新時(shí)期監(jiān)獄檔案管理現(xiàn)狀調(diào)查及推進(jìn)策略

袁田 李翠芳 丁衛(wèi)杰

監(jiān)獄檔案信息是監(jiān)獄作為國(guó)家刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)，履行各項(xiàng)職能活動(dòng)中形成的有保存價(jià)值的文字、圖像、聲音及其他各種形式的歷史記錄，是原始真實(shí)的數(shù)據(jù)信息。收集好、保管好檔案信息，充分開(kāi)發(fā)檔案信息資源，更好地服務(wù)于新時(shí)期監(jiān)獄事業(yè)發(fā)展，是檔案管理部門(mén)的職責(zé)所在。2019年1月，司法部印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)“智慧監(jiān)獄”建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》，從深入貫徹全面依法治國(guó)新理念新思想新戰(zhàn)略和網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略思想的高度，對(duì)“智慧監(jiān)獄”建設(shè)的任務(wù)和措施進(jìn)行全面布局，檔案工作迎來(lái)新的發(fā)展機(jī)遇。為進(jìn)一步了解目前監(jiān)獄檔案管理情況，我們?cè)趩?wèn)卷調(diào)查的基礎(chǔ)上，分析監(jiān)獄檔案管理的現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)，提出推進(jìn)策略，為相關(guān)部門(mén)提供決策依據(jù)。

一、監(jiān)獄檔案管理現(xiàn)狀調(diào)查

本調(diào)查自2020年12月發(fā)起，截至2021年7月初共回收有效問(wèn)卷45份，涉及監(jiān)獄36所，調(diào)查內(nèi)容涵蓋檔案機(jī)構(gòu)、檔案人員、檔案工作制度建設(shè)、檔案管理情況、檔案管理及開(kāi)發(fā)服務(wù)五個(gè)方面。具體情況如下：

1.檔案機(jī)構(gòu)。監(jiān)獄檔案機(jī)構(gòu)（檔案室/館/信息中心）穩(wěn)定且獨(dú)立的占74%，不穩(wěn)定且非獨(dú)立的占26%。檔案機(jī)構(gòu)編制緊張，2人以下的占63%，3-5人占32%，5人以上占5%。

2.檔案人員。年齡結(jié)構(gòu)偏大，58%人員年齡為41歲及以上，26%為31-40歲，16%為30歲及以下。文化程度大學(xué)本科居多約占63%，大專(zhuān)及以下占37%。調(diào)查中，95%的檔案人員無(wú)檔案管理專(zhuān)業(yè)及相關(guān)專(zhuān)業(yè)（圖情）背景。79%由其他崗位調(diào)任（非專(zhuān)職），其中26%來(lái)自于黨政部門(mén)，26%來(lái)自于監(jiān)管工作，47%來(lái)自于其他工作崗位。

3.檔案工作制度建設(shè)?；局贫冉∪?。歸檔、檔案保密、檔案保管、檔案閱覽、檔案借閱制度均達(dá)到調(diào)查對(duì)象總數(shù)的95%以上;文書(shū)立卷、檔案鑒定、檔案銷(xiāo)毀、檔案借用等制度也達(dá)到53%以上（圖1）。制度執(zhí)行情況：26%非常規(guī)范，47%比較規(guī)范，11%一般，11%執(zhí)行制度隨意性強(qiáng)。

4.檔案管理狀況。檔案類(lèi)型以罪犯檔案、干警人事檔案居多，占被調(diào)研對(duì)象的84%和79%;財(cái)會(huì)科技檔案63%，黨務(wù)檔案占58%，行政管理、獄政檔案均占42%，科技檔案37%，工青婦檔案11%（圖2）。從檔案管理體制來(lái)看，47%的調(diào)查對(duì)象為分設(shè)機(jī)構(gòu)的管理體制，只有26%實(shí)行綜合性的一體化檔案管理。68%的調(diào)查對(duì)象設(shè)置了人事檔案室和罪犯檔案室，37%設(shè)置了文書(shū)檔案室，5%和11%設(shè)置了科技檔案室及其他。47%的調(diào)查對(duì)象執(zhí)行統(tǒng)一歸檔等檔案工作制度。分設(shè)檔案機(jī)構(gòu)情形下，各機(jī)構(gòu)各自為政，37%自行制定相關(guān)制度（圖3）。

