基于供應鏈視角我國政府采購中的問題研究

解永亮 李 潔

(內蒙古工業(yè)大學，內蒙古 呼和浩特 010051 )

政府采購是指財政部門在法律規(guī)定下，通過公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價采購等方式，向國內外市場的政府部門或附屬團體采購貨物、項目和服務，在監(jiān)督機構的監(jiān)督下開展政府活動或為公眾提供服務。采購的對象主要有貨物、工程和服務。政府采購作為財政支出的一部分，其規(guī)模對提升國民經(jīng)濟有不可忽視的作用。[1]據(jù)財政部發(fā)布的《全國政府采購簡要情況》顯示，2018年全國政府采購規(guī)模超35861.4億元，較上年增長11.7%，2019年全國采購規(guī)模為33067.0億元，占全國財政支出和GDP的比重分別為10.4%和3.3%。政府采購規(guī)模總量增大，政府采購法律剛剛確立，框架初建，各種問題接踵而至，采購活動中伴隨著“權力尋租”、監(jiān)督乏力、評選不公平、信息不透明、流程繁復等問題嚴重阻礙采購流程的暢通，為了提高效率和質量，政府采購供應鏈環(huán)節(jié)的穩(wěn)定高效運轉成為當下難題。[2]

一、政府采購供應鏈

“供應鏈管理 (supply chain management, SCM)”概念是從企業(yè)管理中提出的，是指打通供應鏈中各個部門，使其中信息流、資金流、物流、商流被整合和控制，使其運行過程更完善，反應更快速。其核心為企業(yè)，客戶需求是導向，通過信息的快速傳遞，達到資金的合理利用，實現(xiàn)物流即時性來提高客戶的滿意度。但政府采購略有不同，他具有程序法定性、資金公共性，政府采購供應鏈中核心是政采部門，其他主體有財政部門、采購代理機構、評審專家、供應商，其采購全過程構成采購供應鏈。

根據(jù)對政府采購模式的研究[1]，政府采購供應鏈分集中采購供應鏈與分散采購供應鏈兩種。我國主要采用集中采購模式，本文主要分析集中采購供應鏈。集中供應鏈采購被分為主體鏈與運行鏈。主體鏈包含采購活動中各個主體，運行鏈是政府采購過程中的業(yè)務流程與運行規(guī)則組成的運行模式。

主體鏈包括采購活動中的參與部門，采購部門為主體鏈中的核心，比較豐富的采購主體鏈中包括制造商與經(jīng)銷商，在采購活動中直接將競標者稱為供應商，不直接參與生產活動。像軍械類、科技類采購用品，強調過程，需要其中每個部門的嚴密配合。運行鏈與主體鏈相互依存，運行鏈注重采購過程，伴隨需求產生，存在于每個過程中。

政府集中采購供應鏈具有以下特點:供應部門(采購與財政部門、供應商)不能及時對用戶的需求做出回應，管理難度大。政府采購供應鏈體系呈啞鈴狀——首尾兩頭大，中間小。首尾有供應商及客戶，中間是作為最大的單邊市場客戶——采購部門，也是整個采購鏈中至為關鍵的部分，采購部門是信息集中地與發(fā)散地，但是資金及采購商品不經(jīng)此流過。根據(jù)政府采購部門對行政區(qū)域的劃分與級別的設置來看，在一個行政區(qū)域，常常存在一條供應鏈支持地區(qū)采購，有極強的地域性，與顧客的需求聯(lián)系極為緊密，在一個地區(qū)范圍內，管理權較為集中。采購流程與采購業(yè)務成為政府行為，流程中的采購方式和采購原則與企業(yè)采購流程不同。

圖1 政府采購供應鏈體系

二、政府采購供應鏈存在的問題

(一)政府采購主體鏈存在的問題

1.評審專家問題。一是專家專業(yè)性不夠高，專項專家人才缺少。二是個別專家引導其他專家做選擇。如在判別某IT設備先進性時，評審專家明知A產品是具有領先行業(yè)標準的優(yōu)質產品，該評審專家卻硬說落后的B產品是優(yōu)質產品，這種顛倒是非的意見應屬傾向性意見。由此決定的結果不公正公平，供應商不服從結果安排。

2.供應商問題。在進行資格審查時，供應商提交不實信息，欺瞞評審人員，導致評審通過，但因能力不足，技術不夠導致無法及時交貨，交貨質量差，耽誤采購活動完成，并影響后續(xù)政府的工作，項目采購未執(zhí)行，被審計局提交到不誠信平臺，影響企業(yè)發(fā)展。

