我國(guó)老齡政策演進(jìn)研究

孫婷 王雪琴

摘 要：老齡政策是老齡社會(huì)治理體系的重要組成部分，是提升老齡社會(huì)治理成效的重要保障。采取政策文本的共詞分析與聚類方法，通過(guò)對(duì)1949—2020年我國(guó)老齡政策的系統(tǒng)梳理，提出我國(guó)老齡政策在政策萌芽、探索調(diào)整、快速發(fā)展和全面統(tǒng)籌四個(gè)階段出現(xiàn)政策數(shù)量積累、政策內(nèi)容上，從保障老年人基本生活到養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋再到養(yǎng)老服務(wù)提質(zhì)升級(jí)、政策頒布主體強(qiáng)化協(xié)作等階段性特征和趨勢(shì)。隨著實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略的縱深推進(jìn)，未來(lái)一段時(shí)期我國(guó)老齡政策研究亟待在政策協(xié)同、政策執(zhí)行及政策評(píng)估等方面拓展研究空間。

關(guān)鍵詞：老齡政策;政策演進(jìn);人口老齡化

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“中國(guó)老齡社會(huì)‘三位一體治理體系建構(gòu)研究”（20ARK004）。

[中圖分類號(hào)] D601 [文章編號(hào)] 1673-0186（2021）009-0038-015

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2021.009.003

21世紀(jì)是全球人口老齡化時(shí)代，人口老齡化深度與廣度日漸加強(qiáng)，成為許多國(guó)家不可逆轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)常態(tài)。中國(guó)作為人口老齡化規(guī)模最大、挑戰(zhàn)最為艱巨的人口大國(guó)，高齡少子、未富先老、未備先老和孤獨(dú)終老等典型問(wèn)題將日益凸顯，人口老齡化將成為我國(guó)未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)的基本國(guó)情。隨著黨的十九屆五中全會(huì)提出“實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略”，我國(guó)從國(guó)家戰(zhàn)略層面制定了積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的政策體系，也為我國(guó)老齡政策演進(jìn)的研究提供了全新的理論指向，基于人口老齡化的政策演進(jìn)研究，如何破解由人口老齡化引發(fā)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等領(lǐng)域系列問(wèn)題，也將成為學(xué)界亟待研究的重要議題。

一、相關(guān)文獻(xiàn)回顧

當(dāng)前老齡化問(wèn)題已成為全球社會(huì)面臨的共同挑戰(zhàn)[1]。人口老齡化通常被認(rèn)為是需要解決方案的所謂政策“問(wèn)題”，這促使各個(gè)國(guó)家和地方各級(jí)制定有針對(duì)性的老齡政策[2]。老齡政策是國(guó)家應(yīng)對(duì)老齡社會(huì)問(wèn)題，調(diào)解人口老齡化與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明發(fā)展之間的不平衡、不充分而采取的公共政策的總和[3]。老齡政策有廣義和狹義之分。廣義的老齡政策指的是涉老政策，即政策并非針對(duì)老齡問(wèn)題，但在政策中包含直接涉及老齡問(wèn)題的規(guī)定和內(nèi)容[4]。狹義的老齡政策是指政府專門針對(duì)老齡問(wèn)題制定、頒發(fā)的政策。為體現(xiàn)研究的精準(zhǔn)性，本文以狹義的老齡政策，即專門針對(duì)老齡問(wèn)題制定、頒發(fā)的政策為研究對(duì)象。

國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于老齡政策的研究普遍超前于我國(guó)。英國(guó)、德國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家在1960年之前就紛紛進(jìn)入了老齡社會(huì)，而后三十年間又相繼進(jìn)入深度老齡社會(huì)[5]。在延遲退休、通過(guò)移民擴(kuò)大勞動(dòng)力、鼓勵(lì)生育、加大教育投資、強(qiáng)化代際責(zé)任紐帶和加強(qiáng)政府養(yǎng)老金支出力度等方面都已經(jīng)形成了相對(duì)完善的政策體系[6]?；诙糠治龅睦淆g政策研究成果也較為豐富。例如耶勒·洛斯布魯克、布拉姆·蘭斯等人利用匯總回歸分析的方式探討了利潤(rùn)、原則等外部壓力對(duì)老年適應(yīng)政策強(qiáng)度的影響[7];阿黛爾·蘭南諾托（Adele lannantuono）和約翰·埃萊斯（John Eyles）基于加拿大健康政策文件，從確立政策語(yǔ)言的重要性等方面進(jìn)行政策文本分析，建立了醫(yī)療保健服務(wù)的成本約束性框架[8]。托馬斯·法爾奇（Tomas Farchi）等人基于對(duì)1948年至2015年英國(guó)衛(wèi)生部頒布的21項(xiàng)主要政策文件的分析，追溯了醫(yī)療照護(hù)政策中創(chuàng)新概念的演變歷程[9]。

國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)于老齡問(wèn)題的研究隨著人口老齡化進(jìn)程逐步深化，但關(guān)于老齡政策研究的文獻(xiàn)數(shù)量較少，涉及政策文本分析的研究更為有限?？傮w看來(lái)，從研究方法、研究?jī)?nèi)容及研究層次上呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

一是在研究方法上，我國(guó)老齡政策研究逐步由定性研究轉(zhuǎn)為定量研究。如敬乂嘉對(duì)我國(guó)1982—2015年的老齡政策發(fā)展進(jìn)行實(shí)證分析，從治理體系角度探討了我國(guó)老齡社會(huì)治理主體角色的轉(zhuǎn)變[4];何振宇等人通過(guò)對(duì)目標(biāo)政策文件采用共詞分析，對(duì)提取的關(guān)鍵詞進(jìn)行聚類，以識(shí)別老齡政策核心領(lǐng)域[10]。