絕大多數(shù)無(wú)符合檔案保管要求的專(zhuān)用庫(kù)房，26%由普通辦公用房改建而成，甚至有5%是臨時(shí)性的庫(kù)房或沒(méi)有檔案庫(kù)房。庫(kù)房?jī)?nèi)專(zhuān)用設(shè)施配套情況不容樂(lè)觀，非常齊全的僅為32%，比較齊全的占37%，只有專(zhuān)用檔案裝具占26%。必需的溫濕度調(diào)節(jié)、專(zhuān)用柜架很難滿(mǎn)足。

5.檔案管理及開(kāi)發(fā)服務(wù)。74%的調(diào)查對(duì)象能夠做到文件材料按時(shí)、齊全歸檔：26%無(wú)統(tǒng)一要求，各部門(mén)自行確定歸檔時(shí)間和要求進(jìn)行歸檔，11%無(wú)歸檔要求（圖4）。相對(duì)而言，罪犯檔案和干警人事檔案的歸檔完成規(guī)范、及時(shí)。

紙質(zhì)與電子文檔同時(shí)歸檔僅為32%，58%處于部分檔案實(shí)行計(jì)算機(jī)存儲(chǔ)檢索階段，21%實(shí)現(xiàn)檔案信息全部計(jì)算機(jī)存儲(chǔ)、檢索，21%尚處于手工管理、檢索階段。檔案檢索工具體系建設(shè)情況，大部分只具備最基本的檢索工具。 26%已形成功能完備的檢索工具體系，53%只具備最基本的檢索工具。37%尚全部使用上級(jí)/國(guó)家通用保管期限表，37%編制有本單位的檔案保管期限表， 21%只編制有本單位文書(shū)檔案保管期限表。檔案信息開(kāi)發(fā)服務(wù)的領(lǐng)域主要為組織人事工作、罪犯監(jiān)管改造工作和行政管理，分別占比84%、68%和63%。在黨務(wù)工作、“智慧監(jiān)獄”建設(shè)的數(shù)據(jù)監(jiān)獄陳列室建設(shè)和準(zhǔn)備方面，分別占比42%、42%和37%，生產(chǎn)管理僅為26%。

提供利用的方式停留在查閱、借用、檔案復(fù)制達(dá)到95%、84%和74%。僅有37%調(diào)查對(duì)象提及用于檔案參考資料的編寫(xiě)。53%開(kāi)展了檔案部門(mén)編研工作，高層次的參考資料編寫(xiě)等工作開(kāi)展極少。編研成果局限于監(jiān)獄工作年鑒、大事記、文件匯編及組織機(jī)構(gòu)沿革，分別占到58%、47%、37%、37%;58%能做到及時(shí)反饋、統(tǒng)計(jì)利用效果的跟蹤反饋;53%圍繞中心工作與其他部門(mén)的交流溝通機(jī)制尚未建立起來(lái)，即使有，也是被動(dòng)為之，及時(shí)、主動(dòng)溝通的占37%，甚至有11%無(wú)溝通。

總體來(lái)看，監(jiān)獄缺乏專(zhuān)業(yè)的檔案管理人員，管理手段落后，方法不科學(xué)，歸檔制度執(zhí)行不規(guī)范，檔案存儲(chǔ)空間不足，導(dǎo)致雜亂甚至丟失等方面問(wèn)題比較突出;建立完善檔案智能管理平臺(tái)、業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)和信息管控平臺(tái)，發(fā)揮刑罰執(zhí)行、獄政管理、教育改造、生活衛(wèi)生等數(shù)據(jù)信息的重要作用，以及系統(tǒng)整合、資源共享、信息一體化建設(shè)，這些同時(shí)又向監(jiān)獄檔案管理提出了更高的要求，可謂是機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。

