政策工具視角下我國社區(qū)教育政策文本量化分析

姚佳勝 宋肖肖

[摘要]在以20世紀(jì)80年代以來社區(qū)教育相關(guān)政策為研究對象的基礎(chǔ)上，根據(jù)社區(qū)教育政策工具、社區(qū)教育政策發(fā)展要素及政策工具使用時間序列構(gòu)建了社區(qū)教育政策三維分析框架，通過對所選的社區(qū)教育政策文本進(jìn)行計(jì)量分析，對目前我國社區(qū)教育政策中存在的問題進(jìn)行了探究。研究發(fā)現(xiàn)，政策工具的分配存在差異性，能力建設(shè)工具占據(jù)主導(dǎo)地位;權(quán)威工具中法律支撐不足，激勵工具內(nèi)容單一;政策工具分布與教育發(fā)展要素配置的變化整體上符合社區(qū)教育政策發(fā)展趨勢。為推動社區(qū)教育的可持續(xù)性發(fā)展，政府未來應(yīng)優(yōu)化政策工具組織結(jié)構(gòu)，提高政策工具與內(nèi)容的適配性;完善權(quán)威工具法律支撐，補(bǔ)齊激勵工具內(nèi)容短板;加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè)，促進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]社區(qū)教育;政策工具;政策發(fā)展要素;時間序列

[作者簡介]姚佳勝（1983- ），男，遼寧北鎮(zhèn)人，遼寧師范大學(xué)教育學(xué)院副院長，副教授，博士，碩士生導(dǎo)師;宋肖肖（1998- ），女，河南周口人，遼寧師范大學(xué)教育學(xué)院在讀碩士。（遼寧? 大連? 116029）

[基金項(xiàng)目]本文系2020年全國教育科學(xué)規(guī)劃教育部重點(diǎn)課題“我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡配置政策評價與優(yōu)化策略研究”的研究成果。（項(xiàng)目編號：DFA200299，項(xiàng)目主持人：姚佳勝）

[中圖分類號]G720? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A? ? [文章編號]1004-3985（2021）19-0075-08

一、問題的提出

20世紀(jì)80年代，我國引入“社區(qū)教育”這一概念，1988年《中共中央關(guān)于改革和加強(qiáng)中小學(xué)德育工作的通知》首次提出陸續(xù)成立類似于社區(qū)（社會）教育委員會類型的社會組織，以此輔助學(xué)校開展德育工作，自此“社區(qū)教育”一詞開始出現(xiàn)在我國教育政策之中。近年來，為促進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展，國家出臺了一系列專門文件，如2014年的《教育部關(guān)于推進(jìn)社區(qū)教育工作的若干意見》、2016年的《教育部等九部門關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見》等，社區(qū)教育在教育體系中的地位逐步提升，成為構(gòu)建終身教育體系與學(xué)習(xí)型社會的重要推動力，在促進(jìn)社會發(fā)展、加強(qiáng)社會治理方面也表現(xiàn)出獨(dú)特的作用。目前，隨著網(wǎng)絡(luò)媒體技術(shù)的飛躍與教育方式的革新，線上教育在我國迎來了新的發(fā)展生機(jī)，在推進(jìn)教育信息化、數(shù)字化建設(shè)進(jìn)程中，社區(qū)教育也注入了新的動力。

在對既有社區(qū)教育相關(guān)政策的整理與總結(jié)過程中發(fā)現(xiàn)，目前國內(nèi)學(xué)者的研究主要集中于以下幾個方面：一是對社區(qū)教育政策的歷史回顧、發(fā)展?fàn)顩r與前景展望;二是社區(qū)教育目前存在的問題及改進(jìn)策略;三是國內(nèi)外社區(qū)教育政策對比及啟示;四是社區(qū)教育政策的價值取向、影響因素和實(shí)施情況。這些研究在不同程度上推動了我國社區(qū)教育政策發(fā)展和完善，但整體而言研究范圍相對集中，多為歷史演進(jìn)與價值分析，在社區(qū)教育政策體系及政策執(zhí)行等方面的研究較少;定性研究居于主導(dǎo)地位，缺少量化分析，且對一些關(guān)鍵性問題認(rèn)識不足?；诖?，本文擬從政策工具理論視角出發(fā)，梳理社區(qū)教育政策的發(fā)展脈絡(luò)，對社區(qū)教育政策文本進(jìn)行定量分析，進(jìn)一步揭示社區(qū)教育政策存在的不足并提出相應(yīng)的對策建議，以期為今后的社區(qū)教育政策研究提供參考。