二是在研究?jī)?nèi)容上，通過(guò)不同視角對(duì)老齡政策的某一方面進(jìn)行分析。如吳賓等人以1978—2018年中央政府工作報(bào)告為分析視角，對(duì)我國(guó)推進(jìn)老齡事業(yè)發(fā)展的注意力配置進(jìn)行研究[11];王婷、李放基于對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策變遷的歷史邏輯思考，指出我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策變遷具有強(qiáng)烈的系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)的特征[12];劉曉靜以養(yǎng)老服務(wù)政策變遷為考察視角，探討了我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)政策階段劃分及未來(lái)政策取向[13]。

三是在研究層次上，學(xué)者們對(duì)地方層面老齡政策的研究。如劉亞娜等人基于京津冀地區(qū)“十三五”老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃的政策文本分析，探尋區(qū)域養(yǎng)老協(xié)同發(fā)展的對(duì)策建議[14];杜智民等人通過(guò)對(duì)我國(guó)西部城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的梳理，分析歸納了西部地區(qū)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的運(yùn)行特點(diǎn)[15]。

綜上，許多專家學(xué)者在老齡政策研究方面取得了豐富的研究成果，為本文奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但目前學(xué)界關(guān)于老齡政策研究的相關(guān)成果散見(jiàn)于老齡健康政策、醫(yī)療衛(wèi)生政策、社會(huì)保障政策及養(yǎng)老服務(wù)政策等研究中，而老齡政策的系統(tǒng)性專題研究并不多見(jiàn)。這一現(xiàn)實(shí)在我國(guó)人口老齡化程度不斷加深和積極應(yīng)對(duì)人口老齡化上升為國(guó)家戰(zhàn)略的背景之下需要引起廣泛重視。老齡政策演進(jìn)不僅蘊(yùn)含深刻的理論問(wèn)題，更是具有重大實(shí)踐意義，對(duì)其開(kāi)展深入研究將有助于加強(qiáng)老齡政策頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建具有前瞻性的老齡政策體系，助力實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略。本文通過(guò)對(duì)老齡政策文本的文獻(xiàn)計(jì)量分析，研究1949—2020年我國(guó)老齡政策的動(dòng)態(tài)變化，旨在從歷史的視角研究我國(guó)老齡政策，以更加直觀的方式呈現(xiàn)老齡政策的演進(jìn)過(guò)程，對(duì)完善老齡政策體系、提高政策制定與執(zhí)行效率，進(jìn)而促進(jìn)老齡社會(huì)治理體系現(xiàn)代化有重要的參考價(jià)值。

二、數(shù)據(jù)來(lái)源與研究方法

在進(jìn)行具體實(shí)證分析之前，本文以1949—2020年中央政府及其組成部門所頒布的規(guī)范性老齡政策文件作為數(shù)據(jù)分析的來(lái)源與依據(jù)，同時(shí)運(yùn)用政策文本計(jì)量分析與定性分析相結(jié)合的方法對(duì)老齡政策文本進(jìn)行深入剖析，得出研究結(jié)論。

（一）數(shù)據(jù)來(lái)源

文章的數(shù)據(jù)主要來(lái)源于在北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)以及官方政府網(wǎng)站所查詢到的1949—2020年中央政府及其組成部門所頒布的規(guī)范性老齡政策文件。在數(shù)據(jù)搜索時(shí)，檢索關(guān)鍵字為“老齡”“老年”和“養(yǎng)老”，搜索范圍為1949—2020年。為保證所得資料準(zhǔn)確性，本文在數(shù)據(jù)收集之后按照以下標(biāo)準(zhǔn)對(duì)所收集的數(shù)據(jù)進(jìn)行了篩選：確定所選政策是否符合主題;刪除重復(fù)的政策文件;刪除由關(guān)鍵字檢索出來(lái)但無(wú)實(shí)質(zhì)相關(guān)性的政策文件;規(guī)范政策文件形式，包括行政法規(guī)、規(guī)劃綱要、通知公告、決定、意見(jiàn)和其他代表政府政策的文件形式，最終收集了504份老齡政策文件。

（二）研究方法

文章主要研究方法為政策文本計(jì)量分析與定性分析相結(jié)合。政策文本是政策信息的規(guī)范性物質(zhì)載體，外在表現(xiàn)為數(shù)量、類型、頒布主體等等[16]，其動(dòng)態(tài)變化能夠反映政策的變遷歷程和演化邏輯，也能從側(cè)面表明國(guó)家推進(jìn)老齡社會(huì)治理的歷程。政策文本計(jì)量分析在政策分析領(lǐng)域占有重要地位[17]，尤其是對(duì)教育政策動(dòng)態(tài)研究[18]，科技人才政策動(dòng)態(tài)研究[19]等方面具有優(yōu)勢(shì)。

為此，本文在具體研究中，首先梳理我國(guó)老齡政策的發(fā)展脈絡(luò)，從時(shí)序角度分析各階段老齡政策的時(shí)間分布和內(nèi)容特征。其次運(yùn)用共詞分析和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)分析探尋各階段老齡政策的主要領(lǐng)域。共詞分析主要用于識(shí)別關(guān)鍵詞、測(cè)量關(guān)鍵詞的強(qiáng)度并測(cè)量關(guān)鍵詞之間的關(guān)系。該過(guò)程主要包括：政策文本關(guān)鍵詞提取;使用Excel構(gòu)建關(guān)鍵詞共現(xiàn)矩陣;運(yùn)用Gephi 0.9.2軟件生成關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖并直接統(tǒng)計(jì)網(wǎng)絡(luò)直徑、平均聚類系數(shù)等相關(guān)參數(shù)。

三、我國(guó)老齡政策的演進(jìn)