二、監(jiān)獄檔案管理推進(jìn)策略

（一）重新定位監(jiān)獄檔案機(jī)構(gòu)功能

按照我國(guó)檔案管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置及劃分，監(jiān)獄內(nèi)檔案管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)本單位職能活動(dòng)中直接形成的具有保存價(jià)值的各種類(lèi)型、載體的歷史記錄的管理任務(wù)，具有單位檔案室的本質(zhì)屬性。但一直以來(lái)局囿于管理體制、檔案館庫(kù)負(fù)荷等方面的原因，國(guó)家各級(jí)綜合性檔案館檔案接收范圍中，絕大多數(shù)未涉及本級(jí)監(jiān)獄檔案的交接。室藏檔案經(jīng)過(guò)多年的積累，類(lèi)型豐富、載體多樣、數(shù)量龐大，初步具備專(zhuān)業(yè)性檔案館的規(guī)模和特性;監(jiān)獄行政管理部門(mén)的檔案機(jī)構(gòu)也只負(fù)責(zé)本機(jī)關(guān)檔案材料的管理——監(jiān)獄檔案機(jī)構(gòu)及其室藏成為了事實(shí)上的“孤島”。因此，在新修訂的《檔案法》正式實(shí)施，司法部有序推進(jìn)“智慧監(jiān)獄”建設(shè)的背景下，監(jiān)獄內(nèi)檔案管理機(jī)構(gòu)功能需要重新定位，接受本級(jí)檔案行政機(jī)關(guān)、監(jiān)獄行政管理機(jī)關(guān)的雙重業(yè)務(wù)指導(dǎo)，對(duì)本單位黨務(wù)、獄政、組織人事、監(jiān)管改造等活動(dòng)中形成的記錄材料進(jìn)行一體化的管理，凸顯履行刑罰執(zhí)行職能中的檔案和檔案管理特色，不負(fù)檔案人“為黨管檔，為國(guó)守史，為民服務(wù)”的使命。

同時(shí)，應(yīng)切實(shí)發(fā)揮監(jiān)獄行政管理機(jī)關(guān)的職能。在執(zhí)行國(guó)家、本地區(qū)統(tǒng)一的檔案工作法律法規(guī)、方針和政策的前提下，完善本地區(qū)監(jiān)獄檔案管理的制度體系。作為監(jiān)獄行政管理機(jī)關(guān)，上海監(jiān)獄管理局的做法值得借鑒，近年來(lái)先后制定、修訂《上海市監(jiān)獄管理局檔案管理辦法》《上海市監(jiān)獄局文書(shū)檔案管理規(guī)范》《上海市監(jiān)獄管理局罪犯檔案管理規(guī)定》及《上海市監(jiān)獄管理局建設(shè)項(xiàng)目檔案管理規(guī)定》等多項(xiàng)制度規(guī)定，推進(jìn)全局及本系統(tǒng)檔案管理的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè);自2017年開(kāi)始，分三批次向上海市檔案館移交15988卷文書(shū)檔案（1949年-2000年形成），且實(shí)現(xiàn)實(shí)體檔案與電子檔案同步移交進(jìn)館。監(jiān)獄檔案資源在國(guó)家檔案實(shí)體管理系統(tǒng)中占有了一席之地。^[1]

