嚴寒地區(qū)綠色村莊住宅節(jié)地實施導則研究*

文/中國城市規(guī)劃設計研究院 王 瀟

吉林建筑大學建筑與規(guī)劃學院 姜 雪

東南大學交通學院 王 衛(wèi)

0 引言

1 嚴寒地區(qū)村莊住宅用地特征

1.1 用地布局模式

嚴寒地區(qū)村莊住宅用地布局較簡單，通常依托村莊所處的地形條件進行組織，適宜建設的用地形態(tài)特征決定了村莊住宅用地的布局模式，此外村屯組織方式、傳統(tǒng)文化和民族特征也是影響布局模式的重要因素。通過對嚴寒地區(qū)村莊的調研發(fā)現(xiàn)，住宅用地布局模式分為3種類型，即集中式布局、開敞式布局和自由式布局，分布最廣泛的是集中式布局，約占63.2%，主要原因是平原地區(qū)規(guī)模較小的村莊和重新選址集中建設的村莊組織結構簡單，中心凝聚力強；其次是開敞式布局，約占28.6%，主要是地形相對復雜的山區(qū)村莊和由多個自然屯組成且建設較分散的村莊，村莊原有社會組織結構保存較好，與自然環(huán)境和地形契合度較高；最少的是自由式布局，約占8.2%，該類村莊處于土地面積大但適宜建設用地少且地形復雜的山區(qū)或風景區(qū)，村莊缺少明顯的中心區(qū)域，住宅用地布局松散，多為線形或梳形等不規(guī)則形狀。

1.2 宅基地面積

農村住宅用地包括宅基地、宅間綠地和宅間路用地，嚴寒地區(qū)村莊的宅基地面積占住宅用地面積的98.24%。我國《土地管理法》規(guī)定農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準，嚴寒地區(qū)各省、自治區(qū)宅基地規(guī)定如表1所示。在村莊宅基地的調查統(tǒng)計中發(fā)現(xiàn)，嚴寒地區(qū)村莊宅基地普遍存在超標現(xiàn)象。山區(qū)村莊適宜建設用地較少，村莊住宅用地局促，符合地方宅基地面積規(guī)定的農戶相對較多，20.2%農戶的宅基地符合地方規(guī)定，且各村水平較為平均，超標嚴重的農戶多為一戶多宅，新宅位于村莊的邊緣地帶。處于平原地區(qū)城鄉(xiāng)交錯帶的村莊是城市化影響較顯著的地域，該地區(qū)有12.2%農戶的宅基地符合地方規(guī)定，63.6%的農戶超標100%以下；處于平原地區(qū)農村腹地的村莊超標情況最嚴重，僅有4.7%的宅基地符合地方規(guī)定，36.5%的農戶超標100%以上。

表1 嚴寒地區(qū)各省、自治區(qū)宅基地面積規(guī)定

造成宅基地面積超標的原因主要有3個方面：①農戶宅基地內閑置用地較多，戶均閑置用地占宅基地面積的16.2%，院落大量土地未用于生產、生活，尤其是房屋北側的宅基地基本以堆放廢棄物為主；②由于土地管理政策長期落實不到位，農民多圈多占土地進行養(yǎng)殖和種植現(xiàn)象普遍；③由于房屋和院落繼承原因，存在“一戶多宅”等情況，這部分用地也會計入居住用地面積內，造成人均居住用地面積偏大。

1.3 院落空間與功能

調研中發(fā)現(xiàn)，嚴寒地區(qū)農村院落空間的形式以住宅為核心，由于宅基地面積大小、住宅和入戶路的位置差異，形成前側院式、后側院式、前院式、后院式、前后院式5種空間形式（見圖1）。嚴寒地區(qū)農村最普遍的院落空間形式為前后院式，占調研農戶總量的72%，也是院落面積最大的一種空間形式，院落規(guī)模為300～1000m2，其次為前院式和前側院式，受嚴寒地區(qū)氣候特征的影響，后院式和后側院式的院落空間較少見。

圖1 嚴寒地區(qū)院落空間形式

院落功能包括種植、養(yǎng)殖、停車、倉儲、活動、閑置等，受農戶經濟水平、宅基地面積、主要生產活動類型等因素影響，院落功能組織呈現(xiàn)較大差異。其中停車、倉儲、活動等功能區(qū)的面積變化較小，76.7%的農戶在院內有停放汽車或農機的需求，停車功能的面積為20～50m2；利用院落空間晾曬、儲存糧食的農戶占82.4%，倉儲功能的面積為45～80m2；院落是村民日?；顒拥陌胨矫芸臻g，活動空間規(guī)模集中于40m2內。種植、養(yǎng)殖、閑置等面積隨宅基地面積的增長變化顯著，同時也決定院落的主要功能。