我國(guó)老齡政策的發(fā)展演變與我國(guó)特有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變以及人口結(jié)構(gòu)變化密切相關(guān)?；诓煌瑯?biāo)準(zhǔn)，我國(guó)學(xué)者對(duì)老齡政策的階段劃分也不盡相同。例如張旭升等人從責(zé)任主體的視角將我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)政策大致劃分為20世紀(jì)50年代至70年代、20世紀(jì)80年代至90年代、2000年至今三個(gè)階段[20];敬乂嘉以1982年為分析起點(diǎn)，以各自然十年為界，分析了政府在老齡社會(huì)治理中的角色[4];汪波、李坤基于政策主題統(tǒng)計(jì)將2000年以來(lái)我國(guó)老齡政策發(fā)展，以2013年為界劃分為兩個(gè)階段[21];韓艷基于政府角色定位將1949—2014年間我國(guó)老齡政策劃分為四個(gè)階段，分別以1978年、2000年和2012年為分界年份[22]。參考已有標(biāo)準(zhǔn)，本文根據(jù)政府應(yīng)對(duì)人口老齡化過(guò)程中的重大事件以及人口結(jié)構(gòu)變化將1949—2020年老齡政策的歷史演變劃分為四個(gè)階段（表1），即政策萌芽階段（1949—1982年）、探索調(diào)整階段（1983—1999年）、快速發(fā)展階段（2000—2012年）和全面統(tǒng)籌階段（2013—2020年）。

（一）我國(guó)老齡政策頒布的時(shí)間

圖1顯示了1949—2020年老齡政策數(shù)量變化趨勢(shì)。該數(shù)據(jù)集涵蓋72年間的504份政策文件。首先，在政策萌芽階段（1949—1982年）頒布的老齡政策數(shù)量為26項(xiàng)，除1966—1976年10年間一共頒布兩項(xiàng)老齡政策文件之外，其余時(shí)間每年頒布的政策數(shù)量保持穩(wěn)定，沒(méi)有重大變化，且從1978年開(kāi)始不間斷頒布。其次，在探索調(diào)整階段（1983—1999年）頒布的老齡政策的數(shù)量開(kāi)始增加，一共頒布了91項(xiàng)政策文件，平均每年5.35項(xiàng)，1999年老齡政策的數(shù)量開(kāi)始大幅增加，該年度一共頒布了11項(xiàng)政策，占該階段政策總數(shù)12%。再次，在快速發(fā)展階段（2000—2012年）頒布的老齡政策數(shù)量增長(zhǎng)較快，13年間一共頒布了107項(xiàng)老齡政策，平均每年8.23項(xiàng)左右。最后，在全面統(tǒng)籌階段（2013—2020年），我國(guó)老齡事業(yè)開(kāi)始全方位發(fā)展，8年間一共頒布了280項(xiàng)，年均35項(xiàng)，相較于快速發(fā)展階段增長(zhǎng)了4倍有余。

（二）我國(guó)老齡政策內(nèi)容的重點(diǎn)

我國(guó)老齡政策內(nèi)容的重點(diǎn)在不同階段有一定程度的變化。由于政策萌芽階段與探索調(diào)整階段政策數(shù)量較少、內(nèi)容單一，本文主要結(jié)合相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行定性描述。在快速發(fā)展和全面統(tǒng)籌階段，由于數(shù)量相對(duì)較多，本文對(duì)每個(gè)政策文件確定2到5個(gè)關(guān)鍵詞，然后構(gòu)建關(guān)鍵詞共現(xiàn)矩陣，以反映政策的主要領(lǐng)域和關(guān)注重點(diǎn)。在后兩個(gè)階段中，使用Gephi 0.9.2可視化軟件對(duì)共現(xiàn)矩陣進(jìn)行處理。

1. 政策萌芽階段（1949—1982年）老齡政策內(nèi)容的重點(diǎn)

中華人民共和國(guó)成立初期，我國(guó)人口年齡結(jié)構(gòu)尚處于年輕型階段，人口老齡化水平較低，老齡事業(yè)需求較少。1953年、1964年和1982年三次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)表明（圖2），我國(guó)老年人口在該階段占比不大，年齡結(jié)構(gòu)正由年輕型向成年型緩慢發(fā)展，老齡問(wèn)題并非廣泛的社會(huì)問(wèn)題。該階段盡管有“老有所醫(yī)”“老有所養(yǎng)”等政策理念，但卻是零散、缺乏系統(tǒng)性的[23]。政策萌芽階段的老齡政策主要表現(xiàn)為“老年人政策”[24]。

該階段的老齡政策主要是針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位的離退休制度安排，此外少量政策文件涉及農(nóng)村五保供養(yǎng)制度，城鄉(xiāng)老齡工作的差距從這個(gè)階段已開(kāi)始顯現(xiàn)。例如1951年2月26日頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，第十五條對(duì)鐵路、航運(yùn)、郵電的養(yǎng)老待遇進(jìn)行了規(guī)定，此后又陸續(xù)增加了對(duì)軍隊(duì)、公辦學(xué)校等國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)和事業(yè)單位的離退休規(guī)定。1957年《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》的頒布實(shí)施標(biāo)志著退休制度在城市的普及以及城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障體系的基本確立。此后，包括離退休制度、醫(yī)療保障制度在內(nèi)的社會(huì)保障制度不斷改進(jìn)完善。而農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老工作在該階段以僅有的“五保”制度支持運(yùn)轉(zhuǎn)，社會(huì)養(yǎng)老保障制度并未推行發(fā)展，該時(shí)期對(duì)農(nóng)民的養(yǎng)老保障是一種“生存型”政策[12]。雖然萌芽階段的老齡政策領(lǐng)域單一，但這一時(shí)期老齡政策的摸索工作為之后的發(fā)展完善積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

2.探索調(diào)整階段（1983—1999年）老齡政策內(nèi)容的重點(diǎn)

1982年第三次全國(guó)人口普查顯示65歲以上老年人占全國(guó)總?cè)丝诘?.9%，我國(guó)人口年齡結(jié)構(gòu)進(jìn)入成年型（65歲以上老年人口占比4%～7%）。同年，我國(guó)成立中國(guó)老齡問(wèn)題全國(guó)委員會(huì)，提出了五個(gè)“老有”工作目標(biāo)，開(kāi)始從社會(huì)福利事業(yè)的視角開(kāi)展并推進(jìn)老齡工作。該階段對(duì)城鎮(zhèn)企業(yè)職工和農(nóng)村居民養(yǎng)老的社會(huì)統(tǒng)籌工作進(jìn)行了初步探索，不斷擴(kuò)大城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面，提高城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)整體水平[25]。

