基層減負的治理困境及梳理

鄧斌 龔照綺

摘 要：“欲筑室者，先治其基?！弊粤暯娇倳?017年提出“解決一些困擾基層的形式主義問題，切實為基層減負”的重要論述以來，基層工作的運行效率得到了有效提升，但在實踐中仍有較多問題亟待解決。當前“基層減負”改革已進入深水區(qū)，通過對C市Q區(qū)市場監(jiān)督管理局的相關(guān)工作記錄進行實證考察后，發(fā)現(xiàn)文件數(shù)量繁多與客觀工作需要的矛盾、人員配置不均與基層編制緊缺的矛盾、監(jiān)督考核“痕跡管理化”等形式主義頑瘴痼疾成為限制基層工作人員積極性的重重枷鎖。而產(chǎn)生上述問題的原因在于部分干部政績觀異化、考評機制存在制度瑕疵、鏈路信息不對稱等。若要繼續(xù)深化“基層減負”，提升治理能力，則需要通過統(tǒng)籌制度彈性與剛性約束、完善激勵評價與考核機制、發(fā)展技術(shù)賦能與數(shù)據(jù)矩陣治理等路徑來實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：基層減負;實證研究;治理路徑

基金項目：重慶市高校哲學社會科學協(xié)同創(chuàng)新團隊“黨內(nèi)法規(guī)與國家法律有機銜接協(xié)同創(chuàng)新團隊”（2020YBZX17）;重慶市哲學社會科學一般項目“新時代黨內(nèi)法規(guī)和國家法律有機銜接研究”（2020YBZX17）。

[中圖分類號] D668 [文章編號] 1673-0186（2021）009-0111-011

[文獻標識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2021.009.008

一、基層減負問題緣起與解析

基層減負一直是國家治理的重要命題，我國在基層減負方面做了大量工作，也頒布了許多有關(guān)文件。破除形式主義，切實為基層減負，有助于提升基層工作人員的獲得感與幸福感。本文以基層市場監(jiān)督管理局存在的形式主義為研究對象，挖掘其形成背景、原因及不良影響，提出解決方案，有助于從小切口入手總結(jié)并提煉出具有一定普遍意義的解決路徑，為實現(xiàn)基層減負提供有益樣本和參考。

（一）問題的提出

黨的十八大以來，習近平總書記就促進“基層減負”作出了一系列重要指示。2017年，習近平總書記就新華社《形式主義、官僚主義新表現(xiàn)值得警惕》一文作出重要批示;2019年，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負的重要通知》，明確將2019年作為基層減負年;2020年中共中央辦公廳又印發(fā)了《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》;2021年，習近平總書記在十九屆中央紀委五次全會上指出，要毫不松懈糾治“四風”，堅決防止形式主義、官僚主義滋生蔓延;2021年3月9日，中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站使用了“推動基層減負走深走實”的相關(guān)表述;2021年4月28日，中共中央、國務院發(fā)布《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》。通過對C市Q區(qū)市場監(jiān)督管理局相關(guān)人員、材料進行走訪梳理，筆者就深化“基層減負”問題痛點進行梳理。以C市Q區(qū)市場監(jiān)督管理局相關(guān)會議紀要、調(diào)研報告、考核計劃為參考樣本，就基層負擔的表現(xiàn)形式、問題成因及治理路徑展開論述，以期為“基層減負”提出具有現(xiàn)實可操作的治理進路。

（二）研究背景

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，形式主義與官僚主義現(xiàn)象在基層工作中越發(fā)普遍。在基層治理中，上述現(xiàn)象大多表現(xiàn)為公務人員應付填寫已有數(shù)據(jù)表格，一個工作目標下達需經(jīng)多次會議重復疊加，為應對考核過于強調(diào)“做事留痕”等。顯然上述現(xiàn)象的出現(xiàn)不僅大量浪費了基層工作人員的時間與精力，加劇了基層行政負擔，而且影響了基層行政效率，導致百姓滿意度下降?；鶎拥摹拔纳綍！薄昂圹E主義”“壓力下墜”等形式主義問題，讓基層工作人員苦不堪言。同時，上述治理難題亦會給基層行政部門帶來各種消極影響，乃至嚴重阻礙了經(jīng)濟社會的發(fā)展。在基層行政機關(guān)中，市場監(jiān)督管理局由于近年來實施的機構(gòu)改革，使得其內(nèi)部矛盾較其他基層行政機關(guān)更為凸顯。為此，以基層市場監(jiān)督管理局作為基層減負的研究對象具有典型性與代表性，同時研究市場監(jiān)督管理局的基層減負問題亦成為當前一個迫在眉睫的任務。