2 編制節(jié)地實施導則的必要性

土地集約利用這一概念最早由英國經濟學家大衛(wèi)·李嘉圖在論述級差地租理論時提出，“精明收縮”已逐漸成為農村發(fā)展的指導思想，既是空間問題，又涉及政策議題。村莊住宅的合理建設直接影響土地開發(fā)使用，而我國嚴寒地區(qū)大多數(shù)農民建房從籌措資金開始，其規(guī)劃設計、施工組織等均是自發(fā)性的，缺乏必要的規(guī)劃和管理，對節(jié)約用地極為不利。如今村鎮(zhèn)規(guī)劃和建設的重點在集鎮(zhèn)，對村莊規(guī)劃重視程度不夠，執(zhí)行政策不嚴，部分基層干部認識不到村莊住宅規(guī)劃對社會經濟發(fā)展的長遠影響，制約農村土地的有效利用和集約發(fā)展。調研發(fā)現(xiàn)，近十年內只有36.2%的村莊修編過村莊建設規(guī)劃，絕大部分仍沿用2005年之前的規(guī)劃進行建設。

據(jù)統(tǒng)計，我國農村宅基地的容積率呈現(xiàn)大幅增加趨勢，自1998年到2005年，全國增幅達13.56%，但嚴寒地區(qū)該項指標的變化率不容樂觀，如表2所示，容積率的降低證明土地利用的節(jié)約集約程度下降，對村莊住宅用地的節(jié)地控制和引導勢在必行。

表2 嚴寒地區(qū)部分省份農村宅基地容積率統(tǒng)計

在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下，導則既是行為的先導，又是遵守的法則。嚴寒地區(qū)村莊節(jié)地實施導則作為一種目標管理方式，能清晰規(guī)范所要達到最終結果的狀態(tài)，一方面體現(xiàn)政府意志，從社會公平角度出發(fā)，保障大多數(shù)人的利益，調節(jié)個體利益與社會公眾利益之間的矛盾；另一方面則以規(guī)范化、法制化的形式，使政府的政策導向、管理規(guī)定等內容透明化、公開化、持久化，從而使各參與主體能預先了解政府相關規(guī)定，保障各項活動能有章可循、有法可依。

首先，健全和完善學生寢室的測評機制。通過文明寢室的創(chuàng)建等方式，建立涵蓋思想政治素質、寢室衛(wèi)生、學習狀況等綜合測評機制。建立學霸或學霸寢室“一對一”幫扶機制，以學霸帶動后進生學習，以學霸寢室?guī)雍筮M生集中的寢室，并建立帶動成果“雙評比”機制，評比學霸和后進生結對幫扶的成效，成效顯著者予以表彰。以此推動形成更多學霸寢室，并推動整個學風升級。

3 嚴寒地區(qū)綠色村莊住宅節(jié)地實施導則的政策指引

3.1 “上下結合”的建設策略

村一級權力屬于鄉(xiāng)村自治組織，村民是村莊建設的主體，但在實際建設過程中，通常是地方政府發(fā)布行政指令進行決策，規(guī)劃單位依據(jù)技術標準和規(guī)劃方法進行方案編制，村莊建設的主體只是被告知、被要求、被接受。因此，嚴寒地區(qū)綠色村莊住宅節(jié)地實施導則必須將“自上而下”的建設思路轉化為“上下結合”，強化村民主體地位，政府的職能只是引導和協(xié)調，在切實保障居民生產、生活需求的前提下，制定導則條文，新建和改建村莊住宅則在當?shù)卣块T的統(tǒng)一組織下，采取市場化運作等形式，按照實施導則的具體要求，統(tǒng)一供地、設計、施工及維護。

3.2 “全過程化”的公眾參與

目前的公眾參與大多為即時性參與，即隨著規(guī)劃和建設的步驟進行程序性推進，在導則實施過程中，將部分管理和監(jiān)督權力下放，進一步提升村民自治能動性及強化參與機制，使村民公眾參與實現(xiàn)“全過程化”。在涉及住宅用地調整或緊縮時，村民需向村委會申請，由村委會主持，經過四鄰同意，村內公示，相關主管部門備案，即可按照導則的條文要求進行實時調整。新村規(guī)劃和村民住宅布點時，充分發(fā)揚民主，實行村民參與，公平、公正、公開地安排各戶住房用地或住房位置，經村民簽字認可，村內公示，便于相互監(jiān)督，通過備案機制，強化后期監(jiān)管。

3.3 “政府-村民-企業(yè)”的共建模式

長期以來受經濟條件限制，政府對農村住宅規(guī)劃建設不夠重視，村莊住宅建設呈明顯的自主性特點，根據(jù)導則的條文規(guī)定，嚴寒地區(qū)村莊住宅的新建與改建采取政府-村民-企業(yè)共建的模式（見圖2），兼顧個體與整體之間的矛盾，實現(xiàn)村莊建設的動態(tài)平衡。政府引導村民進行綠色住宅建設，按照宅基地的有關規(guī)定進行新建或緊縮，政府與企業(yè)共同籌措建設資金，給予村民緊縮宅基地的補償，村民按照政府制定的標準對宅基地進行綠色化改造，將多余的住宅用地用于綠色村莊建設、企業(yè)發(fā)展或復墾為耕地。