該階段我國(guó)老齡政策以養(yǎng)老保險(xiǎn)為核心，在頒布的91項(xiàng)老齡政策中，有26項(xiàng)關(guān)鍵詞是企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)（包括企業(yè)職工補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)），19項(xiàng)政策關(guān)鍵詞包括農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，26項(xiàng)涉及養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理。有關(guān)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策文件主要涉及企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)賬結(jié)合和保險(xiǎn)管理結(jié)構(gòu)改善。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)有關(guān)政策文件的關(guān)鍵詞包括農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、養(yǎng)老資源整合、因地制宜和國(guó)家政策執(zhí)行等。由此可見(jiàn)，該階段我國(guó)老齡政策主要涉及企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理三個(gè)領(lǐng)域。

政府制定并出臺(tái)的各類老齡文件在一定程度上反映了老齡社會(huì)的階段性特征以及對(duì)老齡問(wèn)題的重視程度。1987年黨的十三大指出要對(duì)老齡問(wèn)題采取正確的措施，注意人口迅速老齡化的趨勢(shì)。20世紀(jì)90年代后，老齡工作進(jìn)一步加強(qiáng)，中央層面所頒布的老齡政策數(shù)量處于歷史高位，政策的來(lái)源及所涉領(lǐng)域都呈現(xiàn)出多元化特點(diǎn)。國(guó)家層面政策制定的規(guī)范性進(jìn)一步增強(qiáng)，與老齡工作相關(guān)的部委政策文件進(jìn)一步細(xì)化，對(duì)老年群體的關(guān)注由城市向農(nóng)村拓展。如國(guó)家計(jì)委、民政部等10部門于1994年聯(lián)合頒布的《中國(guó)老齡工作七年發(fā)展綱要（1994—2000年）》將老齡事業(yè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，標(biāo)志著我國(guó)老齡工作步入有計(jì)劃的發(fā)展軌道?？傊?，相較于政策萌芽階段，探索調(diào)整階段的老齡政策體系初具規(guī)模，解決老齡問(wèn)題的視角由家庭逐步轉(zhuǎn)向社會(huì)[23]。城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、五保供養(yǎng)、社區(qū)服務(wù)、老年人權(quán)益保障等政策逐步發(fā)展，老齡政策的能動(dòng)作用逐步顯現(xiàn)。特別是1994年《中國(guó)老齡工作七年發(fā)展綱要（1994—2000年）》和1996年《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》頒布實(shí)施，1999年全國(guó)老齡工作委員會(huì)的成立，標(biāo)志著我國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入規(guī)范化、法制化、制度化的軌道，初步構(gòu)建起我國(guó)老齡政策體系的頂層設(shè)計(jì)雛形。

3.快速發(fā)展階段（2000—2012年）老齡政策內(nèi)容的重點(diǎn)

進(jìn)入21世紀(jì)之后，我國(guó)人口老齡化進(jìn)程進(jìn)一步加速，2000年第五次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，60歲以上老年人占比達(dá)到10.4%，65歲以上老年人占比達(dá)到7.0%，按照聯(lián)合國(guó)確定的劃分標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)已全面進(jìn)入老齡社會(huì)，老齡政策也進(jìn)入了快速發(fā)展階段。2000年，中共中央、國(guó)務(wù)院作出《關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》，指出：“老齡問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生和國(guó)家長(zhǎng)治久安的一個(gè)重大社會(huì)問(wèn)題……必須高度重視和切實(shí)加強(qiáng)老齡工作?！睆倪@一階段開(kāi)始，老齡問(wèn)題作為一個(gè)重大社會(huì)政策問(wèn)題，其定位上升到了關(guān)乎全局、關(guān)系長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略層面[26]。

該階段我國(guó)老齡政策的覆蓋領(lǐng)域得到大幅擴(kuò)展。在該階段頒布的107項(xiàng)老齡政策中，一共選取了44個(gè)關(guān)鍵詞構(gòu)建共現(xiàn)矩陣，經(jīng)過(guò)篩選剔除了次數(shù)在5次以下的關(guān)鍵詞14個(gè)后剩余30個(gè)。圖3顯示了這一階段的主要關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)。在網(wǎng)絡(luò)中，節(jié)點(diǎn)的大小表示關(guān)鍵詞在共現(xiàn)矩陣中出現(xiàn)的頻率，節(jié)點(diǎn)的顏色越深表明該節(jié)點(diǎn)的度越大，藍(lán)色越深則表明該節(jié)點(diǎn)的度越小，節(jié)點(diǎn)間連接線的粗細(xì)表示兩個(gè)關(guān)鍵詞同時(shí)出現(xiàn)的強(qiáng)度。

從圖3可知，快速發(fā)展階段老齡政策的核心關(guān)鍵詞主要是老年人和養(yǎng)老保險(xiǎn)，30個(gè)關(guān)鍵詞共有116條連接線。通過(guò)整體網(wǎng)絡(luò)和成員兩個(gè)維度對(duì)關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，能夠更好識(shí)別該階段老齡政策熱點(diǎn)。