（三）重要性和必要性

當前，國家對形式主義與官僚主義問題相當重視，所以在近年來印發(fā)了大量針對基層減負問題的通知。重復無用的文件、資料和事項分散了基層工作人員的注意力，權(quán)責不一致也導致部分工作人員不愿意發(fā)揮真才實干和承擔責任，又或通過各種方式來應付監(jiān)督與檢查。顯然，基層減負已經(jīng)迫在眉睫，對基層減負的研究，可以給基層治理乃至國家治理帶來更多參考價值。基層減負不僅影響著地方的治理效能，更直接關(guān)系著國家治理能力，因而，必須不斷地推進基層治理的減負，以此來提升國家治理的效能。國家治理效能得到新提升亦是“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的主要目標，那么，為了實現(xiàn)這一目標，應當加強基層治理的高效與實效性，切實做到持之以恒為基層減負。

作為國家治理的直接實施者、治理效能的終端控制者，基層工作人員不僅要領(lǐng)會領(lǐng)導的工作精神，更要面對廣泛的人民群眾，明晰群眾所需。這自然導致各種工作負擔向著基層工作者們撲面而來，常見的表現(xiàn)形式有：政績觀的錯位導致的痕跡管理及低效率、官僚風和形式風促使工作層層加碼、多領(lǐng)導管理加重基層工作壓力等現(xiàn)象。上述問題如果得到改善便會推動基層治理能力的提升，從而進一步推進全面深化改革，并有利于基層治理體系的創(chuàng)新，這一系列的發(fā)展需要離不開基層減負的助力?；鶎邮俏覈鴪詫嵉牡鼗α?，它具有強大的生命力與活力[1]。習近平總書記說過：“把干部從一些無謂的事務中解脫出來?！盵2]誠然，廣大干部必須從瑣碎、無效復雜事務中解脫出來，將時間與精力運用于基層治理工作的創(chuàng)新上，方能充分調(diào)動創(chuàng)造性、主動性。所以，從國家立場與基層干部立場來講，健全基層減負常態(tài)化機制具有一定的必然性。

二、學界對相關(guān)問題研究綜述

國內(nèi)外學界近幾十年來都有研究過行政負擔問題，國外學者對于此類研究更早，且有大量理論與實證做支撐，相對國內(nèi)學界的研究成果更為豐碩。近幾年，我國關(guān)于此類研究的熱度才開始攀升，形成不少有價值的成果。但總體來說，此類研究還未形成學界共識，缺少得到普遍認可的概念、研究范式，因此，大體上可以說基層減負、行政負擔等相關(guān)問題的研究尚處于初步探索階段，還有較大的理論研究空間。

（一）國外研究進展

國外研究相較于國內(nèi)時間更早一些。由于制度和體系的差異，與基層減負主題更為切合的是繁文縟節(jié)（red tape）與行政負擔（administrative burden），域外國家對該現(xiàn)象進行了大量實證和理論研究，并總結(jié)出了具體表現(xiàn)形式和解決路徑。

1.繁文縟節(jié)

對繁文縟節(jié)的系統(tǒng)研究是由布坎南（Bruce Buchanan）開始的，其在1975年出版的著作《繁文縟節(jié)與服務倫理——公共管理者與私人管理者的一些意想不到的差異》中認為，通常來講，人們會認為私營組織的繁文縟節(jié)多于公共組織，公共組織成員擁有不同于私營組織的服務倫理或服務動機。在其中，他發(fā)現(xiàn)一個問題：公共組織的繁文縟節(jié)竟然比私營組織多，他的發(fā)現(xiàn)致使后來的學者對公私組織部門間進行大量的差異對比研究，比較繁文縟節(jié)在不同組織的多寡和起因[3]。關(guān)于考夫曼（Herbert Kaufman）1977年出版的書籍《繁文縟節(jié)：起源、使用、濫用》對繁文縟節(jié)的研究，飛利浦在書評中總結(jié)到：考夫曼沒有刻意去研究他的理論聯(lián)系，反而試圖定義、分類，并探討歸納繁文縟節(jié)的現(xiàn)象。在他的實證研究中，他揭示了所需的聯(lián)系，因此，他表明繁文縟節(jié)是在某種程度上的一個不可避免的后果的公共行為，并在一定程度上是必須要伴隨著官僚組織的[4]。1993年，美國國家績效評估委員會（The National Performance Review）發(fā)布了報告《從繁文縟節(jié)到結(jié)果：創(chuàng)造一個少花錢多辦事的政府》，該份報告指出政府已經(jīng)不能再承受更多的支付了，所以要解決該問題必須剪切掉繁文縟節(jié)，改變國家的官僚主義文化，消除自滿與特權(quán)形式，并鼓勵主動性與授權(quán)形式，從而建立起節(jié)約型政府[5]?？梢钥闯鰧W者和有關(guān)的政府組織等都對繁文縟節(jié)有較為深刻的研究，尤其在1993年伯茲曼（Bozeman）發(fā)表了《政府繁文縟節(jié)的理論》，他認為盡管人們普遍認識到“繁文縟節(jié)”對組織行為和影響的重要性，但理論發(fā)展仍不足，所以對繁文縟節(jié)的概念進行了界定[6]。這次理論的提煉將關(guān)于繁文縟節(jié)的學術(shù)研究推向高潮，此后，越來越多的中外學者探究繁文縟節(jié)，這也成為行政管理方向比較熱點的研究主題。

