莊在形態(tài)上與城市有機(jī)共融，治理上體現(xiàn)城市水平，福利保障上體現(xiàn)人文關(guān)懷，基礎(chǔ)設(shè)施上互聯(lián)互通，公共服務(wù)上共建共享。

在規(guī)劃編制過(guò)程中，根據(jù)鄉(xiāng)村建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)未并網(wǎng)配置的基礎(chǔ)設(shè)施，構(gòu)建符合現(xiàn)狀并滿足需求的基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)；對(duì)已并網(wǎng)配置的基礎(chǔ)設(shè)施，重點(diǎn)對(duì)老舊廢棄的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行維修，并制定檢修制度。對(duì)城市公共服務(wù)與社區(qū)的關(guān)系進(jìn)行調(diào)查，與相關(guān)部門協(xié)商增設(shè)與城市社區(qū)相同的警務(wù)、醫(yī)療等社區(qū)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，派駐工作人員長(zhǎng)期展開社區(qū)服務(wù)，與城市公共服務(wù)形成良好銜接。

4.3 盤活村莊閑置土地，建立預(yù)征收制度

城市發(fā)展需要土地的支撐，向邊緣區(qū)村莊征收土地是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然需求。為支持韓城市建設(shè)，趙村大量土地被征，但受政府領(lǐng)導(dǎo)換屆和資金短缺的影響，趙村社區(qū)存在大量土地劃而未征、征而未建、建而未成的現(xiàn)象（圖7—9）。因此，規(guī)劃基于對(duì)土地現(xiàn)狀權(quán)屬以及政府和村民發(fā)展意愿的調(diào)查，結(jié)合土地征收情況，制定差異化的土地使用策略。

圖7 劃而未征的土地范圍及其現(xiàn)狀

一是針對(duì)已征已建的用地，嚴(yán)格控制建設(shè)用地的開發(fā)容量與環(huán)境風(fēng)貌，在建設(shè)風(fēng)格和環(huán)境品質(zhì)上，既滿足現(xiàn)代審美訴求，又能體現(xiàn)鄉(xiāng)村特色。二是針對(duì)征而未建的土地，加快探索鎮(zhèn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的方法與路徑，明晰集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，構(gòu)建大集體經(jīng)濟(jì)，達(dá)到盤活閑置資源、增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力、促進(jìn)村民增收、解決歷史遺留問題的目的。三是針對(duì)村莊未征的土地，立足城鄉(xiāng)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展需求，建立未征土地預(yù)征收制度，在與村民達(dá)成協(xié)議后支付土地預(yù)征收定金，并以實(shí)際征收年土地市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估、補(bǔ)償，避免土地難征收現(xiàn)象的出現(xiàn)。

4.4 加強(qiáng)社區(qū)開發(fā)建設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)的管控

趙村社區(qū)在空間建設(shè)上應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格管控，保證城鄉(xiāng)風(fēng)貌的良性過(guò)渡。首先，制定社區(qū)加建拆除計(jì)劃，優(yōu)先拆除違規(guī)搭建、危房以及村民有意愿拆除的建筑空間，明確彩鋼瓦拆除和改造策略，分批次開展彩鋼瓦拆除與整治工作。其次，明確鄉(xiāng)村建設(shè)管控導(dǎo)則，在建筑和外部空間設(shè)計(jì)中適度高標(biāo)準(zhǔn)超前打造，嚴(yán)禁私搭亂建行為，規(guī)范彩鋼瓦的使用。最后，挖掘提煉各地文化元素，結(jié)合本村傳統(tǒng)民居的特點(diǎn)，整理出有代表性的農(nóng)房建設(shè)圖集，提出新農(nóng)房建設(shè)引導(dǎo)方案，堅(jiān)持讓農(nóng)民看得懂的原則，通過(guò)圖文并茂的形式進(jìn)行宣傳、科普和引導(dǎo)，提高農(nóng)民對(duì)農(nóng)房風(fēng)貌的認(rèn)知度和認(rèn)同感，避免千村一面、萬(wàn)樓一貌、特征要素保護(hù)不到位、文化載體漸失等現(xiàn)象的出現(xiàn)。

4.5 因人施策，助力鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化

在推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中應(yīng)以新型城鎮(zhèn)化為目標(biāo)，根據(jù)不同人群實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化能力的差異性因人施策，以人為本，渡村入城。在趙村社區(qū)以人為本的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，一方面通過(guò)土地、宅基地與房屋確權(quán)工作，切實(shí)保障農(nóng)民合法權(quán)益；另一方面做好鄉(xiāng)村社會(huì)調(diào)查工作，掌握社區(qū)人口的素質(zhì)水平、就業(yè)方式和年齡構(gòu)成等情況，在此基礎(chǔ)上，提供差異化村民培訓(xùn)課程，提升村民思想意識(shí)，培育現(xiàn)代化村民。對(duì)有條件城鎮(zhèn)化但未能城鎮(zhèn)化的群體提供專業(yè)技能培訓(xùn)，以村莊的產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)其就業(yè)及生活方式的城鎮(zhèn)化，引導(dǎo)其向市民轉(zhuǎn)化；對(duì)無(wú)能力城鎮(zhèn)化的老弱群體，應(yīng)充分考慮其日常生活，提供和城市一致的醫(yī)療、養(yǎng)老等福利保障；對(duì)已半城市化的群體，則應(yīng)通過(guò)宜居村莊的建設(shè)和塑造，提升村民的家園自豪感和村莊凝聚力。