一是快速發(fā)展階段關(guān)鍵詞整體網(wǎng)絡(luò)分析。

關(guān)鍵詞整體網(wǎng)絡(luò)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)密度（Network Density）、平均路徑長(zhǎng)度（Average path length）和聚類系數(shù)（Clustering coefficient）三個(gè)指標(biāo)進(jìn)行分析（表2）。網(wǎng)絡(luò)密度的取值范圍為[0，1]，數(shù)值越大說(shuō)明網(wǎng)絡(luò)關(guān)鍵詞之間的聯(lián)系越緊密;平均路徑長(zhǎng)度表示在該網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖中所有最短路徑之和的平均值，路徑長(zhǎng)度越短則關(guān)鍵詞之間連接性越高;聚類系數(shù)用于表示網(wǎng)絡(luò)集約化程度，數(shù)字越大表示整體網(wǎng)絡(luò)凝聚力越強(qiáng)?？焖侔l(fā)展階段我國(guó)老齡政策關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)密度為0.267，說(shuō)明整體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)松散，關(guān)鍵詞之間的共現(xiàn)頻率偏低，即該階段老齡政策雖然覆蓋面較廣，但總體深度不足。平均路徑長(zhǎng)度為1.899，說(shuō)明關(guān)鍵詞之間的連接性較強(qiáng)。聚類系數(shù)為0.535，說(shuō)明該階段關(guān)鍵詞聚集程度處于中等水平。但在該網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖中，不存在孤立的節(jié)點(diǎn)，1.899的平均路徑長(zhǎng)度和0.535的聚類系數(shù)在一定程度上反映出該階段政策關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)連通性較好且關(guān)鍵詞之間具有關(guān)聯(lián)性。

二是快速發(fā)展階段關(guān)鍵詞中心性分析。

成員維度的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)分析主要依靠中心性（Centrality）進(jìn)行分析。節(jié)點(diǎn)中心性能夠衡量關(guān)鍵詞在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的重要程度，以識(shí)別該階段老齡政策熱點(diǎn)關(guān)鍵詞。主要有點(diǎn)度中心性（Degree Centrality）、緊密中心性（Closeness Centrality）和介數(shù)中心性（Betweenness Centrality）。點(diǎn)度中心性能夠衡量關(guān)鍵詞在網(wǎng)絡(luò)中的重要性程度并進(jìn)行排序;緊密中心性可以識(shí)別關(guān)鍵詞的中心程度，關(guān)鍵詞緊密中心性越高則距離其他節(jié)點(diǎn)越近;介數(shù)中心性可以用于識(shí)別具有橋梁作用的關(guān)鍵詞。在快速發(fā)展階段（2000—2012年）老齡政策關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)，點(diǎn)度中心性的平均值為7.73，有14個(gè)關(guān)鍵詞的點(diǎn)度中心性大于該值，這些關(guān)鍵詞在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖中處于較重要位置;緊密中心性的平均值為53.37%，有14個(gè)關(guān)鍵詞的緊密中心性大于該值，這些關(guān)鍵詞與其他關(guān)鍵詞之間的聯(lián)系比較緊密;介數(shù)中心性的平均值為13.03，只有7個(gè)關(guān)鍵詞的介數(shù)中心性高于平均值，對(duì)其他關(guān)鍵詞有較大影響力，處于網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的核心。

綜上所述，由網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖（圖3）和網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)分析可知，快速發(fā)展階段的老齡政策網(wǎng)絡(luò)有“養(yǎng)老保險(xiǎn)”和“老年人”雙核心，養(yǎng)老保險(xiǎn)政策和老年人政策成為2000—2012年老齡政策的重點(diǎn)。與探索調(diào)整階段相比，快速發(fā)展階段的老齡政策有以下特征：一是養(yǎng)老保險(xiǎn)仍是我國(guó)老齡政策一大主題，探索調(diào)整階段的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策較多關(guān)注城鎮(zhèn)，而快速發(fā)展階段的老齡政策對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的發(fā)展完善給予了更多關(guān)注，老齡政策增加體系化、制度化;二是老齡事業(yè)、老年服務(wù)業(yè)等方面的老年人政策在該階段得到了快速發(fā)展，老年教育、老年人優(yōu)待政策、福利政策、衛(wèi)生政策等各方面專項(xiàng)政策開(kāi)始向縱深發(fā)展。我國(guó)老齡政策體系得到了大幅擴(kuò)展，尤其是在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)方面邁出了重大的一步。

4.全面統(tǒng)籌階段（2013—2020年）老齡政策內(nèi)容的重點(diǎn)

由圖2可知，第六次人口普查至今，我國(guó)人口老齡化進(jìn)程進(jìn)一步加速。2013年黨的十八屆三中全會(huì)指出：積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，加快建立社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系和發(fā)展老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)。黨的十九屆五中全會(huì)提出的實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略，將老齡政策和推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、加快構(gòu)建新發(fā)展格局、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定緊密結(jié)合起來(lái)，并對(duì)優(yōu)化生育政策、開(kāi)發(fā)老齡人力資源、構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)體系、支持家庭承擔(dān)養(yǎng)老功能等方面作出了具體部署，這標(biāo)志著老齡政策的總體框架在該階段正式形成。

在該階段的280項(xiàng)老齡政策中，一共選取了55個(gè)關(guān)鍵詞構(gòu)建共現(xiàn)矩陣，剔除頻次在5次以下的關(guān)鍵詞10個(gè)后剩余45個(gè)。圖4顯示了全面統(tǒng)籌階段（2013—2020年）45個(gè)關(guān)鍵詞的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖，其中45個(gè)關(guān)鍵詞共有261條連接線，養(yǎng)老服務(wù)是該階段老齡政策中最為關(guān)注的領(lǐng)域。以下將在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖的基礎(chǔ)上通過(guò)整體網(wǎng)絡(luò)和成員兩個(gè)維度對(duì)該階段關(guān)鍵詞進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。

一是全面統(tǒng)籌階段關(guān)鍵詞整體網(wǎng)絡(luò)分析。

比較圖4和圖3 可以看出，全面統(tǒng)籌階段的關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)相比快速發(fā)展階段發(fā)生了很大變化，二者之間的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征也存在一定的差異。以下仍將借助網(wǎng)絡(luò)密度、平均路徑長(zhǎng)度和聚類系數(shù)三個(gè)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征指標(biāo)對(duì)成熟期關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征進(jìn)行分析，各項(xiàng)指標(biāo)的計(jì)算結(jié)果經(jīng)整理后如表3所示。成熟期關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)密度為0.264，略低于發(fā)展期0.267，說(shuō)明整體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)松散，總體深度仍有待加強(qiáng)，但這并不是消極轉(zhuǎn)變，全面統(tǒng)籌階段關(guān)鍵詞數(shù)量為55，是快速發(fā)展階段的1.25倍，說(shuō)明該階段網(wǎng)絡(luò)規(guī)模增大，老齡政策的覆蓋領(lǐng)域進(jìn)一步拓展，政策精細(xì)化程度大幅增加;平均路徑長(zhǎng)度為1.792，說(shuō)明該階段的關(guān)鍵詞之間的連接性增強(qiáng)，政策系統(tǒng)各要素的整體協(xié)作性增加;聚類系數(shù)為0.545，表明該階段的關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)雖然有“養(yǎng)老服務(wù)”這一絕對(duì)核心，但關(guān)鍵詞整體聚集程度沒(méi)有太大變化。

