政策工具視角下我國(guó)社區(qū)教育政策文本量化分析

姚佳勝 宋肖肖

[摘要]在以20世紀(jì)80年代以來社區(qū)教育相關(guān)政策為研究對(duì)象的基礎(chǔ)上，根據(jù)社區(qū)教育政策工具、社區(qū)教育政策發(fā)展要素及政策工具使用時(shí)間序列構(gòu)建了社區(qū)教育政策三維分析框架，通過對(duì)所選的社區(qū)教育政策文本進(jìn)行計(jì)量分析，對(duì)目前我國(guó)社區(qū)教育政策中存在的問題進(jìn)行了探究。研究發(fā)現(xiàn)，政策工具的分配存在差異性，能力建設(shè)工具占據(jù)主導(dǎo)地位;權(quán)威工具中法律支撐不足，激勵(lì)工具內(nèi)容單一;政策工具分布與教育發(fā)展要素配置的變化整體上符合社區(qū)教育政策發(fā)展趨勢(shì)。為推動(dòng)社區(qū)教育的可持續(xù)性發(fā)展，政府未來應(yīng)優(yōu)化政策工具組織結(jié)構(gòu)，提高政策工具與內(nèi)容的適配性;完善權(quán)威工具法律支撐，補(bǔ)齊激勵(lì)工具內(nèi)容短板;加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè)，促進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]社區(qū)教育;政策工具;政策發(fā)展要素;時(shí)間序列

[作者簡(jiǎn)介]姚佳勝（1983- ），男，遼寧北鎮(zhèn)人，遼寧師范大學(xué)教育學(xué)院副院長(zhǎng)，副教授，博士，碩士生導(dǎo)師;宋肖肖（1998- ），女，河南周口人，遼寧師范大學(xué)教育學(xué)院在讀碩士。（遼寧? 大連? 116029）

[基金項(xiàng)目]本文系2020年全國(guó)教育科學(xué)規(guī)劃教育部重點(diǎn)課題“我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡配置政策評(píng)價(jià)與優(yōu)化策略研究”的研究成果。（項(xiàng)目編號(hào)：DFA200299，項(xiàng)目主持人：姚佳勝）

[中圖分類號(hào)]G720? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? ? [文章編號(hào)]1004-3985（2021）19-0075-08

一、問題的提出

20世紀(jì)80年代，我國(guó)引入“社區(qū)教育”這一概念，1988年《中共中央關(guān)于改革和加強(qiáng)中小學(xué)德育工作的通知》首次提出陸續(xù)成立類似于社區(qū)（社會(huì)）教育委員會(huì)類型的社會(huì)組織，以此輔助學(xué)校開展德育工作，自此“社區(qū)教育”一詞開始出現(xiàn)在我國(guó)教育政策之中。近年來，為促進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展，國(guó)家出臺(tái)了一系列專門文件，如2014年的《教育部關(guān)于推進(jìn)社區(qū)教育工作的若干意見》、2016年的《教育部等九部門關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見》等，社區(qū)教育在教育體系中的地位逐步提升，成為構(gòu)建終身教育體系與學(xué)習(xí)型社會(huì)的重要推動(dòng)力，在促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、加強(qiáng)社會(huì)治理方面也表現(xiàn)出獨(dú)特的作用。目前，隨著網(wǎng)絡(luò)媒體技術(shù)的飛躍與教育方式的革新，線上教育在我國(guó)迎來了新的發(fā)展生機(jī)，在推進(jìn)教育信息化、數(shù)字化建設(shè)進(jìn)程中，社區(qū)教育也注入了新的動(dòng)力。

在對(duì)既有社區(qū)教育相關(guān)政策的整理與總結(jié)過程中發(fā)現(xiàn)，目前國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究主要集中于以下幾個(gè)方面：一是對(duì)社區(qū)教育政策的歷史回顧、發(fā)展?fàn)顩r與前景展望;二是社區(qū)教育目前存在的問題及改進(jìn)策略;三是國(guó)內(nèi)外社區(qū)教育政策對(duì)比及啟示;四是社區(qū)教育政策的價(jià)值取向、影響因素和實(shí)施情況。這些研究在不同程度上推動(dòng)了我國(guó)社區(qū)教育政策發(fā)展和完善，但整體而言研究范圍相對(duì)集中，多為歷史演進(jìn)與價(jià)值分析，在社區(qū)教育政策體系及政策執(zhí)行等方面的研究較少;定性研究居于主導(dǎo)地位，缺少量化分析，且對(duì)一些關(guān)鍵性問題認(rèn)識(shí)不足。基于此，本文擬從政策工具理論視角出發(fā)，梳理社區(qū)教育政策的發(fā)展脈絡(luò)，對(duì)社區(qū)教育政策文本進(jìn)行定量分析，進(jìn)一步揭示社區(qū)教育政策存在的不足并提出相應(yīng)的對(duì)策建議，以期為今后的社區(qū)教育政策研究提供參考。