2.行政負擔

行政負擔是與繁文縟節(jié)相近的概念但又有不同，行政負擔的概念更加具有實踐指向性，體現(xiàn)了一種績效管理理念。許多國家因為行政負擔焦頭爛額，采取了許多措施。關(guān)于行政負擔方面的研究，可大致分為三類：

第一類，部分學者對行政負擔的概念進行了學理構(gòu)造，例如：2014年湯姆·克里斯滕森教授與其他幾位學者合著發(fā)表《行政負擔：行政國家中的服從、學習和心理成本》，文中提出了兩個理論貢獻，一是我們將行政負擔的概念發(fā)展為理解公民如何體驗國家的一個重要變量，行政負擔被概念化為公民在與政府互動中所經(jīng)歷的學習、心理和合規(guī)成本的函數(shù)。二是行政負擔是政治的場所，即個人的行政負擔水平以及國家和個人之間的負擔分配，往往是經(jīng)過深思熟慮的政治選擇的結(jié)果，而不僅僅是歷史偶然或疏忽的產(chǎn)物[7]。第二類，探尋行政負擔減少所帶來的影響，唐和維爾維杰撰寫的《減輕歐盟的行政負擔》一文為了評估行政負擔減少四分之一對歐盟生產(chǎn)和繁榮的影響，CPB與WorldScan不僅在荷蘭，而且在整個歐盟進行了一系列模型模擬，長期來看，歐盟減負四分之一導致實際國內(nèi)生產(chǎn)總值增長1.7%。這種國內(nèi)生產(chǎn)總值的結(jié)構(gòu)性增長大致分為三個部分：對勞動生產(chǎn)率的直接影響導致實際國內(nèi)生產(chǎn)總值最初增長1%;在增加資本投資的情況下，實際國內(nèi)生產(chǎn)總值長期增長1.4%;額外的研發(fā)支出進一步將實際GDP提高到1.7%[8]。以上數(shù)據(jù)可以得出行政負擔減少反而增加GDP。第三類，構(gòu)建某種模型來衡量、評估行政負擔，《通過標準成本模型評估行政負擔：意大利經(jīng)驗的啟示》作者卡瓦洛和馬爾泰利參與的通過標準成本模型（SCM）測算行政負擔意大利試點項目在實施過程中出現(xiàn)的一些跡象總結(jié)出一些結(jié)論，SCM是一個潛在的有用的工具，它的巨大優(yōu)勢主要在于其務實的方法和對量化目標的承諾可能在簡化方面產(chǎn)生更多的結(jié)果，但同時也可能是弱點的根源。專注于對負擔的狹義定義，并將數(shù)據(jù)收集限制在少數(shù)業(yè)務部門，如果機械地實施，可能會產(chǎn)生一些誤導性的結(jié)果。模型的一些基本概念也需要更嚴格的定義，以便在不同的國家得到一致的應用[9]。

（二）國內(nèi)研究

我國對基層減負或行政負擔的研究是近幾年才興起的，研究的時間跨度不大，因而研究寬度較窄。具體來說，我國關(guān)于基層減負的研究大致分為四個方面。一是呼吁人們了解基層減負以此釋放基層減負動能，主要由黨政機關(guān)工作人員撰文呼吁。丁恒情在中國紀檢監(jiān)察報上發(fā)文《多聽基層呼聲提高減負準頭》，作者呼吁：應當認真傾聽基層呼聲，著眼基層干部面臨的最迫切、最直接的現(xiàn)實問題，堅持在“實”字上下功夫，扎扎實實完成基層減負的各項要求，方能激發(fā)基層干部的熱情與干勁，真正讓基層干部擠出時間、騰出雙手干實事、做好事[10]。二是觀念作風問題，例如形式主義、官僚主義、政績觀異化等。彭勃和趙吉從縱向督查壓力與橫向競爭壓力兩個維度，結(jié)合治理規(guī)模與治理難度兩方面的復雜性，分析形式主義問題產(chǎn)生的具體機理與內(nèi)在動因，將形式主義分為文牘主義、程序主義、亮點工程與中游策略四種類型，并以此探討遏制形式主義的可行路徑[11]。三是“越減越負”的怪圈問題，在減負方面越努力但反而效果不佳。張園園和李萌欣利用“黃宗羲定律”觀察為什么基層減負越減越負的原理，研究發(fā)現(xiàn)，黃宗羲定律與基層減負的過程存在三個方面的通約性，形態(tài)上“增—減—增”的周期相似、結(jié)構(gòu)上變動的互質(zhì)單元、路徑上多維作用的官僚主義，由此揭示基層減負周期發(fā)生的生成邏輯[12]。四是關(guān)于實證和理論結(jié)合方面的研究，盧宏婷通過對孝昌縣豐山鎮(zhèn)事多壓力大、人少錢少現(xiàn)狀進行了梳理總結(jié)，從理順政府關(guān)系、繼續(xù)深化政府“放管服”改革、完善和創(chuàng)新基層治理體制、明細職能部門責任以及科學使用績效考核幾個方面，提出了基層減負對策性建議[13]。綜上可知，我國關(guān)于基層減負方面的探索是一個熱門話題，但查閱文獻可以看出大部分學術(shù)研究的深度尚淺，未來基層減負探究之路還有更遠的路要走。