3.采購部門問題。采購部門條件、預算、時間編制不準確，使供應商無法及時或沒有能力交貨[2]。采購部門采購活動太多，對部分采購信息不能及時掌握，與社會科技發(fā)展脫節(jié)，產生不夠合格的產品被采購的情況，如采購電腦，型號符合采購條件，但是配置卻是低配版，因此很多地方在采購科技電子類產品，都會強調配置情況。對需求部門所要求的產品及項目沒有詳盡地了解，對采購預算編制產生偏差,而導致后續(xù)流程阻滯或是失敗,影響政府部門后續(xù)工作,造成不可估算的損失。同樣，掌握采購信息落后，導致采購預算過高或過低，會產生預算的浪費或供應商無法供貨，甚至流標等情況。

4.監(jiān)督部門問題。我國一直以高標準對監(jiān)督體系進行改革，監(jiān)督體系的不完善與政策法規(guī)相關。在采購方面經(jīng)驗不足，對監(jiān)管問題中責任系誰不夠明確，法規(guī)上的漏洞讓監(jiān)管部門在監(jiān)管時產生盲點。采購活動中監(jiān)督不到位，電子化采購全面推廣，更容易產生平臺后的黑手，腐敗人員經(jīng)常以此為漏洞，以買賣供應權來牟取暴利。

(二)政府采購運行鏈存在的問題

1.政府采購周期長，近幾年政府采購流程數(shù)據(jù)顯示[3],最快的是單一來源采購,公示期為5天，政府采購公開招標占總招標情況的75%，而公開招標，公示期需要7周。政府為解決采購時間長的問題，提供網(wǎng)上電子采購平臺，但是由此產生的問題顯示出來，各平臺與各部門之間的銜接不夠流暢。

2.信息流不暢通。信息流貫穿于供應鏈，各個部門信息的流通顯得尤為重要，作為核心的采購部門與供應商聯(lián)系不緊密，在生產過程中相關技術參數(shù)沒有及時互相交流更改，整個采購環(huán)節(jié)處于相對分離狀態(tài),由此產生的各方面問題影響后續(xù)工作進程。

3.專家論證過程的問題。采購部門在委托過程中，要求不明確，造成供應商在投標過程中出現(xiàn)標書與供應商實際不符的情況。供應商的制標文件與要求不符，沒有詳細了解標書的要求。專家不對公司進行調研，盲目根據(jù)文件進行評審，導致采購活動出現(xiàn)失敗。

三、完善政府采購的建議與對策

(一)集成與共享采購供應鏈信息

政府集中采購供應鏈體系匯集了主體鏈與運行鏈，以政府采購為核心形成一個集物流、信息流、資金流一條成熟的供應鏈模式。集中信息流是供應鏈核心。根據(jù)國家性質與政府政策，未來采購模式發(fā)展，實現(xiàn)信息集成是必然趨勢。

(二)優(yōu)化供應商管理

制定供應商評選標準，在評價供應商時采用企業(yè)社會服務評價體系及售后情況的評價。一個優(yōu)秀企業(yè)的社會評價不僅要以項目的完成數(shù)量，完成情況、產品技術、獲得專利權數(shù)量、售后服務等方面來評估。

項目質量在評標時是評選基礎，項目的一致性與項目完成情況的合格率是影響評選結果的兩個關鍵因素，為此不應該以其他因素影響評判供應商的誤導，應降低其他因素對評選結果公平性的影響。

1.在企業(yè)信譽指標中，售后服務的評價更好反映企業(yè)項目的完成質量，售后服務可以延長貨物的壽命。然而在政府采購過程中常常會出現(xiàn)供應商不誠信行為，花費大量的時間、物力、人力，采購活動卻不成功。建立服務評價體系，標準評價數(shù)值符合行業(yè)標準，篩選出不誠信的供應商，在評選時可作為依據(jù)進行評選。

2.定位戰(zhàn)略合作供應商?？梢赃B續(xù)用單一來源采購的方式指定某一貨物、工程或服務的供應商，提高供貨效率，保持供貨質量與來源。

3.審查供應商資料。審查過程要嚴格，篩選時要嚴格采用指標進行篩選，杜絕供應商提供不實信息，對項目優(yōu)勢給以酌情加分，在審查供應商資料這一環(huán)節(jié)，采取審核評分體系與投標評分體系的總成績，做到公平、公正、公開的原則記錄評分細則，為綜合成績做準備。

4.評選入圍供應商。在評選供應商過程，是評審專家的專場，評審專家應該對評審結果負責，評審專家要有專業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)道德，評選過程要公開公正，要有權責意識。