二、政策分析框架

（一）文本選擇

通過在教育部官網(wǎng)、中央人民政府網(wǎng)、北大法寶數(shù)據(jù)庫以及中國社區(qū)教育網(wǎng)等網(wǎng)站以1988年至2021年為搜索范圍，將“社區(qū)教育”作為關(guān)鍵詞搜索社區(qū)教育政策文件，初步檢索出2108份相關(guān)文件。隨后按照以下標(biāo)準(zhǔn)對文件進(jìn)行篩選審查：一是由中共中央、中央政府、國務(wù)院及其直屬單位、教育主管部門發(fā)布;二是與社區(qū)教育高度相關(guān);三是政策文件以法律法規(guī)、通知、意見等表現(xiàn)政府意志的文件為主。最終，共篩選出51份社區(qū)教育政策文件。

（二）分析方法

政策工具是政府規(guī)劃、實(shí)施、推行政策的重要方法和手段。據(jù)此，本研究在采用內(nèi)容分析法的基礎(chǔ)上，從政策工具理論視角出發(fā)，構(gòu)建出社區(qū)教育政策工具、社區(qū)教育發(fā)展要素、時間序列三維框架，對社區(qū)教育政策進(jìn)行量化分析。

1.X維度：政策工具維度。根據(jù)社區(qū)教育政策的特點(diǎn)以及各類政策工具在不同領(lǐng)域應(yīng)用的適配性，采用麥克唐奈和埃爾莫爾、施奈德和英格拉姆對于政策工具的分類，將社區(qū)教育政策中所使用的政策工具分為權(quán)威、激勵、象征與勸誡、能力建設(shè)、系統(tǒng)變革五種工具類型。權(quán)威工具指政府為達(dá)到某種既定目標(biāo)而采取強(qiáng)制性的措施或制定規(guī)則使個人和團(tuán)體服從命令，“政府的合法權(quán)威包括許可、禁止或要求在特定環(huán)境下的行動”①。在社區(qū)教育政策中多指對社區(qū)教育發(fā)展規(guī)劃、評估標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，多使用“必須”等詞匯，如2001年《全國社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)工作經(jīng)驗(yàn)交流會議紀(jì)要》指出“必須進(jìn)一步提高對開展社區(qū)教育重要意義的認(rèn)識”。激勵工具是依靠正向或負(fù)向的回報(bào)來促使人們接受或?qū)嵭姓?。激勵工具通過向人們提供喜歡或厭惡的刺激來促使政策目標(biāo)的達(dá)成。該工具多用于社區(qū)教育試驗(yàn)區(qū)評定等政策中，如教育部通過確定一批社區(qū)教育示范區(qū)，對個別地區(qū)在發(fā)展社區(qū)教育方面所做努力與所得效果進(jìn)行積極肯定，并以此作為示范激勵對各地加快發(fā)展社區(qū)教育。象征與勸誡工具是指個體受到自身信念和價值觀的影響而對某種政策采取支持、使用的態(tài)度。該工具應(yīng)用廣泛，投入少、回報(bào)多，且見效周期長，多運(yùn)用于社區(qū)教育資源開發(fā)過程中，如2004年《教育部關(guān)于推進(jìn)社區(qū)教育工作的若干意見》指出“充分利用、拓展和開發(fā)各類教育資源，形成社區(qū)教育培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)”。能力建設(shè)工具是向政策目標(biāo)群體提供制定決策及開展行動的相關(guān)設(shè)施、資源、信息。在該工具的幫助下目標(biāo)群體或政府職員可以更有效地進(jìn)行政策選擇，如2001年《全國社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)工作經(jīng)驗(yàn)交流會議紀(jì)要》中指出“把社區(qū)教育作為成人教育的新的增長點(diǎn)……適應(yīng)城區(qū)社會生活培訓(xùn)等”。系統(tǒng)變革產(chǎn)生的原因是當(dāng)前組織結(jié)構(gòu)無法產(chǎn)生預(yù)期的政策效果，因此要通過系統(tǒng)變革工具對組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行變化調(diào)整使政府權(quán)威進(jìn)行轉(zhuǎn)移和重新分配。該工具主要體現(xiàn)在建立社區(qū)教育制度、場地、機(jī)構(gòu)等方面，如2002年《文化部、教育部關(guān)于做好基層文化教育資源共享工作的通知》指出“努力開辟青少年文化活動場地，并為開展社區(qū)教育提供服務(wù)”。

2.Y維度：社區(qū)教育發(fā)展維度。教育發(fā)展要素是指構(gòu)成教育活動的成分和決定教育發(fā)展的內(nèi)在條件，主要包括教育者、受教育者以及教育影響。在此基礎(chǔ)之上，結(jié)合社區(qū)教育政策的具體內(nèi)容，將政策中推動社區(qū)教育發(fā)展的要素列為Y維度，具體細(xì)分為五個要素，每個要素又細(xì)分為不同的環(huán)節(jié)（見下頁表1）。