二是全面統(tǒng)籌階段關(guān)鍵詞中心性分析。

經(jīng)統(tǒng)計(jì)，在全面統(tǒng)籌階段（2013—2020年）老齡政策關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)中，點(diǎn)度中心性的平均值為11.60，有19個(gè)關(guān)鍵詞的點(diǎn)度中心性超過(guò)平均值處于網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖中較重要位置，占關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)的42%，說(shuō)明有近一半關(guān)鍵詞處于較重要位置，“養(yǎng)老服務(wù)”位于網(wǎng)絡(luò)核心，“老年人”“養(yǎng)老保險(xiǎn)”“老年服務(wù)業(yè)”“醫(yī)療衛(wèi)生”“改革試點(diǎn)”等關(guān)鍵詞的點(diǎn)度中心性也遠(yuǎn)高于平均值，處于較核心位置;緊密中心性的平均值為56.51%，有19個(gè)關(guān)鍵詞的緊密中心性超過(guò)該值，與其他關(guān)鍵詞聯(lián)系較為緊密;介數(shù)中心性的平均值為17.42，有13個(gè)關(guān)鍵詞的介數(shù)中心性高于平均值，在網(wǎng)絡(luò)中的橋梁作用較為明顯。

由關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)（圖4）和網(wǎng)絡(luò)特征數(shù)據(jù)分析可以清楚地看到，養(yǎng)老服務(wù)是該階段的絕對(duì)核心，與快速發(fā)展階段相比政策重心發(fā)生了顯著變化?？偨Y(jié)起來(lái)，全面統(tǒng)籌階段的老齡政策可以劃分為三類：

第一，改革完善型。最典型的就是在前三階段一直處于政策核心位置的“養(yǎng)老保險(xiǎn)”，在該階段雖仍然是政策重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域，但已不再是政策核心，該階段的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策主要包括居民養(yǎng)老保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一以及養(yǎng)老保險(xiǎn)市場(chǎng)化和行業(yè)人才培養(yǎng)等。此外，老齡政策對(duì)農(nóng)村的關(guān)注度高于城鎮(zhèn)，企事業(yè)單位員工離退休政策在該時(shí)期已經(jīng)完全邊緣化。

第二，主體發(fā)展型。該階段的政策重點(diǎn)已經(jīng)轉(zhuǎn)移到了養(yǎng)老服務(wù)體系，在與“養(yǎng)老服務(wù)”共現(xiàn)的35個(gè)關(guān)鍵詞中，節(jié)點(diǎn)間連接線的權(quán)重最高的有“醫(yī)療衛(wèi)生”“改革試點(diǎn)”“社區(qū)”“家庭”，說(shuō)明該階段關(guān)注度最高的老齡政策集中在以上方面。此外，在以養(yǎng)老服務(wù)為中心的政策網(wǎng)絡(luò)中，社區(qū)參與、市場(chǎng)參與、政府購(gòu)買等作為政策手段頻繁出現(xiàn)，意味著主體呈現(xiàn)多元。最后，“居家養(yǎng)老”“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”以及“社區(qū)服務(wù)”等老齡政策的快速發(fā)展出現(xiàn)在該階段。

第三，探索試點(diǎn)型。首先是在快速發(fā)展階段已經(jīng)有少量政策安排的領(lǐng)域如“智慧養(yǎng)老”“信息化”“標(biāo)準(zhǔn)化”等，在快速發(fā)展階段屬于低頻關(guān)鍵詞，而在全面統(tǒng)籌階段的政策關(guān)注度進(jìn)一步提高。其次，全面統(tǒng)籌階段的改革試點(diǎn)政策比例較大，“改革試點(diǎn)”的介數(shù)中心性排名靠前，說(shuō)明試點(diǎn)探索型政策在該階段占有較大比例，如長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)、智慧養(yǎng)老、失能半失能照護(hù)、養(yǎng)老建筑設(shè)施、健康老齡化都是未來(lái)老齡政策會(huì)加大關(guān)注力度的領(lǐng)域。

（三）我國(guó)老齡政策頒布的主體

總的來(lái)說(shuō)，對(duì)政策頒布主體網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行可視化分析既可以反映政策體系的重點(diǎn)，也能揭示其核心部門和部門間協(xié)調(diào)性的變化。1949—2020年間504項(xiàng)老齡政策中單獨(dú)發(fā)文340份（表4），聯(lián)合發(fā)文164份。

根據(jù)表4的統(tǒng)計(jì)，共有25個(gè)部門作為單獨(dú)發(fā)文主體，制定和頒布了340項(xiàng)政策文件，國(guó)務(wù)院是其中最為活躍的政策制定主體，單獨(dú)頒布了89項(xiàng)政策，其次民政部、人社部、衛(wèi)健委等部門單獨(dú)發(fā)文數(shù)量也較多，四個(gè)主體的發(fā)文量占單獨(dú)頒布總體的70.88%?？梢钥闯鲈诶淆g政策的制定過(guò)程中，不同部門的參與呈現(xiàn)出較大的差異，但也可以看出我國(guó)老齡政策涉及領(lǐng)域較多且政策呈現(xiàn)多樣性特征。

在我國(guó)老齡政策萌芽階段和探索調(diào)整階段，政策多是單獨(dú)主體頒布，且以國(guó)務(wù)院、人社部和民政部為主。這主要是因?yàn)楫?dāng)時(shí)人口結(jié)構(gòu)較為年輕，老齡問(wèn)題較少進(jìn)入政策議程，國(guó)家老齡事務(wù)聚焦于養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工離退休方面，涉及領(lǐng)域不多。