（二）健全檔案工作規(guī)章制度，完善檔案管理與檢索的標(biāo)準(zhǔn)化體系

首先，推進(jìn)健全文件材料（傳統(tǒng)的紙質(zhì)文件、電子文檔）的歸檔制度。監(jiān)獄內(nèi)部各種門(mén)類(lèi)的檔案，無(wú)論目前采用怎樣的管理體制，均應(yīng)當(dāng)遵循維護(hù)檔案的完整統(tǒng)一原則，對(duì)具體的歸檔范圍，歸檔文件整理方法，歸檔時(shí)間和要求作出具體規(guī)定;提升監(jiān)獄干警（工作人員）的檔案信息意識(shí)，健全歸檔工作責(zé)任制，并適時(shí)將其完成情況納入相關(guān)干警（工作人員）的績(jī)效考核指標(biāo)。從調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)，罪犯檔案管理的規(guī)范化信息化亟待加強(qiáng)。^[2]自2020年初開(kāi)始，甘肅某監(jiān)獄謀劃從根本上解決以往因罪犯檔案材料交接不清、責(zé)任不明以及檔案材料存放隨意甚至缺失不全，導(dǎo)致執(zhí)法工作被動(dòng)的問(wèn)題。他們對(duì)罪犯檔案管理建章立制、革新硬件，以分監(jiān)區(qū)順序集中儲(chǔ)存，監(jiān)區(qū)統(tǒng)一管理、專(zhuān)人負(fù)責(zé)，在檔案保管、借用、收交、歸檔、移交等環(huán)節(jié)細(xì)化要求。同時(shí)，著眼于檔案管理的信息化，建立起罪犯檔案檢索數(shù)據(jù)庫(kù)，檔案管理和利用的效率大大提升。

其次，應(yīng)當(dāng)探索建立檔案的分級(jí)分類(lèi)保管、提供利用制度。由于監(jiān)獄系統(tǒng)的特殊性，檔案中涉及國(guó)家、行業(yè)及單位秘密事務(wù)的比例相對(duì)較高，包括罪犯心理矯治心理咨詢(xún)活動(dòng)中的檔案資料，都要充分考量信息安全，以及對(duì)服刑人員基本權(quán)利的保護(hù)等因素，由各職能部門(mén)牽頭，制定實(shí)行檔案分級(jí)分類(lèi)保管和利用的制度，依法確定開(kāi)放共享的范圍和程度。

（三）加強(qiáng)檔案工作隊(duì)伍建設(shè)

一是對(duì)在職檔案人員的業(yè)務(wù)知識(shí)和技能培訓(xùn)。重點(diǎn)是不同載體類(lèi)型的文件在歸檔后的管理、鑒定、數(shù)字化的環(huán)節(jié)，以及檔案利用、編研的技能教育訓(xùn)練。二是關(guān)于檔案人員知識(shí)和能力結(jié)構(gòu)方面：檔案人員要破除固有的唯檔案實(shí)體安全的理念，還應(yīng)熟悉檔案的形成者職能及行使過(guò)程，掌握檔案產(chǎn)生的過(guò)程和規(guī)律，明晰“家底”;基于“智慧監(jiān)獄”建設(shè)、信息化語(yǔ)境下檔案工作的開(kāi)展，應(yīng)厚植創(chuàng)新思維模式，學(xué)習(xí)探索智能類(lèi)設(shè)施設(shè)備的使用，開(kāi)闊視野、主動(dòng)參與投入。三是建議保持檔案工作人員隊(duì)伍相對(duì)穩(wěn)定。^[3]