3.Z維度：政策工具使用的時間序列。改革開放以來，社區(qū)教育經(jīng)歷了從無到有、從零散到系統(tǒng)的發(fā)展過程，在我國教育體系中的地位逐步上升，對提高國民素質(zhì)，建設(shè)學(xué)習(xí)型社會具有重要作用。本研究將社區(qū)教育政策工具使用的時間序列作為Z維度，以20世紀(jì)80年代為時間起點(diǎn)，對社區(qū)教育政策的發(fā)展歷程進(jìn)行劃分，進(jìn)一步對社區(qū)教育政策發(fā)展過程中政策工具的使用情況進(jìn)行剖析。

第一階段：社區(qū)教育政策的誕生（1988—1994年）。1988年《中共中央關(guān)于改革和加強(qiáng)中小學(xué)德育工作的通知》第一次提到“社區(qū)教育”一詞，指出要在各地陸續(xù)成立類似于社區(qū)（社會）教育委員會的社會團(tuán)體與組織;1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》表示“支持和鼓勵中小學(xué)同附近的企事業(yè)單位街道或村民委員會建立社區(qū)教育組織”;1994 年《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)學(xué)校德育工作的若干意見》提出“要建立或運(yùn)用‘社區(qū)教育委員會來支持中小學(xué)校外德育”，社區(qū)教育作為學(xué)校德育的補(bǔ)充首次寫進(jìn)教育政策文件中。這一階段，社區(qū)教育僅零散地存在于其他教育政策文本中，對其內(nèi)涵和外延還未有明確的界定。

第二階段：社區(qū)教育政策的探索（1995—2000年）。1996年教育部頒布《全國教育事業(yè)“九五”計(jì)劃和2010年發(fā)展規(guī)劃》，正式要求在農(nóng)村和城市“積極進(jìn)行社區(qū)教育試點(diǎn)”;1998年《面向21世紀(jì)教育振興行動計(jì)劃》中又重點(diǎn)提出社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)工作，逐步建立和完善終身教育體系，努力提高全民素質(zhì);2000年《教育部關(guān)于在部分地區(qū)開展社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)工作的通知》中明確了社區(qū)教育的特征、內(nèi)涵和任務(wù)，并確定在8個城區(qū)開展實(shí)驗(yàn)工作。自此，社區(qū)教育得到進(jìn)一步發(fā)展，“開始面向全體社會成員提供全程全方位的學(xué)習(xí)服務(wù)，具有‘全員、全程、全面的特征，顯現(xiàn)出服務(wù)全民學(xué)習(xí)和終身學(xué)習(xí)的本質(zhì)追求”②。

第三階段：社區(qū)教育政策的實(shí)驗(yàn)（2001—2009年）。2001年《全國社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)工作經(jīng)驗(yàn)交流會議紀(jì)要》指出“要把社區(qū)教育作為成人教育的新的增長點(diǎn)……努力開拓成人教育新的空間”;2004年《教育部關(guān)于推進(jìn)社區(qū)教育工作的若干意見》提出要加強(qiáng)對社區(qū)教育教師隊(duì)伍的建設(shè)，挖掘各種類型的教育資源推動社區(qū)教育的發(fā)展;2008年《教育部關(guān)于確定全國社區(qū)教育示范區(qū)的通知》肯定了社區(qū)教育在構(gòu)建和諧社會、建設(shè)學(xué)習(xí)型社會中的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性作用，首次認(rèn)定了34個“全國社區(qū)教育示范區(qū)”。此階段社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)工作得到重視，實(shí)驗(yàn)區(qū)不斷擴(kuò)大，受教育群體增至全體民眾，社區(qū)教育成為構(gòu)建終身教育體系和學(xué)習(xí)型社會的重要推動力。

第四階段：社區(qū)教育政策的發(fā)展創(chuàng)新（2010年至今）。2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展綱要（2010—2020年）》中提出“廣泛開展城鄉(xiāng)社區(qū)教育……基本形成全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會”“加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)教育機(jī)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，開發(fā)社區(qū)教育資源”;2011年《全國“十二五”期間數(shù)字化社區(qū)建設(shè)規(guī)劃》中明確了社區(qū)教育數(shù)字化建設(shè)的意義以及社區(qū)教育信息化發(fā)展的具體目標(biāo);2016年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》中指出建立健全城鄉(xiāng)一體的社區(qū)教育網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)學(xué)習(xí)型社區(qū)建設(shè)?！斑@一時期社區(qū)教育政策的主要目的是加快社區(qū)教育規(guī)范化發(fā)展，建立社區(qū)教育政策新體系”③，社區(qū)教育的實(shí)驗(yàn)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，由城市延伸至鄉(xiāng)村，關(guān)注到了社區(qū)教育在社會治理方面的作用，且不斷與數(shù)字化、信息化相結(jié)合，教育資源不斷擴(kuò)大，學(xué)習(xí)方式多樣化，做到了社區(qū)教育的創(chuàng)新發(fā)展。