隨著20世紀(jì)初我國(guó)進(jìn)入老齡社會(huì)，國(guó)家加大應(yīng)對(duì)人口老齡化力度，老齡政策進(jìn)入快速發(fā)展階段。圖5從各階段老齡政策的聯(lián)合頒布數(shù)量可以看出各部門之間協(xié)作狀況的改變。在快速發(fā)展階段部門聯(lián)合頒布的老齡政策占該時(shí)期的29.90%，說(shuō)明在該階段有相當(dāng)數(shù)量的老齡政策是由部門之間討論、協(xié)作產(chǎn)生的。此外，1999年全國(guó)老齡委成立，作為專門針對(duì)老齡問(wèn)題的國(guó)務(wù)院下屬議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)涉老部門的協(xié)調(diào)工作，部門協(xié)調(diào)性進(jìn)一步增強(qiáng)。

圖6顯示了全面統(tǒng)籌階段的老齡政策部門組織協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。通過(guò)將政策主體的共現(xiàn)矩陣導(dǎo)入Gephi 0.9.2軟件繪制成無(wú)向網(wǎng)絡(luò)圖。在該圖中，政策主體是節(jié)點(diǎn)，共同主體以連接線相連，節(jié)點(diǎn)大小表示該部門與其他部門聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量，網(wǎng)絡(luò)半徑為2，平均路徑長(zhǎng)度為1.848，平均聚類系數(shù)為0.826，表明網(wǎng)絡(luò)較為集中，各部門之間的協(xié)作關(guān)系相對(duì)穩(wěn)定可靠。網(wǎng)絡(luò)的核心及邊緣結(jié)構(gòu)明顯，民政部在協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中處于核心位置，是負(fù)責(zé)我國(guó)老齡工作的主要部門，衛(wèi)健委、財(cái)政部、人社部、全國(guó)老齡辦等部門也位于網(wǎng)絡(luò)中心附近，表明這些部門也較多與其他部門進(jìn)行協(xié)作。其中，衛(wèi)健委在該階段與其他部門的聯(lián)系變得更為緊密，財(cái)政部因其橫向職能特征明顯，是除民政部之外協(xié)作次數(shù)最多的部門。

由此可見(jiàn)，目前我國(guó)老齡工作的重心由社會(huì)保險(xiǎn)與老年人福利政策向養(yǎng)老服務(wù)與醫(yī)療健康政策轉(zhuǎn)變。同時(shí)，由于老年服務(wù)業(yè)、老齡事業(yè)、產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，民政部、財(cái)政部等相關(guān)部委的參與性明顯增強(qiáng)。此外，發(fā)改委、住建部、教育部、商務(wù)部等部門處于網(wǎng)絡(luò)的中間層，為老齡工作提供信息、服務(wù)、土地、人力資源和其他資源。值得一提的是，國(guó)務(wù)院在網(wǎng)絡(luò)中也處于邊緣位置，這并非證明其重要性較低，而是表明其聯(lián)合頒布的老齡政策較少，往往單獨(dú)頒布宏觀的、具有指導(dǎo)性意義的老齡政策。

四、研究結(jié)論與研究展望

通過(guò)對(duì)1949—2020年我國(guó)老齡政策的發(fā)展與現(xiàn)狀進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)目前我國(guó)老齡政策的主體框架已基本搭建。但基于國(guó)家治理現(xiàn)代化的全力推進(jìn)和時(shí)代要求，依循我國(guó)積極應(yīng)對(duì)人口老齡化政策演進(jìn)規(guī)律，老齡政策體系仍需經(jīng)歷調(diào)整和完善，以推進(jìn)老齡社會(huì)治理現(xiàn)代化。

（一）研究結(jié)論

一是1949—2020年我國(guó)老齡政策演變的特點(diǎn)。本文通過(guò)運(yùn)用政策文本的共詞分析與聚類方法進(jìn)行研究，提出我國(guó)老齡政策演變?cè)谡呙妊侩A段（1949—1982年）、探索調(diào)整階段（1983—1999年）、快速發(fā)展階段（2000—2012年）和全面統(tǒng)籌階段（2013—2020年）中呈現(xiàn)兩個(gè)明顯的演變特點(diǎn)。

第一，以頒布政策的內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)老齡政策從關(guān)注基本養(yǎng)老需求向強(qiáng)調(diào)老年人的健康與養(yǎng)老服務(wù)轉(zhuǎn)變。隨著我國(guó)由最初的實(shí)現(xiàn)溫飽到21世紀(jì)初實(shí)現(xiàn)整體小康再到2020年全面建成小康社會(huì)，老齡政策從保障老年人基本生活到養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋再到養(yǎng)老服務(wù)提質(zhì)升級(jí)，老齡政策與政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)文明的融合度越來(lái)越高。其政策屬性逐步由社會(huì)政策向經(jīng)濟(jì)政策轉(zhuǎn)變，從未備先老的現(xiàn)狀逐步向防患于未然的中長(zhǎng)期規(guī)劃轉(zhuǎn)變，突破了傳統(tǒng)年輕社會(huì)的觀念局限，在整個(gè)國(guó)家戰(zhàn)略體系下及時(shí)、科學(xué)、綜合應(yīng)對(duì)老齡社會(huì)問(wèn)題。