三、市場監(jiān)督管理局基層負擔的表現(xiàn)形式及原因——基于C市Q區(qū)的調(diào)研

通過對C市Q區(qū)市場監(jiān)督管理局2020年特別是10月至12月相關(guān)會議紀要、考核計劃進行梳理發(fā)現(xiàn)，目前形式主義在深化基層減負改革中仍是頑瘴痼疾。形式主義作風往往浮于表面，求形而不求實，即工作依據(jù)套路、參照套路、服務套路，其產(chǎn)生的原因主要是功利主義與惰性思維。而基層不同機構(gòu)的形式主義主要表現(xiàn)又有所不同，如基層政策研究室、辦公室等表現(xiàn)為不同表格文件內(nèi)容重復較多，實際執(zhí)行處室則表現(xiàn)為“痕跡管理”等現(xiàn)象。顯然，若想從根本上實現(xiàn)基層減負，必須細化形式主義在不同行政職能機構(gòu)的表現(xiàn)形式并找到其原因。

（一）C市Q區(qū)市場監(jiān)督管理系統(tǒng)基層負擔的表現(xiàn)形式

通過從基層市場監(jiān)督管理系統(tǒng)入手，研判分析當前基層市場監(jiān)督管理中存在的負擔問題。

1.考核壓力下行，痕跡管理現(xiàn)象嚴重

調(diào)研發(fā)現(xiàn)C市Q區(qū)市場監(jiān)督管理局的監(jiān)督考核制度要求中存在以工作痕跡而非實際工作成效判定工作績效的相關(guān)表述，這極易導致工作“痕跡化”“形式化”。導致此類工作要求發(fā)生變化的核心原因在于兩點：其一為上有“少開會、少文件、少報告、少表格、少調(diào)研”的政策指導，下有基層變通加碼的“多微信、多QQ、多隱蔽、多便函、多提示”的工作要求，在這種矛盾的工作要求下，績效不能以公開的考察形式表現(xiàn)，多為依靠痕跡管理進行評估;其二為上級主管機關(guān)的責任下移所導致的條線考核機制的漏洞，上級直管機關(guān)在條線管理上掌握著下級機關(guān)的考核權(quán)，很多可以在本級系統(tǒng)中梳理統(tǒng)計的數(shù)據(jù)往往要求下級機關(guān)報送，時限大多在半天到一天，這就客觀加重了基層機關(guān)的工作壓力，也滋生了應付心理。例如市場監(jiān)督管理局網(wǎng)絡學院本是一種便捷服務的App軟件，而在基層則變成了工作收發(fā)軟件及學習考核的硬性要求?？陀^來說，監(jiān)督考核是鞭策政府工作人員不斷前行的動力，監(jiān)督考核的有效實施，有助于提高他們工作的積極性。但考評一旦過于依靠“痕跡管理”，將會導致工作人員花費大量的時間與精力在寫報告、做材料、寫總結(jié)等上面，這樣重“痕”不重“績”、留“跡”不留“心”的現(xiàn)象，背離了留痕的初衷，反而助長了形式主義與官僚主義。痕跡只是一種現(xiàn)象，管理者需要具備洞察“本質(zhì)直觀”的能力，即“尋痕辨跡”。領(lǐng)導者不能只憑痕跡來進行管理，而是需要有自己特有的思維能力。因此，C市Q區(qū)市場監(jiān)督管理局需要繼續(xù)加強“帶有頭腦”的監(jiān)督考核，改變工作重心，提高工作效率。