二、政策分析框架

（一）文本選擇

通過在教育部官網(wǎng)、中央人民政府網(wǎng)、北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)以及中國(guó)社區(qū)教育網(wǎng)等網(wǎng)站以1988年至2021年為搜索范圍，將“社區(qū)教育”作為關(guān)鍵詞搜索社區(qū)教育政策文件，初步檢索出2108份相關(guān)文件。隨后按照以下標(biāo)準(zhǔn)對(duì)文件進(jìn)行篩選審查：一是由中共中央、中央政府、國(guó)務(wù)院及其直屬單位、教育主管部門發(fā)布;二是與社區(qū)教育高度相關(guān);三是政策文件以法律法規(guī)、通知、意見等表現(xiàn)政府意志的文件為主。最終，共篩選出51份社區(qū)教育政策文件。

（二）分析方法

政策工具是政府規(guī)劃、實(shí)施、推行政策的重要方法和手段。據(jù)此，本研究在采用內(nèi)容分析法的基礎(chǔ)上，從政策工具理論視角出發(fā)，構(gòu)建出社區(qū)教育政策工具、社區(qū)教育發(fā)展要素、時(shí)間序列三維框架，對(duì)社區(qū)教育政策進(jìn)行量化分析。

1.X維度：政策工具維度。根據(jù)社區(qū)教育政策的特點(diǎn)以及各類政策工具在不同領(lǐng)域應(yīng)用的適配性，采用麥克唐奈和埃爾莫爾、施奈德和英格拉姆對(duì)于政策工具的分類，將社區(qū)教育政策中所使用的政策工具分為權(quán)威、激勵(lì)、象征與勸誡、能力建設(shè)、系統(tǒng)變革五種工具類型。權(quán)威工具指政府為達(dá)到某種既定目標(biāo)而采取強(qiáng)制性的措施或制定規(guī)則使個(gè)人和團(tuán)體服從命令，“政府的合法權(quán)威包括許可、禁止或要求在特定環(huán)境下的行動(dòng)”①。在社區(qū)教育政策中多指對(duì)社區(qū)教育發(fā)展規(guī)劃、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，多使用“必須”等詞匯，如2001年《全國(guó)社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)議紀(jì)要》指出“必須進(jìn)一步提高對(duì)開展社區(qū)教育重要意義的認(rèn)識(shí)”。激勵(lì)工具是依靠正向或負(fù)向的回報(bào)來促使人們接受或?qū)嵭姓?。激?lì)工具通過向人們提供喜歡或厭惡的刺激來促使政策目標(biāo)的達(dá)成。該工具多用于社區(qū)教育試驗(yàn)區(qū)評(píng)定等政策中，如教育部通過確定一批社區(qū)教育示范區(qū)，對(duì)個(gè)別地區(qū)在發(fā)展社區(qū)教育方面所做努力與所得效果進(jìn)行積極肯定，并以此作為示范激勵(lì)對(duì)各地加快發(fā)展社區(qū)教育。象征與勸誡工具是指?jìng)€(gè)體受到自身信念和價(jià)值觀的影響而對(duì)某種政策采取支持、使用的態(tài)度。該工具應(yīng)用廣泛，投入少、回報(bào)多，且見效周期長(zhǎng)，多運(yùn)用于社區(qū)教育資源開發(fā)過程中，如2004年《教育部關(guān)于推進(jìn)社區(qū)教育工作的若干意見》指出“充分利用、拓展和開發(fā)各類教育資源，形成社區(qū)教育培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)”。能力建設(shè)工具是向政策目標(biāo)群體提供制定決策及開展行動(dòng)的相關(guān)設(shè)施、資源、信息。在該工具的幫助下目標(biāo)群體或政府職員可以更有效地進(jìn)行政策選擇，如2001年《全國(guó)社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)議紀(jì)要》中指出“把社區(qū)教育作為成人教育的新的增長(zhǎng)點(diǎn)……適應(yīng)城區(qū)社會(huì)生活培訓(xùn)等”。系統(tǒng)變革產(chǎn)生的原因是當(dāng)前組織結(jié)構(gòu)無法產(chǎn)生預(yù)期的政策效果，因此要通過系統(tǒng)變革工具對(duì)組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行變化調(diào)整使政府權(quán)威進(jìn)行轉(zhuǎn)移和重新分配。該工具主要體現(xiàn)在建立社區(qū)教育制度、場(chǎng)地、機(jī)構(gòu)等方面，如2002年《文化部、教育部關(guān)于做好基層文化教育資源共享工作的通知》指出“努力開辟青少年文化活動(dòng)場(chǎng)地，并為開展社區(qū)教育提供服務(wù)”。

2.Y維度：社區(qū)教育發(fā)展維度。教育發(fā)展要素是指構(gòu)成教育活動(dòng)的成分和決定教育發(fā)展的內(nèi)在條件，主要包括教育者、受教育者以及教育影響。在此基礎(chǔ)之上，結(jié)合社區(qū)教育政策的具體內(nèi)容，將政策中推動(dòng)社區(qū)教育發(fā)展的要素列為Y維度，具體細(xì)分為五個(gè)要素，每個(gè)要素又細(xì)分為不同的環(huán)節(jié)（見下頁表1）。