5.建立分級供應商管理平臺，對供應商進行評估，進行合理性調研考察，綜合評估供應商，嚴格監(jiān)督評選過程，保證投標人的權利。政府采購供應鏈中，建立合理的供應商分級管理，對后續(xù)采購活動進行信息交流與監(jiān)管，避免供應商與政府部門信息不對等的問題。所以在審查供應商資料，錄入供應商管理平臺系統(tǒng)，政府部門在后續(xù)流程中可以對競標成功的供應商進行分級管理。采購部門不可一味地命令和指揮，要在合理的角度上提出建議和信息。

(三)建立戰(zhàn)略合作伙伴關系

通過建立一種雙贏的合作關系，政府采購與各部門合作與協(xié)調，實現(xiàn)政府準確及時采購。

1.不限制供應商的數(shù)量，減少某些領域供應商壟斷的情況，減少與供應商較單一的合作關系，以降低因壟斷情況而產生的高價格、低質量、遲交貨，避免供應商因壟斷產生與政府機構“討價還價”的情況。

2.與生產特定產品的特定供應商建立長期戰(zhàn)略型關系。保持對某一項目企業(yè)的依賴性可以減少采購流程的時間。確定某一企業(yè)的長期戰(zhàn)略合作關系，確定項目的單一供貨來源對供應商方面有促進作用。

3.在政府采購供應鏈體系中，選用小批量、多批次的政府采購形式。減少各環(huán)節(jié)腐敗機率，提高供應質量，提高與本地供應商良好合作關系。改善供應商緊張的供應速度與政府部門的缺貨程度。

4.采購活動中，不能只以價格作為衡量標準，要以合作伙伴進行各方面綜合評估，不可一味地壓價，要從各方面了解采購項目與采購要求的匹配性，從而提高合作的價值。

(四)完善采購法規(guī)與監(jiān)督體系

我國政府采購實行22年以來，發(fā)展快速，但政府采購相對于國外比較稚嫩，我國政府國情與其他國家不同，要適度借鑒且及時創(chuàng)新，采購法律的完善，杜絕不法分子鉆法律漏洞，危害社會利益。

經(jīng)過多年多次修改，政采的法律已在我國初具雛形，尤其體現(xiàn)在政府采購模式上，但在監(jiān)督方面，權責不清的問題仍需要改進優(yōu)化。提高采購人員重視程度，收集歷年來的特殊案例，進行案例分析，完善法律細則。

政府采購監(jiān)督重點是政府采購預算的編制、評審監(jiān)管環(huán)節(jié)與驗收環(huán)節(jié)，優(yōu)化政府采購預算編制環(huán)節(jié)的監(jiān)督問題有三個方面。首先，采購預算準確合理。政府采購的資金主要來源于財政資金，按照市場經(jīng)濟條件下公共財政管理要求，沒有列入預算的活動，不得使用財政資金，應編制合理的政府采購預算。預算編制必須將財政撥款和其他收入形成的采購項目資金，完整全面地反映在各采購單位的部門預算，不得在預算之外保留。其次，在編制政府采購預算時，應根據(jù)《政采目錄》將其細化到具體某一方面的資金用度，清明廉潔是政務工作要求，資金支出應該有詳細的記錄，使未來監(jiān)督查詢時有據(jù)可循、有理可依，公開資料具有真實性，不可提交虛假數(shù)據(jù)。第三，采購單位預算編制應涵蓋所有材料采購項目。為確保順利開展采購活動，有必要制定和應用采購預算。在編制采購預算時嚴格執(zhí)行資產配置標準，防止超標采購和奢侈品采購。嚴格按照有關規(guī)定和要求確保采購的順利開展，根據(jù)實際情況和實際需要改進和完善采購計劃。特殊的采購工作，有必要獲得財務部門的批準和許可。

對驗收環(huán)節(jié)的監(jiān)督，是政府采購活動的結束點。但是，在驗收過程中，供應商和采購單位相互勾結，在不遵守中標要求的情況下提供貨物的現(xiàn)象并不少見。因此，為了確保每個參與實體的基本權益，必須注意政府采購驗收的監(jiān)督[6]。首先，采購單位應設立驗收組。在政府采購和評標中，驗收人員和招標文件的制作者必須有所不同。采購單位的紀檢監(jiān)察人員必須參與監(jiān)督。其次，引入不成功的供應商參與驗收機制，如參與項目投標的供應商對中標人提供的技術參數(shù)有異議，但沒有確鑿的證據(jù)，他可以在有效期內以書面形式向采購單位和采購代理機構申請驗收項目。收到申請后，采購單位不得拒絕投標人的申請。實施供應商賄賂犯罪監(jiān)督檢查機制，加強對供應商的監(jiān)督，促進社會信用體系的建設。