三、社區(qū)教育政策文本量化分析

按照“政策編號—具體條款/章節(jié)—要點(diǎn)序列”對51份政策文本進(jìn)行編碼，根據(jù)三維分析框架，對編碼后的政策文本進(jìn)行了歸類統(tǒng)計(jì)。分析發(fā)現(xiàn)，51份社區(qū)教育政策覆蓋了5種政策工具，內(nèi)容包含態(tài)度立場、師資水平、資源供給等所有發(fā)展要素，支持并促進(jìn)了社區(qū)教育的發(fā)展。

（一）政策工具維度分析

如表2所示，在社區(qū)教育政策工具中，能力建設(shè)工具的使用比例為53.5%，在所有政策工具的使用比例中高居首位;權(quán)威工具、象征與勸誡工具及系統(tǒng)改革工具使用比例由高到低依次為15.9%、11.3%、9.9%;激勵工具使用最少，比例為9.4%。政策工具的使用頻率在一定程度上折射出政府的態(tài)度偏好和某一階段的發(fā)展重點(diǎn)，由以上數(shù)據(jù)可知，政府偏向于采用能力建設(shè)工具推動和促進(jìn)社區(qū)教育的發(fā)展。由于各地的經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展水平存在差異，政府在社區(qū)教育的發(fā)展過程中“更傾向于扮演一種‘環(huán)境營造者的角色，這也與服務(wù)型政府建設(shè)以及‘小政府 ，大社會的定位高度相關(guān)”④，主要為社區(qū)教育的發(fā)展提供了方向性引導(dǎo)，加強(qiáng)各地政府、教育部門、學(xué)校及社區(qū)的自主能動性，因地制宜地推動社區(qū)教育的發(fā)展。在權(quán)威工具中，政府更傾向于采用命令和規(guī)則的形式發(fā)展社區(qū)教育，對于法律法規(guī)方面的制定有所欠缺，說明我國在社區(qū)教育立法保障方面存在缺陷;激勵工具中，政府主要采用正向鼓勵措施促進(jìn)社會各團(tuán)體對于發(fā)展社區(qū)教育的積極性，然而此類工具的使用比例較低，說明此前存在目標(biāo)群體對于參與和發(fā)展社區(qū)教育積極性不足的問題;象征與勸誡工具中，政府主要采用決策啟發(fā)的方式鼓勵社區(qū)教育的發(fā)展，通過決策啟發(fā)促使各級政府與教育組織集思廣益。在系統(tǒng)變革工具中，政府主要通過改變現(xiàn)有組織或成立新組織作為社區(qū)教育的發(fā)展依托，如“農(nóng)村新型社區(qū)教育典型”的成都市溫江區(qū)，將以“村”為單位的基層組織結(jié)構(gòu)逐步過渡為以“社區(qū)”為單位的基層組織結(jié)構(gòu)，完成了向城市社區(qū)過渡的農(nóng)村新型社區(qū)形態(tài)。此外，政府加強(qiáng)了能力建設(shè)工具在社區(qū)教育評估及社區(qū)教育工作者培訓(xùn)方面的作用，如教育部在2010年《社區(qū)教育示范區(qū)評估標(biāo)準(zhǔn)（試行）》中對社區(qū)教育管理隊(duì)伍、師資隊(duì)伍、培訓(xùn)方式等內(nèi)容做出了“建立一支相對穩(wěn)定、素質(zhì)較高、結(jié)構(gòu)合理、專兼職相結(jié)合的社區(qū)教育管理者隊(duì)伍和輔導(dǎo)員（師資）隊(duì)伍;定期開展崗前的轉(zhuǎn)崗性培訓(xùn)和在崗的提高性培訓(xùn)”的規(guī)定。