3.Z維度：政策工具使用的時(shí)間序列。改革開放以來，社區(qū)教育經(jīng)歷了從無到有、從零散到系統(tǒng)的發(fā)展過程，在我國(guó)教育體系中的地位逐步上升，對(duì)提高國(guó)民素質(zhì)，建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)具有重要作用。本研究將社區(qū)教育政策工具使用的時(shí)間序列作為Z維度，以20世紀(jì)80年代為時(shí)間起點(diǎn)，對(duì)社區(qū)教育政策的發(fā)展歷程進(jìn)行劃分，進(jìn)一步對(duì)社區(qū)教育政策發(fā)展過程中政策工具的使用情況進(jìn)行剖析。

第一階段：社區(qū)教育政策的誕生（1988—1994年）。1988年《中共中央關(guān)于改革和加強(qiáng)中小學(xué)德育工作的通知》第一次提到“社區(qū)教育”一詞，指出要在各地陸續(xù)成立類似于社區(qū)（社會(huì)）教育委員會(huì)的社會(huì)團(tuán)體與組織;1993年《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》表示“支持和鼓勵(lì)中小學(xué)同附近的企事業(yè)單位街道或村民委員會(huì)建立社區(qū)教育組織”;1994 年《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)學(xué)校德育工作的若干意見》提出“要建立或運(yùn)用‘社區(qū)教育委員會(huì)來支持中小學(xué)校外德育”，社區(qū)教育作為學(xué)校德育的補(bǔ)充首次寫進(jìn)教育政策文件中。這一階段，社區(qū)教育僅零散地存在于其他教育政策文本中，對(duì)其內(nèi)涵和外延還未有明確的界定。

第二階段：社區(qū)教育政策的探索（1995—2000年）。1996年教育部頒布《全國(guó)教育事業(yè)“九五”計(jì)劃和2010年發(fā)展規(guī)劃》，正式要求在農(nóng)村和城市“積極進(jìn)行社區(qū)教育試點(diǎn)”;1998年《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》中又重點(diǎn)提出社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)工作，逐步建立和完善終身教育體系，努力提高全民素質(zhì);2000年《教育部關(guān)于在部分地區(qū)開展社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)工作的通知》中明確了社區(qū)教育的特征、內(nèi)涵和任務(wù)，并確定在8個(gè)城區(qū)開展實(shí)驗(yàn)工作。自此，社區(qū)教育得到進(jìn)一步發(fā)展，“開始面向全體社會(huì)成員提供全程全方位的學(xué)習(xí)服務(wù)，具有‘全員、全程、全面的特征，顯現(xiàn)出服務(wù)全民學(xué)習(xí)和終身學(xué)習(xí)的本質(zhì)追求”②。

第三階段：社區(qū)教育政策的實(shí)驗(yàn)（2001—2009年）。2001年《全國(guó)社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)議紀(jì)要》指出“要把社區(qū)教育作為成人教育的新的增長(zhǎng)點(diǎn)……努力開拓成人教育新的空間”;2004年《教育部關(guān)于推進(jìn)社區(qū)教育工作的若干意見》提出要加強(qiáng)對(duì)社區(qū)教育教師隊(duì)伍的建設(shè)，挖掘各種類型的教育資源推動(dòng)社區(qū)教育的發(fā)展;2008年《教育部關(guān)于確定全國(guó)社區(qū)教育示范區(qū)的通知》肯定了社區(qū)教育在構(gòu)建和諧社會(huì)、建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)中的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性作用，首次認(rèn)定了34個(gè)“全國(guó)社區(qū)教育示范區(qū)”。此階段社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)工作得到重視，實(shí)驗(yàn)區(qū)不斷擴(kuò)大，受教育群體增至全體民眾，社區(qū)教育成為構(gòu)建終身教育體系和學(xué)習(xí)型社會(huì)的重要推動(dòng)力。

第四階段：社區(qū)教育政策的發(fā)展創(chuàng)新（2010年至今）。2010年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展綱要（2010—2020年）》中提出“廣泛開展城鄉(xiāng)社區(qū)教育……基本形成全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會(huì)”“加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)教育機(jī)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，開發(fā)社區(qū)教育資源”;2011年《全國(guó)“十二五”期間數(shù)字化社區(qū)建設(shè)規(guī)劃》中明確了社區(qū)教育數(shù)字化建設(shè)的意義以及社區(qū)教育信息化發(fā)展的具體目標(biāo);2016年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》中指出建立健全城鄉(xiāng)一體的社區(qū)教育網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)學(xué)習(xí)型社區(qū)建設(shè)?！斑@一時(shí)期社區(qū)教育政策的主要目的是加快社區(qū)教育規(guī)范化發(fā)展，建立社區(qū)教育政策新體系”③，社區(qū)教育的實(shí)驗(yàn)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，由城市延伸至鄉(xiāng)村，關(guān)注到了社區(qū)教育在社會(huì)治理方面的作用，且不斷與數(shù)字化、信息化相結(jié)合，教育資源不斷擴(kuò)大，學(xué)習(xí)方式多樣化，做到了社區(qū)教育的創(chuàng)新發(fā)展。