2.基層部門合并，人員素質(zhì)良莠不齊

在基層“三合一”（工商局、質(zhì)監(jiān)局、食藥監(jiān)局合并）后，市場監(jiān)督管理部門崗位職責與人員配比仍需優(yōu)化，“人少事多”“權(quán)小責大”的問題十分突出，一人多職、一崗多責的現(xiàn)象嚴重，執(zhí)法效能大打折扣。截至2020年12月25日，全區(qū)共有各類市場主體60 675戶，其中：內(nèi)資企業(yè)16 548戶，個體工商戶43 401戶，外資企業(yè)60戶，農(nóng)民專業(yè)合作社666戶，C市Q區(qū)戶籍人口92.68萬。在上述管理對象規(guī)模較大的情形下，機構(gòu)改革后C市Q區(qū)市場監(jiān)督管理局人員配置方面出現(xiàn)如下幾個問題：一是機構(gòu)編制減少，在機構(gòu)改革前，原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)三個板塊共有人員編制數(shù)為195名，機構(gòu)改革后，人員編制數(shù)減少為172名，基層系統(tǒng)編制數(shù)量配比尚未達到局機關(guān)要求的50%;二是人員年齡結(jié)構(gòu)老化，目前C市Q區(qū)市場監(jiān)督管理局在職人員149人，與合并時比較減少了21人，現(xiàn)有領(lǐng)導班子成員9人，機關(guān)67人，基層所81人，男職工106人，女職工43人，平均年齡45歲，50歲以上人員69人，其中到2023年底即將退休人員17人，局單位下設26個科室和21個市監(jiān)所，1人科5個，2人所5個，50歲以上工作人員占比47%;三是人員減少較多，機構(gòu)整合后區(qū)局提拔區(qū)管副處級領(lǐng)導干部2人，調(diào)出系統(tǒng)2人，加上去年機構(gòu)合并后退休16人，參加遴選考試調(diào)出系統(tǒng)4人，今年即將退休6人，近3年人員減少就達28人，如得不到及時補充，工作開展和監(jiān)管壓力巨大;四是由于文化背景、軍轉(zhuǎn)干等客觀原因，人員整體知識技能水平、業(yè)務能力相差較大，149位在職人員中，無博士學歷人員，碩士學歷人員占比不足8%。所以，在市場監(jiān)督管理局基層部門合并后，導致了編制的減少、年齡結(jié)構(gòu)的分布不均、部門人數(shù)的總體減少、人員整體素質(zhì)水平良莠不齊的問題。

3.工作層層加碼，部分工作選擇性完成

黨的十八大以來，習近平總書記明確提出要“防止層層加碼”“解決一些困擾基層的形式主義問題，切實為基層減負”[14]。目前，在壓力型體制下，任務目標層層加碼是基層的一種客觀現(xiàn)象，即下級為了完成上級交辦的任務并驗收成功，把任務要求不斷加碼，層層壓縮完成時間，使得一些單位打破原有的工作節(jié)奏，甚至為了應付上級，選擇性“注水”執(zhí)行任務。同時這還反映了來自公共行政中科層組織內(nèi)在的一個規(guī)律——政策效力的遞減規(guī)律，在這種運行方式下，上級的要求沒有實質(zhì)性達標，而下級執(zhí)行者只能“叫苦連天”。理想情況下，如果就常規(guī)的分解方式來完成上級要求的任務，且在規(guī)定時間內(nèi)保質(zhì)保量順利結(jié)束，往往是不太現(xiàn)實的。那么，上級部門就不得不按照“取法于上，僅得為中;取法于中，故為其下”[15]的邏輯，為了能讓下級貫徹落實好任務目標，通過采取層層加碼的方式來打壓下級單位，最終，基層不得以選擇性應付執(zhí)行。事實上，層層加碼的問題在市場監(jiān)督管理工作中體現(xiàn)得更加明顯，為了達到市場監(jiān)督上級管理機關(guān)提出的在統(tǒng)籌推進疫情防控和經(jīng)濟發(fā)展工作中處于一線地位的相關(guān)要求，該局工作人員經(jīng)常在白天辦理工作、市場執(zhí)法的同時晚上組織隊伍建設，同時要求實務執(zhí)法人員取得硬性指標的成效，不考慮工作性質(zhì)與內(nèi)容都必須形成“典型案例”，與工作實際嚴重脫節(jié)。

（二）C市Q區(qū)市場監(jiān)督管理系統(tǒng)基層負擔加重的原因分析

通過上述對C市Q區(qū)市場監(jiān)督管理系統(tǒng)的相關(guān)考察，目前市場監(jiān)督管理中促使基層負擔加重的原因有如下幾大類：一是少數(shù)中層領(lǐng)導干部的政績觀錯位導致的痕跡管理、面子工程;二是考核機制設置與人員編制減少的客觀情況形成矛盾效應;三是數(shù)據(jù)互通性較弱導致的多層級多門類監(jiān)管項目無法統(tǒng)籌。

1.政績觀異化強化形式主義

政績觀是指干部對履行自己職責時所展現(xiàn)的政績時持有的態(tài)度與觀念，即為政的成績、功績、實績。近年來，政績觀異化現(xiàn)象在基層越來越明顯，黨的十八大以來，習近平總書記在多個場合多次發(fā)表關(guān)于政績觀的重要論述，涉及領(lǐng)導干部應創(chuàng)造什么政績、為誰創(chuàng)造政績、如何創(chuàng)造政績、如何衡量政績等多方面內(nèi)容，深刻回答了新時代黨的干部應樹立什么樣的政績觀問題，為領(lǐng)導干部干事創(chuàng)業(yè)提供理論指導[16]。通過對C市Q區(qū)市場監(jiān)督管理系統(tǒng)的“痕跡管理”現(xiàn)象的探討，其形成的主要原因在于少數(shù)中層領(lǐng)導干部政績觀異化，過分追求晉級晉升的“政績GDP”。客觀來講資源總是有的，如果我們把政治資源當成一種資源來看待，那重要權(quán)力崗位的位置始終是少數(shù)。少數(shù)中層領(lǐng)導干部求“進步”“上進”心切，俗稱“政治饑渴”，在事業(yè)上過度規(guī)劃，人生觀世界觀發(fā)生了扭曲。這類領(lǐng)導在貫徹上級機關(guān)工作時，往往不結(jié)合本地、本部門實際，機械式執(zhí)行，同時對上述所有工作進行“痕跡管理”以彰顯政績。另外，基層市場監(jiān)管局工作人員既要接受上級的領(lǐng)導，又要接受同級黨委領(lǐng)導，在此背景下，基層監(jiān)管局中層領(lǐng)導不僅要在原關(guān)系基礎(chǔ)上繼續(xù)加強與黨政機關(guān)領(lǐng)導的溝通聯(lián)系，也要加強與上級監(jiān)管局的溝通聯(lián)系，爭取“雙領(lǐng)導”都滿意，這就客觀導致了減負只能是口號。當面臨兩難境地時，例如上級監(jiān)管局對工作的指示與地方黨政機關(guān)要求也會存在不一致的情況，如前文所述的部分工作選擇性完成、“太極式”“表面性”完成也極易出現(xiàn)。因此，政績觀異化的結(jié)果強化了形式主義。