（二）社區(qū)教育發(fā)展要素維度

以政策工具維度為基礎(chǔ)，接續(xù)引入社區(qū)教育發(fā)展要素維度，并對政策工具在社區(qū)教育發(fā)展要素中的使用情況和所占比例進(jìn)行統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，在51份社區(qū)教育政策文本中，政府對于社區(qū)教育的發(fā)展規(guī)劃主要集中在組織領(lǐng)導(dǎo)（43.3%）和教學(xué)規(guī)范（22.4%）方面，具體情況見表3。在組織領(lǐng)導(dǎo)方面，能力建設(shè)工具的使用比例較高，主要通過各級政府、教育主管部門、學(xué)校等對社區(qū)教育的領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)劃來推動社區(qū)教育的實(shí)施和發(fā)展，如 “2010年沈陽市民政局與沈陽大學(xué)合辦社區(qū)學(xué)院、2011年中山團(tuán)市委創(chuàng)建青年社區(qū)學(xué)院”⑤;在教育教學(xué)方面，象征與勸誡工具和能力建設(shè)工具占比較大，主要表現(xiàn)在對社區(qū)教育的培養(yǎng)目標(biāo)、教學(xué)形式做出了指示，但對于社區(qū)教育具體教學(xué)內(nèi)容的規(guī)定存在模糊性;在資源供給方面，主要采用能力建設(shè)工具對社區(qū)教育的場地、經(jīng)費(fèi)、圖書等資源進(jìn)行了投入，但新型教育技術(shù)和課程資源的投入不夠，因此政府除了重視硬件設(shè)施的投入，更應(yīng)加強(qiáng)對軟件設(shè)施的投入;在態(tài)度立場上，政府表明了對社區(qū)教育的態(tài)度及發(fā)展意愿，并配合使用權(quán)威工具和能力建設(shè)工具，為社區(qū)教育的發(fā)展提供方向性指導(dǎo)。然而，在社區(qū)教育發(fā)展要素中，師資水平方面的占比低至3.7%，同時僅輔之以能力建設(shè)工具進(jìn)行師資培養(yǎng)，培養(yǎng)途徑單一且力度不足，師資隊(duì)伍質(zhì)量難以保障，表明政府對于社區(qū)教育教師隊(duì)伍建設(shè)的重視不足，缺乏高水平的教師隊(duì)伍。

（三）政策工具使用的時間序列維度分析

不同的政策工具和教育發(fā)展要素在各個發(fā)展階段的使用頻次均不相同，呈現(xiàn)出不同的發(fā)展特點(diǎn)。在社區(qū)教育政策的誕生階段，政府偏重使用系統(tǒng)變革工具，這一時期我國教育體系尚不健全，對于社區(qū)教育處于認(rèn)識階段，尚未形成系統(tǒng)的理論體系及發(fā)展規(guī)劃，社區(qū)教育政策條例僅零星出現(xiàn)在其他教育發(fā)展的相關(guān)政策中，對于社區(qū)教育的發(fā)展主要在態(tài)度立場上給予支持。在社區(qū)教育政策的探索階段，權(quán)威工具、象征與勸誡工具及能力建設(shè)工具的使用均有所增長，同時政府開始加強(qiáng)對社區(qū)教育的要素配置，主要在社區(qū)教育的師資水平、教學(xué)規(guī)范、組織建設(shè)上有所投入，其中組織建設(shè)方面的投入力度最大，對社區(qū)教育的規(guī)范發(fā)展進(jìn)行管理。在這一階段，我國提高了對社區(qū)教育的重視，并認(rèn)識到社區(qū)教育對于建立終身教育體系的重要性，提出開展社區(qū)教育試點(diǎn)工作，為進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展做準(zhǔn)備。在社區(qū)教育政策的實(shí)驗(yàn)階段，能力建設(shè)工具與權(quán)威工具的使用頻次仍處于上升狀態(tài)，系統(tǒng)變革工具的使用也得到了較大幅度的增長。一方面，對于社區(qū)教育資源開始增加投入并加大開發(fā)力度，如2004年《教育部關(guān)于推進(jìn)社區(qū)教育工作的若干意見》中指出按“常住人口人均不少于1元”的標(biāo)準(zhǔn)投入社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)經(jīng)費(fèi);另一方面，對于社區(qū)教育的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)劃、監(jiān)管機(jī)制等方面的組織建設(shè)也有了新的設(shè)想：自2007年開始，“上海、福建、江蘇等地黨政部門陸續(xù)出臺了開展社區(qū)教育工作的指導(dǎo)意見，對社區(qū)教育法制化建設(shè)和政策保障做了積極的實(shí)踐探索”⑥。在社區(qū)教育政策的發(fā)展創(chuàng)新階段，社區(qū)教育試驗(yàn)區(qū)與示范區(qū)的開展與落實(shí)取得顯著成果?！敖刂?019年底，全國各地一共評出127個試驗(yàn)區(qū)和122個示范區(qū)，有效引領(lǐng)和推動了我國社區(qū)教育的均衡發(fā)展?！雹咴谶@一階段，權(quán)威工具的使用比例下降，激勵工具的使用比例上升，同時社區(qū)教育政策的執(zhí)行環(huán)境不斷改善，更有利于保持社區(qū)教育的發(fā)展活力。此外，政府通過加大資源供給力度來激發(fā)各社會團(tuán)體發(fā)展社區(qū)教育的積極性，社區(qū)教育的實(shí)驗(yàn)范圍延伸至鄉(xiāng)村，職能從單一的提高國民素質(zhì)擴(kuò)大到加強(qiáng)社會治理。需要注意的是，這一階段社區(qū)教育的師資水平并未有明顯變化，應(yīng)該加以重視。