三、社區(qū)教育政策文本量化分析

按照“政策編號(hào)—具體條款/章節(jié)—要點(diǎn)序列”對(duì)51份政策文本進(jìn)行編碼，根據(jù)三維分析框架，對(duì)編碼后的政策文本進(jìn)行了歸類統(tǒng)計(jì)。分析發(fā)現(xiàn)，51份社區(qū)教育政策覆蓋了5種政策工具，內(nèi)容包含態(tài)度立場(chǎng)、師資水平、資源供給等所有發(fā)展要素，支持并促進(jìn)了社區(qū)教育的發(fā)展。

（一）政策工具維度分析

如表2所示，在社區(qū)教育政策工具中，能力建設(shè)工具的使用比例為53.5%，在所有政策工具的使用比例中高居首位;權(quán)威工具、象征與勸誡工具及系統(tǒng)改革工具使用比例由高到低依次為15.9%、11.3%、9.9%;激勵(lì)工具使用最少，比例為9.4%。政策工具的使用頻率在一定程度上折射出政府的態(tài)度偏好和某一階段的發(fā)展重點(diǎn)，由以上數(shù)據(jù)可知，政府偏向于采用能力建設(shè)工具推動(dòng)和促進(jìn)社區(qū)教育的發(fā)展。由于各地的經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展水平存在差異，政府在社區(qū)教育的發(fā)展過程中“更傾向于扮演一種‘環(huán)境營(yíng)造者的角色，這也與服務(wù)型政府建設(shè)以及‘小政府 ，大社會(huì)的定位高度相關(guān)”④，主要為社區(qū)教育的發(fā)展提供了方向性引導(dǎo)，加強(qiáng)各地政府、教育部門、學(xué)校及社區(qū)的自主能動(dòng)性，因地制宜地推動(dòng)社區(qū)教育的發(fā)展。在權(quán)威工具中，政府更傾向于采用命令和規(guī)則的形式發(fā)展社區(qū)教育，對(duì)于法律法規(guī)方面的制定有所欠缺，說明我國(guó)在社區(qū)教育立法保障方面存在缺陷;激勵(lì)工具中，政府主要采用正向鼓勵(lì)措施促進(jìn)社會(huì)各團(tuán)體對(duì)于發(fā)展社區(qū)教育的積極性，然而此類工具的使用比例較低，說明此前存在目標(biāo)群體對(duì)于參與和發(fā)展社區(qū)教育積極性不足的問題;象征與勸誡工具中，政府主要采用決策啟發(fā)的方式鼓勵(lì)社區(qū)教育的發(fā)展，通過決策啟發(fā)促使各級(jí)政府與教育組織集思廣益。在系統(tǒng)變革工具中，政府主要通過改變現(xiàn)有組織或成立新組織作為社區(qū)教育的發(fā)展依托，如“農(nóng)村新型社區(qū)教育典型”的成都市溫江區(qū)，將以“村”為單位的基層組織結(jié)構(gòu)逐步過渡為以“社區(qū)”為單位的基層組織結(jié)構(gòu)，完成了向城市社區(qū)過渡的農(nóng)村新型社區(qū)形態(tài)。此外，政府加強(qiáng)了能力建設(shè)工具在社區(qū)教育評(píng)估及社區(qū)教育工作者培訓(xùn)方面的作用，如教育部在2010年《社區(qū)教育示范區(qū)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)（試行）》中對(duì)社區(qū)教育管理隊(duì)伍、師資隊(duì)伍、培訓(xùn)方式等內(nèi)容做出了“建立一支相對(duì)穩(wěn)定、素質(zhì)較高、結(jié)構(gòu)合理、專兼職相結(jié)合的社區(qū)教育管理者隊(duì)伍和輔導(dǎo)員（師資）隊(duì)伍;定期開展崗前的轉(zhuǎn)崗性培訓(xùn)和在崗的提高性培訓(xùn)”的規(guī)定。