第二，以頒布政策的主體為標(biāo)準(zhǔn)，從老齡政策部門網(wǎng)絡(luò)分布和部門間關(guān)系來(lái)看，越來(lái)越多的政府部門加入老齡政策網(wǎng)絡(luò)中，協(xié)作網(wǎng)絡(luò)得到加強(qiáng)。協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的變化反映出老齡政策的全域性、復(fù)雜性、協(xié)調(diào)性越來(lái)越明顯，老齡政策在重點(diǎn)突破的同時(shí)，將積極應(yīng)對(duì)老齡社會(huì)問(wèn)題落實(shí)到部門，注重與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明的協(xié)調(diào)。這一特點(diǎn)在全國(guó)老齡委四次成員調(diào)整上表現(xiàn)尤其突出，既充分發(fā)揮全國(guó)老齡委的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，形成各部門協(xié)同合作的工作合力，又拓展了老齡政策規(guī)劃協(xié)調(diào)方式，有利于強(qiáng)化各部門綜合決策、組織協(xié)調(diào)及政策執(zhí)行職能。

二是1949—2020年我國(guó)老齡政策演變的規(guī)律。本文研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)老齡政策演進(jìn)與我國(guó)不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段所體現(xiàn)出的社會(huì)主要矛盾、國(guó)家治理水平有緊密的聯(lián)系。

第一，老齡政策演變是積極應(yīng)對(duì)老齡社會(huì)主要矛盾變化的體現(xiàn)。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型以及人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，新時(shí)代我國(guó)老齡社會(huì)所面臨的新矛盾是人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要同老齡事業(yè)發(fā)展不平衡、不充分的矛盾。為此，老齡社會(huì)政策所涉及的治理主體、治理內(nèi)容的變化正是對(duì)社會(huì)主要矛盾變化的積極回應(yīng)。最明顯的轉(zhuǎn)變?nèi)缋淆g政策從最初的滿足老年人生存性需求轉(zhuǎn)向發(fā)展性、價(jià)值性需求，社會(huì)福利制度、醫(yī)療保障制度等滿足老年人生存性需求政策已逐步完善，老年教育、老年文娛服務(wù)及老年人力資源等滿足老年人發(fā)展性、價(jià)值性需求政策正在形成。

第二，老齡政策演變是國(guó)家治理水平不斷提升的具體體現(xiàn)。老齡政策在演變過(guò)程中，政府逐步逐漸運(yùn)用新的治理理念、機(jī)制與方式同企業(yè)市場(chǎng)、社會(huì)建立起良性互動(dòng)的關(guān)系，形成了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、全民行動(dòng)”相結(jié)合的老齡工作方針，多元治理主體參與的老齡社會(huì)協(xié)同治理格局在逐漸形成，推進(jìn)了國(guó)家治理效能的不斷提升。

（二）研究展望

總體上看，我國(guó)老齡政策經(jīng)過(guò)四個(gè)階段的轉(zhuǎn)變，政策網(wǎng)絡(luò)體系已經(jīng)建立。但是，隨著黨的十九屆五中全會(huì)提出實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略，未來(lái)老齡政策亟待站在國(guó)家戰(zhàn)略層面從協(xié)同、執(zhí)行和評(píng)估三個(gè)方面給予積極回應(yīng)，從而更準(zhǔn)確體現(xiàn)現(xiàn)代化進(jìn)程中我國(guó)老齡政策的歷史邏輯、理論邏輯和實(shí)踐邏輯。

一是政策協(xié)同問(wèn)題。2018年黨政機(jī)構(gòu)改革對(duì)全國(guó)老齡工作委員會(huì)的組成人員及工作部門進(jìn)行了調(diào)整，2019年為進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成工作合力，由民政部牽頭組建了包含21個(gè)部門和單位的聯(lián)席會(huì)議，這些改革和調(diào)整從總體上推動(dòng)了我國(guó)老齡事業(yè)的協(xié)同發(fā)展，但目前老齡政策研究所涉及的協(xié)同治理相對(duì)較少。包括縱向維度宏觀指導(dǎo)性政策、基本政策和具體政策的協(xié)同性問(wèn)題，在橫向維度養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障以及發(fā)展規(guī)劃間的協(xié)同問(wèn)題。此外，還包括老齡經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策等之間的政策協(xié)同問(wèn)題。比如，目前老齡政策更多的是社會(huì)政策，老齡產(chǎn)業(yè)、老年人力資源開(kāi)發(fā)等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域政策明顯不足。

二是政策執(zhí)行問(wèn)題。我國(guó)老齡事業(yè)自20世紀(jì)80年代各地老齡問(wèn)題委員會(huì)成立至今，經(jīng)歷了40多年的發(fā)展歷程，出臺(tái)了很多積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的政策文件。盡管我國(guó)老齡政策在國(guó)家層面已逐步完善，但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，地方政府在政績(jī)驅(qū)動(dòng)下的政策執(zhí)行、不同政府部門在政策執(zhí)行過(guò)程中的利益競(jìng)爭(zhēng)，以及民間資本和公眾在政策執(zhí)行過(guò)程中仍處于弱勢(shì)的種種現(xiàn)實(shí)都是老齡政策在執(zhí)行過(guò)程出現(xiàn)的問(wèn)題[27]。以醫(yī)養(yǎng)結(jié)合為例，國(guó)家先后出臺(tái)了一系列相關(guān)政策，各地積極實(shí)踐探索，但在政策執(zhí)行過(guò)程中醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)的管理分屬衛(wèi)健、民政等多個(gè)部門，存在多頭治理、難以協(xié)作、政策操作性不強(qiáng)等問(wèn)題[28]。這些問(wèn)題都亟待學(xué)界深入研究。

三是政策評(píng)估問(wèn)題。既有研究已經(jīng)對(duì)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度[29]、基本養(yǎng)老金待遇調(diào)整制度[15]等開(kāi)展政策評(píng)估研究。但通過(guò)對(duì)歷年老齡政策的分析可以看出，各項(xiàng)研究目前還未轉(zhuǎn)化為實(shí)際政策成果，國(guó)家對(duì)于老齡政策評(píng)估的相關(guān)規(guī)定較少，沒(méi)有完整的老齡政策評(píng)估體系，各項(xiàng)政策的實(shí)際實(shí)施效果如何無(wú)法進(jìn)行客觀測(cè)量，進(jìn)而也無(wú)法對(duì)老齡政策的進(jìn)一步制定完善提供有效的指導(dǎo)。

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（責(zé)任編輯：易曉艷）