四、結(jié)論與建議

（一）研究結(jié)論

1.政策工具的分配存在差異性，能力建設(shè)工具占主導(dǎo)地位。通過對社區(qū)教育政策文本發(fā)展歷程的分析可知，能力建設(shè)工具的使用比例超過政策工具總量的1/2，且自始至終呈現(xiàn)增長狀態(tài)，同時值得注意的是，在能力建設(shè)工具增長的同時，權(quán)威工具自2010年起使用數(shù)量逐漸減少。一定時期教育政策數(shù)量的變化體現(xiàn)了政府對政策的發(fā)展意愿、重視程度及改革力度。能力建設(shè)工具使用數(shù)量的增長和權(quán)威工具使用數(shù)量的減少，一方面體現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，通過改變傳統(tǒng)政府干預(yù)的發(fā)展方式，給予地區(qū)部分自主自治權(quán)，鼓勵各地結(jié)合自身實(shí)際發(fā)揮主觀能動性推動社區(qū)教育的發(fā)展，減輕了國家教育負(fù)擔(dān);另一方面也表達(dá)了政府對于各地區(qū)發(fā)展社區(qū)教育的期望和支持，為今后社區(qū)教育的可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

2.權(quán)威工具法律支撐不足，激勵工具內(nèi)容單一。經(jīng)過對社區(qū)教育政策文本中權(quán)威工具的分析發(fā)現(xiàn)，權(quán)威工具主要涉及命令和規(guī)則，在法律法規(guī)上并未有所體現(xiàn)。相較于國外關(guān)于社區(qū)教育的法律政策，如日本1949年的《社會教育法》、丹麥1978年的《成人社會教育法》等，我國尚未在國家層面出臺專門的法律法規(guī)來保障社區(qū)教育的實(shí)施，對于社區(qū)教育的內(nèi)涵、任務(wù)、管理制度、資金投入等也并未做出權(quán)威性的規(guī)定。此外，激勵工具主要包括獎勵和懲罰兩類工具，目前社區(qū)教育政策中激勵工具僅涉及獎勵措施，并未對社區(qū)教育發(fā)展中的懲罰措施做出規(guī)定。良好的獎勵措施能夠激發(fā)各地區(qū)、社會團(tuán)體發(fā)展社區(qū)教育的積極性，明確的懲罰措施可以使各目標(biāo)群體對于發(fā)展社區(qū)教育“為”與“不為”的行為擁有清楚的認(rèn)知，但當(dāng)前我國僅關(guān)注正向激勵的顯著效果，而未充分重視負(fù)向激勵對社區(qū)教育的規(guī)制作用。