（二）社區(qū)教育發(fā)展要素維度

以政策工具維度為基礎(chǔ)，接續(xù)引入社區(qū)教育發(fā)展要素維度，并對(duì)政策工具在社區(qū)教育發(fā)展要素中的使用情況和所占比例進(jìn)行統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，在51份社區(qū)教育政策文本中，政府對(duì)于社區(qū)教育的發(fā)展規(guī)劃主要集中在組織領(lǐng)導(dǎo)（43.3%）和教學(xué)規(guī)范（22.4%）方面，具體情況見表3。在組織領(lǐng)導(dǎo)方面，能力建設(shè)工具的使用比例較高，主要通過各級(jí)政府、教育主管部門、學(xué)校等對(duì)社區(qū)教育的領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)劃來推動(dòng)社區(qū)教育的實(shí)施和發(fā)展，如 “2010年沈陽市民政局與沈陽大學(xué)合辦社區(qū)學(xué)院、2011年中山團(tuán)市委創(chuàng)建青年社區(qū)學(xué)院”⑤;在教育教學(xué)方面，象征與勸誡工具和能力建設(shè)工具占比較大，主要表現(xiàn)在對(duì)社區(qū)教育的培養(yǎng)目標(biāo)、教學(xué)形式做出了指示，但對(duì)于社區(qū)教育具體教學(xué)內(nèi)容的規(guī)定存在模糊性;在資源供給方面，主要采用能力建設(shè)工具對(duì)社區(qū)教育的場(chǎng)地、經(jīng)費(fèi)、圖書等資源進(jìn)行了投入，但新型教育技術(shù)和課程資源的投入不夠，因此政府除了重視硬件設(shè)施的投入，更應(yīng)加強(qiáng)對(duì)軟件設(shè)施的投入;在態(tài)度立場(chǎng)上，政府表明了對(duì)社區(qū)教育的態(tài)度及發(fā)展意愿，并配合使用權(quán)威工具和能力建設(shè)工具，為社區(qū)教育的發(fā)展提供方向性指導(dǎo)。然而，在社區(qū)教育發(fā)展要素中，師資水平方面的占比低至3.7%，同時(shí)僅輔之以能力建設(shè)工具進(jìn)行師資培養(yǎng)，培養(yǎng)途徑單一且力度不足，師資隊(duì)伍質(zhì)量難以保障，表明政府對(duì)于社區(qū)教育教師隊(duì)伍建設(shè)的重視不足，缺乏高水平的教師隊(duì)伍。

（三）政策工具使用的時(shí)間序列維度分析

不同的政策工具和教育發(fā)展要素在各個(gè)發(fā)展階段的使用頻次均不相同，呈現(xiàn)出不同的發(fā)展特點(diǎn)。在社區(qū)教育政策的誕生階段，政府偏重使用系統(tǒng)變革工具，這一時(shí)期我國(guó)教育體系尚不健全，對(duì)于社區(qū)教育處于認(rèn)識(shí)階段，尚未形成系統(tǒng)的理論體系及發(fā)展規(guī)劃，社區(qū)教育政策條例僅零星出現(xiàn)在其他教育發(fā)展的相關(guān)政策中，對(duì)于社區(qū)教育的發(fā)展主要在態(tài)度立場(chǎng)上給予支持。在社區(qū)教育政策的探索階段，權(quán)威工具、象征與勸誡工具及能力建設(shè)工具的使用均有所增長(zhǎng)，同時(shí)政府開始加強(qiáng)對(duì)社區(qū)教育的要素配置，主要在社區(qū)教育的師資水平、教學(xué)規(guī)范、組織建設(shè)上有所投入，其中組織建設(shè)方面的投入力度最大，對(duì)社區(qū)教育的規(guī)范發(fā)展進(jìn)行管理。在這一階段，我國(guó)提高了對(duì)社區(qū)教育的重視，并認(rèn)識(shí)到社區(qū)教育對(duì)于建立終身教育體系的重要性，提出開展社區(qū)教育試點(diǎn)工作，為進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展做準(zhǔn)備。在社區(qū)教育政策的實(shí)驗(yàn)階段，能力建設(shè)工具與權(quán)威工具的使用頻次仍處于上升狀態(tài)，系統(tǒng)變革工具的使用也得到了較大幅度的增長(zhǎng)。一方面，對(duì)于社區(qū)教育資源開始增加投入并加大開發(fā)力度，如2004年《教育部關(guān)于推進(jìn)社區(qū)教育工作的若干意見》中指出按“常住人口人均不少于1元”的標(biāo)準(zhǔn)投入社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)經(jīng)費(fèi);另一方面，對(duì)于社區(qū)教育的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)劃、監(jiān)管機(jī)制等方面的組織建設(shè)也有了新的設(shè)想：自2007年開始，“上海、福建、江蘇等地黨政部門陸續(xù)出臺(tái)了開展社區(qū)教育工作的指導(dǎo)意見，對(duì)社區(qū)教育法制化建設(shè)和政策保障做了積極的實(shí)踐探索”⑥。在社區(qū)教育政策的發(fā)展創(chuàng)新階段，社區(qū)教育試驗(yàn)區(qū)與示范區(qū)的開展與落實(shí)取得顯著成果?！敖刂?019年底，全國(guó)各地一共評(píng)出127個(gè)試驗(yàn)區(qū)和122個(gè)示范區(qū)，有效引領(lǐng)和推動(dòng)了我國(guó)社區(qū)教育的均衡發(fā)展?！雹咴谶@一階段，權(quán)威工具的使用比例下降，激勵(lì)工具的使用比例上升，同時(shí)社區(qū)教育政策的執(zhí)行環(huán)境不斷改善，更有利于保持社區(qū)教育的發(fā)展活力。此外，政府通過加大資源供給力度來激發(fā)各社會(huì)團(tuán)體發(fā)展社區(qū)教育的積極性，社區(qū)教育的實(shí)驗(yàn)范圍延伸至鄉(xiāng)村，職能從單一的提高國(guó)民素質(zhì)擴(kuò)大到加強(qiáng)社會(huì)治理。需要注意的是，這一階段社區(qū)教育的師資水平并未有明顯變化，應(yīng)該加以重視。