2.考核設置機制缺乏科學性

考核本是推進工作的“風向標”“指揮棒”，但由于涉及面廣，有的要求太具體，有的要求太籠統(tǒng)、模糊，科學性尚有待加強。部分基層單位沒有真正轉(zhuǎn)變考核評價的觀念，多數(shù)檢查評比流于形式，缺乏健全科學的考核評價機制，始終帶著傳統(tǒng)官本位思想去推進檢查評比，從而使得年終檢查成為走過場。C市Q區(qū)的市場監(jiān)督管理局在2019年初成立，機構(gòu)改革后區(qū)市場監(jiān)管局的職能職責有：（1）市場綜合監(jiān)督管理;（2）食品安全監(jiān)管;（3）藥品零售使用、醫(yī)療器械經(jīng)營使用、化妝品經(jīng)營監(jiān)督管理;（4）宏觀質(zhì)量管理及產(chǎn)品質(zhì)量、特種設備監(jiān)督管理;（5）市場主體統(tǒng)一登記注冊、消費者權(quán)益保護工作，推進市場主體信用體系建設工作;（6）規(guī)范和監(jiān)督管理市場秩序，開展市場監(jiān)管綜合執(zhí)法工作;（7）負責統(tǒng)一管理計量、標準化、認證認可和檢驗檢測工作;（8）知識產(chǎn)權(quán)發(fā)展與保護工作;協(xié)助指導小微企業(yè)、個體工商戶、專業(yè)市場黨建工作，負責機關(guān)、直屬單位黨建工作。細化到具體工作任務，則多達30多項?；鶎拥慕宙?zhèn)市場監(jiān)管則需要承擔轄區(qū)所有市場監(jiān)管領(lǐng)域的相關(guān)工作，對應區(qū)局的所有業(yè)務科室?，F(xiàn)階段，上級的各項工作任務基本都需要通過各類監(jiān)督考核表格來體現(xiàn)，導致一線工作人員需要報送大量表格，平均來看，一個月度基層市場監(jiān)管所要承擔10余項檢查和整治工作，每項工作需要填報的日報表、月報表、季報表、年報表不一，還有些專項整治、突擊檢查工作也需要填報表格，一個基層所一個月度平均填表類別在20類左右，高峰時期達到35類左右，這消耗了大量人員精力，但表格的相關(guān)工作記錄又是考核的核心指標。所以整體來講區(qū)內(nèi)考核設置機制不完善，考核分數(shù)的高低直接決定著基層工作人員的績效多寡，若是機制缺乏科學合理性，將會受到許多質(zhì)疑，導致職工工作消極，最終轉(zhuǎn)換為行政成本負擔。

3.人員配置比例存在脫節(jié)性

如前文所述，人員配置問題實際反映的是基層人員編制配比不足的缺陷。工商部門權(quán)力規(guī)范領(lǐng)域較為寬廣、適用法律較多，而食品藥品及質(zhì)檢部門則偏向于專業(yè)性執(zhí)法，涉及領(lǐng)域較為狹窄。C市Q區(qū)市場監(jiān)督管理局合并后，原工商部門人數(shù)遠大于其他兩部門人數(shù)，導致基層工作人員專業(yè)技能與崗位職能存在多種矛盾。他們既要熟悉三個部門的部門法規(guī)，又要掌握三個系統(tǒng)的處罰程序，還要密切關(guān)注涉及市場監(jiān)管執(zhí)法的最新司法判例對執(zhí)法實踐提出的要求，基層負擔極大。然而擁有執(zhí)法資格證的人員仍舊屈指可數(shù)。在基層工作中，專業(yè)信息的儲備與更新在市場監(jiān)督管理中顯得尤為重要，而事實上擁有基層執(zhí)法實踐工作經(jīng)驗的工作人員占比也處于低位?！吧厦媲l線，下面一根針”，各項工作最后一步都是需要基層去落實，若是人員老化嚴重、新進工作人員專業(yè)能力不足，對于基層市場監(jiān)管局的正常運轉(zhuǎn)是極大的負擔。