3.政策工具分布與教育發(fā)展要素配置的變化整體上符合社區(qū)教育政策發(fā)展趨勢。社區(qū)教育誕生之初，社區(qū)教育政策尚未形成完整體系，僅作為學(xué)校德育的補(bǔ)充零散地存在于其他教育政策之中，此時國家對于社區(qū)教育的重視和研究不足，主要采用能力建設(shè)工具在態(tài)度立場上對社區(qū)教育進(jìn)行支持。1996年《全國教育事業(yè)“九五”計(jì)劃和2010年發(fā)展規(guī)劃》發(fā)布，國家對社區(qū)教育的重視程度有所提高，決定開展社區(qū)教育試點(diǎn)工作，但國家對于社區(qū)教育政策的研究和認(rèn)識有限，更傾向于利用能力建設(shè)工具和象征與勸誡工具來鼓勵社會力量開展社區(qū)教育試點(diǎn)工作，并在組織建設(shè)方面為社區(qū)教育的良性發(fā)展進(jìn)行整體規(guī)劃。2001年，為在發(fā)展社區(qū)教育上有新突破，率先構(gòu)建終身教育體系，國家開始推動社區(qū)教育在全國范圍內(nèi)的進(jìn)一步發(fā)展。為確保各地政府對社區(qū)教育的重視，國家加大了對以強(qiáng)制、命令為主的權(quán)威工具的使用力度，并開始利用激勵工具和系統(tǒng)變革工具鼓勵各級政府、各社會群體積極開展社區(qū)教育工作。同時，還在師資隊(duì)伍、資源供給方面加大支持力度，強(qiáng)化校企與社區(qū)教育間的關(guān)聯(lián)性，促進(jìn)社區(qū)教育的多元參與。此外，在社區(qū)教育的教學(xué)內(nèi)容、開展形式等方面也做出了新的規(guī)定。2010年步入政策發(fā)展階段，社區(qū)教育試點(diǎn)工作取得明顯成效，實(shí)驗(yàn)地區(qū)逐漸擴(kuò)大，并且在社會治理方面的作用愈加突出。為保障社區(qū)教育的可持續(xù)發(fā)展，政府減少了對權(quán)威工具的使用，加大了對能力建設(shè)工具和激勵工具的使用力度，在教育發(fā)展要素上政府的態(tài)度立場雖有所降低，但行動上并未減少對社區(qū)教育的支持，并且加大了對社區(qū)教育的資金投入。梳理我國社區(qū)教育的演變歷程可以發(fā)現(xiàn)，其發(fā)展目標(biāo)大致可以總結(jié)為以下三點(diǎn)：“一是滿足大眾自身的學(xué)習(xí)和發(fā)展需求;二是提高經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的水平;三是建設(shè)學(xué)習(xí)型社會?！雹?/p>

（二）政策建議

1.優(yōu)化工具組合結(jié)構(gòu)，提高政策工具與內(nèi)容的適配性。每個政策工具對于政策文本的制定、落實(shí)都有著獨(dú)特的作用，政策制定者應(yīng)針對政策工具特點(diǎn)及具體實(shí)際狀況有所側(cè)重，考慮到政策工具之間的相互配合和影響?？v觀我國社區(qū)教育政策發(fā)展歷程，基本是以能力建設(shè)工具為主引導(dǎo)和鼓勵社區(qū)教育的發(fā)展，同時為進(jìn)一步激發(fā)社區(qū)教育活力，逐步減少了權(quán)威工具的使用。需要注意的是，激勵工具、系統(tǒng)變革工具的使用比例并未隨能力建設(shè)工具使用比例的增長而增長，沒有提供充足的資源供給，一定程度上阻礙了社區(qū)教育的發(fā)展進(jìn)程。為保障社區(qū)教育的穩(wěn)定性與靈活性，政策制定者應(yīng)謹(jǐn)慎合理地使用政策工具，探索多樣化的組織結(jié)構(gòu)，避免過度使用導(dǎo)致政策工具的結(jié)構(gòu)性失調(diào)。首先，明確能力建設(shè)工具的具體內(nèi)涵和外延，廣泛征詢各咨詢機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體的發(fā)展建議，細(xì)化社區(qū)教育的培訓(xùn)內(nèi)容、評估標(biāo)準(zhǔn)、制度條例，利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和資源加強(qiáng)對社區(qū)教育的信息支持。其次，適當(dāng)增加激勵工具的運(yùn)用，建立有效的經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制，在增加社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)投入、確保經(jīng)費(fèi)使用公開透明的同時，鼓勵社會力量捐資辦學(xué)，利用互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新學(xué)習(xí)形式、開發(fā)學(xué)習(xí)資源。最后，充分發(fā)揮系統(tǒng)變革工具的作用，國家可以通過政府招標(biāo)、優(yōu)惠補(bǔ)貼等方式，鼓勵社會力量參與建立社區(qū)教育機(jī)構(gòu)和組織，強(qiáng)化學(xué)校、家庭、企業(yè)與社會之間的聯(lián)系，擴(kuò)大投資渠道、人才來源及教學(xué)資源投入，制定規(guī)范化、體系化的管理和監(jiān)察制度，使社區(qū)教育朝著專業(yè)化、規(guī)范化、制度化的方向發(fā)展。