圖8 征而未建的土地范圍及其現(xiàn)狀

圖9 建而未成的土地范圍及其現(xiàn)狀

4.6 給予村莊自主發(fā)展權(quán)，明確分期行動(dòng)計(jì)劃

堅(jiān)持規(guī)劃先行，按照區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的要求從宏觀層面把握城市邊緣區(qū)發(fā)展方向，有序推進(jìn)邊緣區(qū)建設(shè)。韓城市國(guó)土空間總體規(guī)劃、全域鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃、村莊發(fā)展布局規(guī)劃等應(yīng)將趙村社區(qū)納入規(guī)劃編制范疇，在趙村社區(qū)的發(fā)展目標(biāo)、工作重點(diǎn)、建設(shè)批次和近期行動(dòng)計(jì)劃等內(nèi)容上形成共識(shí)并共同管理，使其成為村莊規(guī)劃編制的有效依據(jù)。允許未納入城市建設(shè)近期開發(fā)計(jì)劃的村莊選擇自己的未來(lái)，由村（社區(qū)）組織編制發(fā)展建設(shè)規(guī)劃，原則上建議近期編制村莊規(guī)劃或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃，遠(yuǎn)期根據(jù)城市發(fā)展情況，選擇性編制控制性詳細(xì)規(guī)劃；在經(jīng)有關(guān)部門認(rèn)證許可后付諸實(shí)施，以此激活村民主體力量，體現(xiàn)人民城市人民建的思想。

對(duì)于趙村社區(qū)，應(yīng)根據(jù)上位規(guī)劃的要求，結(jié)合自身資源稟賦與城鄉(xiāng)關(guān)系，以發(fā)展需求為指引，主動(dòng)構(gòu)建一條城鄉(xiāng)融合、多元目標(biāo)的發(fā)展路徑。通過(guò)人居環(huán)境、體制機(jī)制、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的創(chuàng)新優(yōu)化，在保障村民安居樂業(yè)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)步推進(jìn)健康的城鎮(zhèn)化。在規(guī)劃建設(shè)時(shí)序上，明確村莊近、中、遠(yuǎn)期規(guī)劃目標(biāo)，制定分時(shí)序、多層次的梯度建設(shè)計(jì)劃和建設(shè)重點(diǎn)。優(yōu)先保障村民基本生活訴求，提升村莊人居環(huán)境品質(zhì)，適度發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，保障村民就業(yè)，加強(qiáng)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)，培育村民現(xiàn)代化意識(shí)。

5 結(jié)語(yǔ)

中國(guó)城市邊緣區(qū)村莊城鎮(zhèn)化是歷史發(fā)展的必然，但在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不能一味追求數(shù)字上的“虛假繁榮”，更不能將城市邊緣區(qū)的村莊作為城鎮(zhèn)化的犧牲品，忽略村民與鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展，以鄉(xiāng)村社會(huì)的毀滅來(lái)支撐城鎮(zhèn)化的訴求，應(yīng)基于對(duì)村莊現(xiàn)狀和村民發(fā)展訴求的研判，采用柔性規(guī)劃的思路，合理選擇城市邊緣區(qū)村莊城鎮(zhèn)化路徑。在推進(jìn)村莊城鎮(zhèn)化過(guò)程中，目前雖無(wú)明確的細(xì)則化技術(shù)導(dǎo)則或指南，但上級(jí)政府也應(yīng)從全域發(fā)展的視角做好統(tǒng)籌規(guī)劃，明確村莊發(fā)展目標(biāo)和工作重點(diǎn)，使其成為村莊規(guī)劃編制的依據(jù)。而城市邊緣區(qū)村莊自身應(yīng)結(jié)合上位規(guī)劃的要求，主動(dòng)編制相關(guān)規(guī)劃，積極探求村莊發(fā)展路徑，憑借優(yōu)越的區(qū)位交通條件，大力推動(dòng)村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高村民收入，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。面對(duì)村莊土地權(quán)屬?gòu)?fù)雜的現(xiàn)狀，因地制宜地制定差異化策略，保證已征已建的土地與城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)盤活已征未建的土地，構(gòu)建土地預(yù)征收制度，避免未來(lái)土地征收難的困境。

注釋：

① 全國(guó)科學(xué)技術(shù)名詞審定委員會(huì)預(yù)公布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)名詞（2020）》第03.099 條：城市邊緣區(qū)是城市建成區(qū)外圍在土地使用、基礎(chǔ)設(shè)施及社會(huì)經(jīng)濟(jì)和人口統(tǒng)計(jì)特征方面處于城市和鄉(xiāng)村之間的一種過(guò)渡地帶。

②2021 年6 月2 日頒布的《自然資源部國(guó)土空間規(guī)劃局 自然資源部耕地保護(hù)監(jiān)督司關(guān)于加快推進(jìn)永久基本農(nóng)田核實(shí)整改補(bǔ)足和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定工作的函》第7 條：劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界不預(yù)設(shè)比例，不與城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)掛鉤。應(yīng)基于城鎮(zhèn)的發(fā)展?jié)摿Α⒂玫貤l件、空間分布特點(diǎn)等劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，體現(xiàn)城鎮(zhèn)功能的整體性和開發(fā)建設(shè)活動(dòng)的關(guān)聯(lián)性。

③ 《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第3 條：促進(jìn)鄉(xiāng)村振興應(yīng)當(dāng)按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村在保障農(nóng)產(chǎn)品供給和糧食安全、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、傳承發(fā)展中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化等方面的特有功能。