4.數(shù)據(jù)互通存在局限性

數(shù)據(jù)信息不互通是C市Q區(qū)市場監(jiān)督管理局的基層負擔根源之一，2015年7月1日，國務院辦公廳發(fā)布《關(guān)于運用大數(shù)據(jù)加強對市場主體服務和監(jiān)管的若干意見》，其中提到加快建立統(tǒng)一的信用共享交換平臺、推進政府和社會信息資源開放共享等數(shù)據(jù)互通的具體要求。2018年3月，國家市場監(jiān)督管理總局正式成立。2019年8月，國家市場監(jiān)督管理總局信息中心信息資源整合與共享服務平臺正式運行。2020年5月，中國人民銀行和國家市場監(jiān)督管理總局簽署了《數(shù)據(jù)共享合作備忘錄》，旨在加強跨地區(qū)、跨部門數(shù)據(jù)要素有序流轉(zhuǎn)與融合應用，為加快建立現(xiàn)代中央銀行制度、推動金融數(shù)字化轉(zhuǎn)型、優(yōu)化營商環(huán)境夯實數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。事實上，國家市場監(jiān)督管理總局非常強調(diào)數(shù)據(jù)互通互享的重要性，但是目前C市Q區(qū)市場監(jiān)督管理局對這方面的意識還有待加強。2018年7月，C市市場監(jiān)督管理局在C市日報上刊登了一則題為《C市市場監(jiān)管進入大數(shù)據(jù)時代》，該負責人稱“多維數(shù)據(jù)庫已初步實現(xiàn)了跨部門、跨區(qū)域、跨層級的數(shù)據(jù)整合，截至目前已歸集整合數(shù)據(jù)超過6 000萬條?！痹谠撌袑用嫔弦呀?jīng)實現(xiàn)了部分數(shù)據(jù)共享，但對于C市Q區(qū)市場監(jiān)督管理局來說，數(shù)據(jù)信息仍然存在壁壘。例如當前使用的市場監(jiān)管局辦公系統(tǒng)、案件系統(tǒng)、12315平臺、市智慧市場監(jiān)管一體化平臺等，由于設置權(quán)限與系統(tǒng)后臺部門分層的差別，多部門直接互聯(lián)互通程度尚低。同時跨部門信息不能及時有效共享，難以構(gòu)建實時的全方位的企業(yè)信用評價體系及多部門聯(lián)合監(jiān)管機制，更遑論從源頭上解決重復執(zhí)法、執(zhí)法缺位等問題，也就難以減少對企業(yè)的干預頻次，同樣無法形成多部門聯(lián)動響應，進而導致企業(yè)向不同部門重復提報資料的情況就難以改變。

四、基層市場監(jiān)督管理局治理減負對策

基層治理在國家治理體系中責任重大，它肩負在高格局、高視角之下有力推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設走向新高度的重要職責。目前來說，基層制度的生命力釋放還不夠充分，剛性的約束力亟須強化?？己藱C制的科學化與獎勵機制的合理化是基層治理減負的重要措施之一，兩者的有效實施可從“無效”瓦礫中徹底剝離出來。新時代，通過運用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、人工智能等新技術(shù)來設計信息監(jiān)測評估系統(tǒng)、數(shù)據(jù)互聯(lián)互通系統(tǒng)等，實現(xiàn)預期功能并達成基層減負目標。

（一）以問題為導向，促進剛性約束與制度釋放的彈性相結(jié)合

為解決政績觀異化導致的形式主義，2020年12月中央政治局召開民主生活會強調(diào)：“我們剎住了一些過去被認為不可能剎住的歪風邪氣，解決了一些長期想解決而沒能解決的頑瘴痼疾，黨風政風煥然一新?！盵17]同時會議也指出：“‘四風問題病根未除、土壤還在，要以馬不離鞍、韁不松手的定力，以反復抓、抓反復的韌勁，以釘釘子精神貫徹中央八項規(guī)定及其實施細則、整治‘四風、落實為基層減負的各項規(guī)定?！盵17]我國近年來從中央到地方都高度重視解決形式主義、官僚主義問題，切實為基層減負。但某些領(lǐng)域落實還不夠到位，要下大力氣解決隱形、變相的形式主義，關(guān)鍵在于堅持以問題為導向，找準產(chǎn)生形式主義的問題根源，系統(tǒng)性地從深層次進行制度性改革，從頂層設計的科學化，為減輕基層負擔提供強有力的制度保障。一分部署、九分落實，特別是要狠抓現(xiàn)有文件制度的落實，不能一邊喊著“減負”，一邊按照以前的工作模式“我行我素”。