四、結(jié)論與建議

（一）研究結(jié)論

1.政策工具的分配存在差異性，能力建設(shè)工具占主導(dǎo)地位。通過對(duì)社區(qū)教育政策文本發(fā)展歷程的分析可知，能力建設(shè)工具的使用比例超過政策工具總量的1/2，且自始至終呈現(xiàn)增長(zhǎng)狀態(tài)，同時(shí)值得注意的是，在能力建設(shè)工具增長(zhǎng)的同時(shí)，權(quán)威工具自2010年起使用數(shù)量逐漸減少。一定時(shí)期教育政策數(shù)量的變化體現(xiàn)了政府對(duì)政策的發(fā)展意愿、重視程度及改革力度。能力建設(shè)工具使用數(shù)量的增長(zhǎng)和權(quán)威工具使用數(shù)量的減少，一方面體現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，通過改變傳統(tǒng)政府干預(yù)的發(fā)展方式，給予地區(qū)部分自主自治權(quán)，鼓勵(lì)各地結(jié)合自身實(shí)際發(fā)揮主觀能動(dòng)性推動(dòng)社區(qū)教育的發(fā)展，減輕了國(guó)家教育負(fù)擔(dān);另一方面也表達(dá)了政府對(duì)于各地區(qū)發(fā)展社區(qū)教育的期望和支持，為今后社區(qū)教育的可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

2.權(quán)威工具法律支撐不足，激勵(lì)工具內(nèi)容單一。經(jīng)過對(duì)社區(qū)教育政策文本中權(quán)威工具的分析發(fā)現(xiàn)，權(quán)威工具主要涉及命令和規(guī)則，在法律法規(guī)上并未有所體現(xiàn)。相較于國(guó)外關(guān)于社區(qū)教育的法律政策，如日本1949年的《社會(huì)教育法》、丹麥1978年的《成人社會(huì)教育法》等，我國(guó)尚未在國(guó)家層面出臺(tái)專門的法律法規(guī)來保障社區(qū)教育的實(shí)施，對(duì)于社區(qū)教育的內(nèi)涵、任務(wù)、管理制度、資金投入等也并未做出權(quán)威性的規(guī)定。此外，激勵(lì)工具主要包括獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰兩類工具，目前社區(qū)教育政策中激勵(lì)工具僅涉及獎(jiǎng)勵(lì)措施，并未對(duì)社區(qū)教育發(fā)展中的懲罰措施做出規(guī)定。良好的獎(jiǎng)勵(lì)措施能夠激發(fā)各地區(qū)、社會(huì)團(tuán)體發(fā)展社區(qū)教育的積極性，明確的懲罰措施可以使各目標(biāo)群體對(duì)于發(fā)展社區(qū)教育“為”與“不為”的行為擁有清楚的認(rèn)知，但當(dāng)前我國(guó)僅關(guān)注正向激勵(lì)的顯著效果，而未充分重視負(fù)向激勵(lì)對(duì)社區(qū)教育的規(guī)制作用。