圖2 政府-村民-企業(yè)共建模式

3.4 “分步推進”的實施途徑

嚴寒地區(qū)綠色村莊住宅節(jié)地實施導則的實行需抓好典型引路，不斷總結經驗，適度分步推進。

1）對市區(qū)、縣城、中心鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內的村莊，嚴格按城市（城鎮(zhèn)）總體規(guī)劃要求及用地標準，統(tǒng)一規(guī)劃建設農民住宅（樓），停止零星審批新建農房，只允許按導則標準翻建。

2）廣大農村腹地的村莊應通過行政手段引導農民進城進鎮(zhèn)居住，同時通過導則指引綠色村莊建設，城鄉(xiāng)交錯帶地區(qū)的村莊和處于森工系統(tǒng)管理的山區(qū)村莊應先行推進，農村腹地中部分以農場形式存在，歸屬農墾總局管理的村莊應跟進推進。其中，少數(shù)具有綜合優(yōu)勢的村莊要結合老村改造進行試點建設，樹立綠色村莊住宅用地節(jié)約利用的典范。

3）通過不同規(guī)模、類型、標準示范村的典范作用帶動發(fā)展條件較差的村莊，先控制其用地的外延擴張，再按照綠色村莊標準推行實施導則。

4 嚴寒地區(qū)綠色村莊住宅節(jié)地實施導則的技術指引

4.1 優(yōu)化布局模式，改造閑置用地

嚴寒地區(qū)村莊住宅用地合理規(guī)劃布局的對策主要包括村鎮(zhèn)居住建筑群規(guī)劃及居住建筑院落設計兩方面。針對寒地村鎮(zhèn)居民的不同需求，在居住建筑類型選擇上適應北方嚴寒地區(qū)氣候特點，做到防寒、保溫和節(jié)能。在住宅平面組合方面，提倡建立多戶并聯(lián)的低層住宅，通過加大每棟建筑物體量以降低建筑體形系數(shù)，減少能耗，節(jié)約市政管網投資，并節(jié)約土地。

嚴寒地區(qū)部分富裕起來的農民紛紛建設新宅或進城購房，受現(xiàn)行法律法規(guī)限制，他們留在農村的宅基地不能進行公開合法轉讓，但這些宅基地是通過合法途徑得到的，村集體組織也無權收回進行處置，閑置的宅基地無法復耕，導致村莊內部出現(xiàn)部分廢棄住宅和閑置用地。對其改造可采取以下3種措施：①閑置且安全可靠的村辦企業(yè)廠房、倉庫等集體用房應根據(jù)其特點加以改造利用，原有建筑與新功能要求不符時，可進行局部改造；②廢棄農民住宅應根據(jù)“一戶一宅”和村民自愿原則，合理整治利用；③暫時無法利用的村莊內部閑置建設用地應整治綠化。

4.2 緊縮宅基地，控制人均占地規(guī)模

1）嚴格按照各省制定的宅基地用地標準，清退超標的宅基地。

2）提高宅基地的土地利用效率，將宅基地內的閑置地劃到宅基地以外，由集體進行綠化改造、土地整理，形成道路綠帶、開放綠地、糧食曬場和公共活動空間。

3）將前后院的種植用地劃到宅基地以外，仍用于種植，形成宅基地以外的“綠色過渡區(qū)”（見圖3）。

圖3 宅基地緊縮方案

4）建立生產用地性質的集中養(yǎng)殖區(qū)，鼓勵集中或分戶養(yǎng)殖，滿足環(huán)境衛(wèi)生及產業(yè)協(xié)作的需要，將宅基地內的養(yǎng)殖用地變?yōu)榉N植用地，劃到宅基地以外。

此外，設計標準合理的居住建筑及院落是控制宅基地的有效方法。住宅建筑設計中，宜加大進深，減小每戶面寬，適當增加每幢住宅建筑的單元數(shù)和戶數(shù)，提高建筑面積毛密度和建筑密度；改進住宅群體院落組合，宜采用一條巷路服務兩側住宅的組合形式；針對遷村并點的村莊，原村基做到及時復耕或還林、還草，改變雙重占地狀況，提高居住用地利用率。

4.3 適度密集用地，提高住宅層數(shù)

嚴寒地區(qū)傳統(tǒng)的居住形態(tài)一般以1層為主，住宅占地面積大，土地較浪費。因此，可適當提高住宅層數(shù)，對于非農業(yè)戶提倡建設水平分戶的單元式住宅，提高建筑密度，達到節(jié)約用地的目的。但嚴寒地區(qū)農村經濟水平較低，絕大多數(shù)村莊尚未實行集中供暖，為減少燃料上下搬運，住宅層數(shù)不宜過高，一般將1層平房改建為2～3層即可。

5 結語

導則作為一種管理手段，實際上起到一種平衡各方利益的“減震器”作用。綠色村莊住宅節(jié)地實施導則按照層次關系思考嚴寒地區(qū)住宅用地布局、宅基地面積、院落空間與功能等問題，明確引導及控制要點，直接指引村莊建設和管理工作，以富有生長彈性的條文作為實施的行為框架，進而為管理部門提供長期有效的技術支持，為綠色村莊規(guī)劃建設提供有益參考和指導。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進及農村地區(qū)的觀念更新，還需對導則的制定、執(zhí)行、修正和評價的全過程進行修正，使其具有規(guī)范性和條理性。