目前我國學界在解決形式主義問題研究方面雖然時間較短，但尋找出了一條切實有效的制度剛性與制度釋放并行的實施路徑。制度實施的快速落實，導致制度剛性約束的強化與權(quán)威機制的建立，而適當?shù)闹贫柔尫艅t為制度機理添加了新的生機與活力?！胺殴芊备母锸莿傂约s束與制度釋放的彈性結(jié)合的一種體現(xiàn)方式，符合現(xiàn)階段簡政放權(quán)的發(fā)展要求。另外，行政負擔成本也是基層負擔的常態(tài)，這種狀態(tài)一直是國內(nèi)外都相當重視的問題，各國都在通過不同的方式方法解決行政負擔，例如法國在 1998 年專門成立減負委員會（COSA），通過開發(fā)、維護、完善政府門戶網(wǎng)站讓制度效用發(fā)揮到極致，美國在1980年頒布《減少文書工作法案》（Paperwork Reduction Act），主要是為了減輕公眾對聯(lián)邦政府日益增加的信息收集和報告要求，又于1995年修訂了新的《減少文書工作法案》，要求6年內(nèi)適度減少聯(lián)邦機構(gòu)承擔的文書工作負擔，可見美國在文書減負方面有著很強烈的剛性約束。我國也可借鑒大陸法系和英美法系有益成果，創(chuàng)造出自有的模式以此來持續(xù)降低行政成本，實現(xiàn)剛性約束與制度釋放的彈性相結(jié)合，最終轉(zhuǎn)變成為節(jié)約型政府。

（二）以能動為核心，注重考核機制與激勵機制的并行發(fā)展

考核機制的科學化和激勵機制的合理化是基層減負的又一重要對策?？己梭w制的頂層設計應與專家人員及基層管理人員共同謀劃，整個過程需要所有工作人員齊心協(xié)力。在考核中，要因地制宜，做到內(nèi)容、目標、導向科學化，減少或慎用“一刀切”“一票否決”責任書等考核方式。特別是要注意以實干實績?yōu)閷?，科學設置考核指標，減少留痕事項在考核指標體系中的權(quán)重。在制定考核目標時，一定要傾聽基層最真實的聲音，不能“拍腦袋”決策。全面摸排并推動制度系統(tǒng)的再次升級，建立起管長遠、抓長久的監(jiān)督制度，在發(fā)現(xiàn)問題、解決問題中健全完善監(jiān)督體系，做到從下往上，由點及面。要認真落實中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈囊庖姟罚尰鶎痈刹壳袑崗姆挪婚_手腳、不敢干、不想干束縛中解放出來，健全容錯糾錯機制，鼓勵廣大基層干部敢于擔當作為。樹立重實干、重實績的導向，考核機制與激勵機制并舉，共同維護權(quán)力的規(guī)范運行，才有可能實現(xiàn)真正的減負賦能。

（三）以能力為突破，提升干部素能與編制配比

在工作中要抓住“關(guān)鍵少數(shù)”、發(fā)揮頭雁效應，各級領(lǐng)導干部要率先垂范，從貫徹落實黨的路線方針政策和重大決策部署，到個人學習、調(diào)研檢查、起草文件、開會講話等各個方面，主動查擺、帶頭整改。同時，領(lǐng)導干部要特別注重綜合素能的提升，要在堅定政治立場中錘煉和提升，堅定不移走中國特色社會主義法治建設道路，堅決反對和抵制西方所謂的“普世價值”“民主憲政”等錯誤思潮和觀點;要積極投身服務構(gòu)建新發(fā)展格局的主戰(zhàn)場、建設更高水平平安中國的第一線和人民至上、司法為民的最前沿;要在重大斗爭實踐中錘煉和提升，敢于善于啃最硬的“骨頭”，挑最重的“擔子”，接“燙手的山芋”，跳“刀尖上的舞蹈”;要在艱苦地區(qū)、繁重崗位奮斗中奉獻力量。

（四）以科技為助力，借鑒技術(shù)賦能與智能革新

黨的十九屆四中全會《決定》指出，應充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)，以科技支撐社會治理共同體建設?，F(xiàn)有許多國家制定了科技模型來應對減負，例如荷蘭通過標準成本模型（SCM）的行政減負方法來衡量法規(guī)的行政成本;2003年至2007年間，歐盟15國中的大多數(shù)國家都采用了SCM方法來減輕行政負擔。西方投入了大量經(jīng)費來研究分析評估結(jié)果，采用統(tǒng)一的測量方法，對行政負擔進行精準測量。荷蘭發(fā)明了行政負擔測量法，比利時行政簡化局開發(fā)了“打分表”系統(tǒng)，對不同的審批流程進行測量。還有的國家采取民意調(diào)查為基礎(chǔ)的方法，采用規(guī)制影響分析（RIAs）模型對行政負擔進行分析。我國目前的技術(shù)和專業(yè)水平有能力設計一套自己的模型，通過搭建數(shù)字監(jiān)管平臺、開辟數(shù)字共享端口、創(chuàng)新數(shù)字監(jiān)管場景，充分發(fā)揮科技向善、提升工作便利化的作用，在應用盡用領(lǐng)域做到智能化全覆蓋，并為基層減負發(fā)揮實質(zhì)力量。

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（責任編輯：易曉艷）