（四）以“智慧監(jiān)獄”建設(shè)統(tǒng)領(lǐng)監(jiān)獄檔案信息資源的開(kāi)發(fā)工作

首先，構(gòu)建數(shù)據(jù)庫(kù)方面：“智慧監(jiān)獄”建設(shè)是以大數(shù)據(jù)為引領(lǐng)，將物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、移動(dòng)互聯(lián)等信息技術(shù)與監(jiān)管改造工作深度融合，對(duì)監(jiān)獄各類(lèi)信息進(jìn)行實(shí)時(shí)、精確、全面地感知、整合和分析，充分發(fā)揮監(jiān)獄信息化在堅(jiān)守安全底線(xiàn)、踐行改造宗旨中的作用，全面提升信息化服務(wù)監(jiān)獄安全防范、執(zhí)法管理、教育矯正、政務(wù)辦公等各項(xiàng)工作的能力，促進(jìn)以政治改造為統(tǒng)領(lǐng)的五大改造新格局的建立。^[4]在“智慧監(jiān)獄”建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)中“數(shù)據(jù)信息全面準(zhǔn)確”，是重要一環(huán)。最終在全國(guó)范圍內(nèi)建成監(jiān)獄——省級(jí)——部級(jí)的三級(jí)數(shù)據(jù)中心，基礎(chǔ)和難點(diǎn)同樣在監(jiān)獄。以“智慧監(jiān)獄”建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，以數(shù)據(jù)匯聚融合為契機(jī)，對(duì)從黨的建設(shè)、獄政管理、干警隊(duì)伍建設(shè)、罪犯監(jiān)管教育、乃至基礎(chǔ)設(shè)施、安保安防體系建設(shè)、科技創(chuàng)新等各領(lǐng)域產(chǎn)生的信息資源，實(shí)行一體化的歸檔管理，豐富完善數(shù)據(jù)庫(kù)、實(shí)現(xiàn)信息共享，是新時(shí)代監(jiān)獄檔案部門(mén)的職責(zé)所在。

同時(shí)，多途徑開(kāi)發(fā)監(jiān)獄檔案信息資源。檔案信息資料有別于其他文獻(xiàn)的的真實(shí)性、原始性特點(diǎn)，使其在監(jiān)獄理論研究、史志編寫(xiě)、監(jiān)獄博物館和陳列館（室）等建設(shè)中，作為第一手史料備受青睞。筆者調(diào)研中注意到，近年布局的監(jiān)獄陳列室（館）建設(shè)中，載體豐富多彩的檔案信息資料經(jīng)過(guò)精心選擇設(shè)計(jì)，輔之以數(shù)字、多媒體、網(wǎng)絡(luò)等多種現(xiàn)代展示技術(shù)手段，以當(dāng)之無(wú)愧的主角身份“驚艷”登場(chǎng)。在回顧我國(guó)監(jiān)獄發(fā)展歷程、總結(jié)監(jiān)管改造工作規(guī)律、對(duì)外展現(xiàn)交流發(fā)展成就、激發(fā)監(jiān)獄人民警察的職業(yè)榮譽(yù)感責(zé)任感、促進(jìn)監(jiān)獄文化建設(shè)等方面，檔案信息資源的巨大潛在價(jià)值值得深入挖掘。

監(jiān)獄檔案工作對(duì)于新時(shí)期監(jiān)獄事業(yè)發(fā)展具有重要意義，監(jiān)獄檔案信息資源也是社會(huì)記憶不可或缺的一部分。以新《檔案法》實(shí)施、“智慧監(jiān)獄”建設(shè)開(kāi)展為契機(jī)，全面推進(jìn)監(jiān)獄檔案工作高質(zhì)量發(fā)展正當(dāng)其時(shí)。

參考文獻(xiàn)：

[1]上海市監(jiān)獄管理局檔案部門(mén)榮獲“上海市檔案系統(tǒng)先進(jìn)集體”稱(chēng)號(hào)！[EB/OL].[2020-01-09].

http：//jyj.sh.gov.cn/n39/20200109/0042-10896.html 上海監(jiān)獄.

[2]章海翔.監(jiān)獄綜合檔案管理現(xiàn)狀分析與思考[J].辦公室業(yè)務(wù).2012（09）：63，67.

[3]曹樹(shù)蘭.新時(shí)期監(jiān)獄檔案的管理與創(chuàng)新[J].產(chǎn)業(yè)與科技論壇.2012（11）：230-231.

[4]梁春雷，李建淼.“五大改造”新格局下持續(xù)推進(jìn)智慧監(jiān)獄建設(shè)的思考[J].中國(guó)司法.2019（07）：44-49.

基金項(xiàng)目：本文為司法部2021年度科研課題“智慧監(jiān)獄檔案信息資源管理研究 ”（編號(hào)21GH2016）的階段性研究成果。

作者單位：中央司法警官學(xué)院