3.政策工具分布與教育發(fā)展要素配置的變化整體上符合社區(qū)教育政策發(fā)展趨勢(shì)。社區(qū)教育誕生之初，社區(qū)教育政策尚未形成完整體系，僅作為學(xué)校德育的補(bǔ)充零散地存在于其他教育政策之中，此時(shí)國(guó)家對(duì)于社區(qū)教育的重視和研究不足，主要采用能力建設(shè)工具在態(tài)度立場(chǎng)上對(duì)社區(qū)教育進(jìn)行支持。1996年《全國(guó)教育事業(yè)“九五”計(jì)劃和2010年發(fā)展規(guī)劃》發(fā)布，國(guó)家對(duì)社區(qū)教育的重視程度有所提高，決定開展社區(qū)教育試點(diǎn)工作，但國(guó)家對(duì)于社區(qū)教育政策的研究和認(rèn)識(shí)有限，更傾向于利用能力建設(shè)工具和象征與勸誡工具來鼓勵(lì)社會(huì)力量開展社區(qū)教育試點(diǎn)工作，并在組織建設(shè)方面為社區(qū)教育的良性發(fā)展進(jìn)行整體規(guī)劃。2001年，為在發(fā)展社區(qū)教育上有新突破，率先構(gòu)建終身教育體系，國(guó)家開始推動(dòng)社區(qū)教育在全國(guó)范圍內(nèi)的進(jìn)一步發(fā)展。為確保各地政府對(duì)社區(qū)教育的重視，國(guó)家加大了對(duì)以強(qiáng)制、命令為主的權(quán)威工具的使用力度，并開始利用激勵(lì)工具和系統(tǒng)變革工具鼓勵(lì)各級(jí)政府、各社會(huì)群體積極開展社區(qū)教育工作。同時(shí)，還在師資隊(duì)伍、資源供給方面加大支持力度，強(qiáng)化校企與社區(qū)教育間的關(guān)聯(lián)性，促進(jìn)社區(qū)教育的多元參與。此外，在社區(qū)教育的教學(xué)內(nèi)容、開展形式等方面也做出了新的規(guī)定。2010年步入政策發(fā)展階段，社區(qū)教育試點(diǎn)工作取得明顯成效，實(shí)驗(yàn)地區(qū)逐漸擴(kuò)大，并且在社會(huì)治理方面的作用愈加突出。為保障社區(qū)教育的可持續(xù)發(fā)展，政府減少了對(duì)權(quán)威工具的使用，加大了對(duì)能力建設(shè)工具和激勵(lì)工具的使用力度，在教育發(fā)展要素上政府的態(tài)度立場(chǎng)雖有所降低，但行動(dòng)上并未減少對(duì)社區(qū)教育的支持，并且加大了對(duì)社區(qū)教育的資金投入。梳理我國(guó)社區(qū)教育的演變歷程可以發(fā)現(xiàn)，其發(fā)展目標(biāo)大致可以總結(jié)為以下三點(diǎn)：“一是滿足大眾自身的學(xué)習(xí)和發(fā)展需求;二是提高經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的水平;三是建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)。”⑧

（二）政策建議

1.優(yōu)化工具組合結(jié)構(gòu)，提高政策工具與內(nèi)容的適配性。每個(gè)政策工具對(duì)于政策文本的制定、落實(shí)都有著獨(dú)特的作用，政策制定者應(yīng)針對(duì)政策工具特點(diǎn)及具體實(shí)際狀況有所側(cè)重，考慮到政策工具之間的相互配合和影響?？v觀我國(guó)社區(qū)教育政策發(fā)展歷程，基本是以能力建設(shè)工具為主引導(dǎo)和鼓勵(lì)社區(qū)教育的發(fā)展，同時(shí)為進(jìn)一步激發(fā)社區(qū)教育活力，逐步減少了權(quán)威工具的使用。需要注意的是，激勵(lì)工具、系統(tǒng)變革工具的使用比例并未隨能力建設(shè)工具使用比例的增長(zhǎng)而增長(zhǎng)，沒有提供充足的資源供給，一定程度上阻礙了社區(qū)教育的發(fā)展進(jìn)程。為保障社區(qū)教育的穩(wěn)定性與靈活性，政策制定者應(yīng)謹(jǐn)慎合理地使用政策工具，探索多樣化的組織結(jié)構(gòu)，避免過度使用導(dǎo)致政策工具的結(jié)構(gòu)性失調(diào)。首先，明確能力建設(shè)工具的具體內(nèi)涵和外延，廣泛征詢各咨詢機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體的發(fā)展建議，細(xì)化社區(qū)教育的培訓(xùn)內(nèi)容、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、制度條例，利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和資源加強(qiáng)對(duì)社區(qū)教育的信息支持。其次，適當(dāng)增加激勵(lì)工具的運(yùn)用，建立有效的經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制，在增加社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)投入、確保經(jīng)費(fèi)使用公開透明的同時(shí)，鼓勵(lì)社會(huì)力量捐資辦學(xué)，利用互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新學(xué)習(xí)形式、開發(fā)學(xué)習(xí)資源。最后，充分發(fā)揮系統(tǒng)變革工具的作用，國(guó)家可以通過政府招標(biāo)、優(yōu)惠補(bǔ)貼等方式，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與建立社區(qū)教育機(jī)構(gòu)和組織，強(qiáng)化學(xué)校、家庭、企業(yè)與社會(huì)之間的聯(lián)系，擴(kuò)大投資渠道、人才來源及教學(xué)資源投入，制定規(guī)范化、體系化的管理和監(jiān)察制度，使社區(qū)教育朝著專業(yè)化、規(guī)范化、制度化的方向發(fā)展。