2.完善權(quán)威工具法律支撐，補(bǔ)齊激勵工具內(nèi)容短板。首先，加快立法建設(shè)，健全保障體系?！爸贫ǔ雠_社區(qū)教育法律法規(guī)，是促進(jìn)社區(qū)教育健康蓬勃發(fā)展的根本保障?！雹嵛覈鐓^(qū)教育發(fā)展不足40年，立法保障仍不完善，不僅缺乏國家層面的法律定位和制度設(shè)計(jì)，也沒有出臺專門的法律法規(guī)。因此，應(yīng)立足于我國當(dāng)前的國情，對社區(qū)教育的內(nèi)涵、特征、任務(wù)、實(shí)施方式等內(nèi)容做出明確規(guī)定，確定社區(qū)教育在我國教育體系中的地位及作用。其次，明確獎懲機(jī)制，完善管理體系。行為主義心理學(xué)家斯金納和班杜拉等人曾以實(shí)驗(yàn)展示了獎勵和懲罰對于人們增加或減少某種行為所起的作用。國家應(yīng)看到負(fù)向激勵的規(guī)制作用，針對當(dāng)前社區(qū)教育發(fā)展中出現(xiàn)的問題和漏洞，明確社區(qū)教育政策中的獎勵和懲罰機(jī)制，補(bǔ)齊激勵工具的內(nèi)容短板，增強(qiáng)社區(qū)教育政策的嚴(yán)謹(jǐn)性和穩(wěn)定性。最后，保障居民學(xué)習(xí)權(quán)益，滿足居民學(xué)習(xí)需求。每個居民都有依法享受社區(qū)教育的權(quán)利，在制定政策時應(yīng)考慮到不同居民的學(xué)習(xí)需求，廣泛聽取居民意見，創(chuàng)新社區(qū)教育的形式和內(nèi)容。

3.加強(qiáng)社區(qū)教育師資隊(duì)伍建設(shè)，促進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展。首先，加大宣傳力度，形成正確認(rèn)知。社區(qū)教育在我國教育體系中的地位、在國民群體中的知名度和宣傳度、各方面的資源投入等均不及學(xué)校教育，公眾對社區(qū)教育缺乏系統(tǒng)、正確的認(rèn)識，僅靠自身知識水平進(jìn)行理解，對社區(qū)教育存在認(rèn)知偏差。為此，國家可以通過開辦社區(qū)活動、派發(fā)宣傳手冊、利用自媒體及電臺廣播進(jìn)行知識普及等多種途徑，加大對社區(qū)教育的宣傳力度，使大眾正確認(rèn)識社區(qū)教育內(nèi)涵及其對自身和社會發(fā)展的意義。其次，明確教師地位，提高準(zhǔn)入門檻?！昂侠泶_立教師的法律地位，是建設(shè)高素質(zhì)教師隊(duì)伍的重要保障，也是人與社會發(fā)展的必然要求?！雹馕覈鐓^(qū)教育師資隊(duì)伍大體由專職教師、兼職教師及志愿者三部分組成，以退休教師及公職人員為主，缺少專職教師，專業(yè)素養(yǎng)、教學(xué)技能明顯不足。雖然在《關(guān)于加強(qiáng)社會工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)的通知》等文件中對社區(qū)教育工作者在資格認(rèn)證、職務(wù)職稱、薪資報(bào)酬等做出了規(guī)定，但由于各地經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展存在差距，僅上海、福建等部分地區(qū)出臺了相關(guān)政策，缺乏全國一體化的管理制度。對此，國家應(yīng)采用立法方式明確社區(qū)教育工作者的合法地位與權(quán)責(zé)范圍，同時加快統(tǒng)一資格準(zhǔn)入制度，提高行業(yè)準(zhǔn)入門檻。例如，在大學(xué)中加設(shè)社區(qū)教育相關(guān)課程，聘用實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的業(yè)界人士組建教師隊(duì)伍培養(yǎng)專職社區(qū)教育教師，對于社會人士可利用慕課（MOOC）、國家開放大學(xué)、電大等線上學(xué)習(xí)方式進(jìn)行理論學(xué)習(xí)，在通過理論考試和實(shí)踐考核后頒發(fā)相應(yīng)合格證明，經(jīng)一定試用期考核達(dá)標(biāo)后頒發(fā)行業(yè)準(zhǔn)入資格證。最后，提高福利待遇，擴(kuò)大教師隊(duì)伍。要確保社區(qū)教育工作者的薪資水平、社會保障，根據(jù)其學(xué)歷水平、教學(xué)經(jīng)驗(yàn)及工作強(qiáng)度確定社區(qū)教育工作者的薪資報(bào)酬，并且給予相應(yīng)的購房補(bǔ)貼、醫(yī)療保險(xiǎn)等福利待遇，吸引社會各領(lǐng)域中實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)秀人才加入社區(qū)教育隊(duì)伍;同時，注重基礎(chǔ)文化設(shè)施建設(shè)，鼓勵社區(qū)創(chuàng)辦圖書館等學(xué)習(xí)中心，向社區(qū)教育工作者提供學(xué)習(xí)進(jìn)修場所，幫助其提高專業(yè)知識和能力。

[注釋]

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