2.完善權(quán)威工具法律支撐，補(bǔ)齊激勵(lì)工具內(nèi)容短板。首先，加快立法建設(shè)，健全保障體系?！爸贫ǔ雠_(tái)社區(qū)教育法律法規(guī)，是促進(jìn)社區(qū)教育健康蓬勃發(fā)展的根本保障?！雹嵛覈?guó)社區(qū)教育發(fā)展不足40年，立法保障仍不完善，不僅缺乏國(guó)家層面的法律定位和制度設(shè)計(jì)，也沒有出臺(tái)專門的法律法規(guī)。因此，應(yīng)立足于我國(guó)當(dāng)前的國(guó)情，對(duì)社區(qū)教育的內(nèi)涵、特征、任務(wù)、實(shí)施方式等內(nèi)容做出明確規(guī)定，確定社區(qū)教育在我國(guó)教育體系中的地位及作用。其次，明確獎(jiǎng)懲機(jī)制，完善管理體系。行為主義心理學(xué)家斯金納和班杜拉等人曾以實(shí)驗(yàn)展示了獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰對(duì)于人們?cè)黾踊驕p少某種行為所起的作用。國(guó)家應(yīng)看到負(fù)向激勵(lì)的規(guī)制作用，針對(duì)當(dāng)前社區(qū)教育發(fā)展中出現(xiàn)的問題和漏洞，明確社區(qū)教育政策中的獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰機(jī)制，補(bǔ)齊激勵(lì)工具的內(nèi)容短板，增強(qiáng)社區(qū)教育政策的嚴(yán)謹(jǐn)性和穩(wěn)定性。最后，保障居民學(xué)習(xí)權(quán)益，滿足居民學(xué)習(xí)需求。每個(gè)居民都有依法享受社區(qū)教育的權(quán)利，在制定政策時(shí)應(yīng)考慮到不同居民的學(xué)習(xí)需求，廣泛聽取居民意見，創(chuàng)新社區(qū)教育的形式和內(nèi)容。

3.加強(qiáng)社區(qū)教育師資隊(duì)伍建設(shè)，促進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展。首先，加大宣傳力度，形成正確認(rèn)知。社區(qū)教育在我國(guó)教育體系中的地位、在國(guó)民群體中的知名度和宣傳度、各方面的資源投入等均不及學(xué)校教育，公眾對(duì)社區(qū)教育缺乏系統(tǒng)、正確的認(rèn)識(shí)，僅靠自身知識(shí)水平進(jìn)行理解，對(duì)社區(qū)教育存在認(rèn)知偏差。為此，國(guó)家可以通過開辦社區(qū)活動(dòng)、派發(fā)宣傳手冊(cè)、利用自媒體及電臺(tái)廣播進(jìn)行知識(shí)普及等多種途徑，加大對(duì)社區(qū)教育的宣傳力度，使大眾正確認(rèn)識(shí)社區(qū)教育內(nèi)涵及其對(duì)自身和社會(huì)發(fā)展的意義。其次，明確教師地位，提高準(zhǔn)入門檻?！昂侠泶_立教師的法律地位，是建設(shè)高素質(zhì)教師隊(duì)伍的重要保障，也是人與社會(huì)發(fā)展的必然要求?！雹馕覈?guó)社區(qū)教育師資隊(duì)伍大體由專職教師、兼職教師及志愿者三部分組成，以退休教師及公職人員為主，缺少專職教師，專業(yè)素養(yǎng)、教學(xué)技能明顯不足。雖然在《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)的通知》等文件中對(duì)社區(qū)教育工作者在資格認(rèn)證、職務(wù)職稱、薪資報(bào)酬等做出了規(guī)定，但由于各地經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展存在差距，僅上海、福建等部分地區(qū)出臺(tái)了相關(guān)政策，缺乏全國(guó)一體化的管理制度。對(duì)此，國(guó)家應(yīng)采用立法方式明確社區(qū)教育工作者的合法地位與權(quán)責(zé)范圍，同時(shí)加快統(tǒng)一資格準(zhǔn)入制度，提高行業(yè)準(zhǔn)入門檻。例如，在大學(xué)中加設(shè)社區(qū)教育相關(guān)課程，聘用實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的業(yè)界人士組建教師隊(duì)伍培養(yǎng)專職社區(qū)教育教師，對(duì)于社會(huì)人士可利用慕課（MOOC）、國(guó)家開放大學(xué)、電大等線上學(xué)習(xí)方式進(jìn)行理論學(xué)習(xí)，在通過理論考試和實(shí)踐考核后頒發(fā)相應(yīng)合格證明，經(jīng)一定試用期考核達(dá)標(biāo)后頒發(fā)行業(yè)準(zhǔn)入資格證。最后，提高福利待遇，擴(kuò)大教師隊(duì)伍。要確保社區(qū)教育工作者的薪資水平、社會(huì)保障，根據(jù)其學(xué)歷水平、教學(xué)經(jīng)驗(yàn)及工作強(qiáng)度確定社區(qū)教育工作者的薪資報(bào)酬，并且給予相應(yīng)的購(gòu)房補(bǔ)貼、醫(yī)療保險(xiǎn)等福利待遇，吸引社會(huì)各領(lǐng)域中實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)秀人才加入社區(qū)教育隊(duì)伍;同時(shí)，注重基礎(chǔ)文化設(shè)施建設(shè)，鼓勵(lì)社區(qū)創(chuàng)辦圖書館等學(xué)習(xí)中心，向社區(qū)教育工作者提供學(xué)習(xí)進(jìn)修場(chǎng)所，幫助其提高專業(yè)知識(shí)和能力。

[注釋]

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