重大突發(fā)事件檔案應(yīng)急管理研究

邱志鵬 劉永 吳雁平

摘? 要：本文闡釋了重大突發(fā)事件檔案的內(nèi)涵、特點及管理現(xiàn)狀，分析了其存在的問題，提出重大突發(fā)事件檔案應(yīng)急管理工作的總體思路是堅持以問題為導(dǎo)向、堅持檔案學(xué)根本原則、堅持應(yīng)急管理工作應(yīng)及時和采取多方合作，從而為檔案部門應(yīng)對重大突發(fā)事件提出具體對策。

關(guān)鍵詞：“重大突發(fā)事件;檔案應(yīng)急管理;新冠肺炎疫情;理論研究;根本原則

Abstract： This article explains the connotation， characteristics and management status of major emergencies Archives， analyzes its existing problems， and proposes that the overall idea of emergency management of major emergencies Archives is to adhere to the problem-oriented， adhere to the fundamental principles of archival science， and adhere to emergency management Work should be timely and multi-party cooperation， so as to put forward specific countermeasures for the Archives department to respond to major emergencies.

Keywords： Major emergencies; Archive emergency management; New coronary pneumonia epidemic; Theoretical research; Fundamental principles

2020年6月20日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十九次會議表決通過新修訂的《中華人民共和國檔案法》第二十六條指出：“國家檔案主管部門應(yīng)當(dāng)建立健全突發(fā)事件應(yīng)對活動相關(guān)檔案收集、整理、保護、利用工作機制，檔案館應(yīng)當(dāng)加強對突發(fā)事件應(yīng)對活動相關(guān)檔案的研究整理和開發(fā)利用?！盵1]檔案部門梳理和探討重大突發(fā)事件檔案應(yīng)急管理工作的總體思路，根據(jù)疫情防控工作的實際出發(fā)，發(fā)現(xiàn)存在的問題，采取有效措施完善重大突發(fā)事件檔案應(yīng)急管理工作策略，對檔案部門做好疫情防控期間的檔案工作，承擔(dān)起記錄歷史的重擔(dān)和為黨和國家打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)具有現(xiàn)實意義。

1 重大突發(fā)事件檔案應(yīng)急管理概述

1.1 重大突發(fā)事件檔案應(yīng)急管理的內(nèi)涵。重大突發(fā)事件檔案應(yīng)急管理是指檔案系統(tǒng)在應(yīng)對重大突發(fā)事件時，為降低重大事件對存量和增量檔案秩序的危害，達到確保社會記憶的安全與完整等目的，對重大突發(fā)事件原因、過程等分析，進行優(yōu)化決策所采取的控制、計劃、協(xié)調(diào)、組織等活動。[2]重大突發(fā)事件檔案應(yīng)急管理是一種有計劃、有組織、持續(xù)動態(tài)的管理過程。由于其涉及多個主體、客體，所以有別于傳統(tǒng)檔案管理工作。

1.2 重大突發(fā)事件檔案的特點

1.2.1 形成主體的多元性。重大突發(fā)事件檔案的形成主體具有多元性。從跨地區(qū)來講，我國開始由武漢暴發(fā)到后來疫情擴散到多個省市、整個國家;從跨部門來講，新冠肺炎疫情的檔案既包括不同部門和機構(gòu)之間的合作，也包括不同級別管理機構(gòu)之間的合作。從橫向來看，包括了組織決策機構(gòu)、后勤保障機構(gòu)、信息管理機構(gòu)等。從縱向來看，包括本級、上級、下級、協(xié)同單位等多個層次;從跨行業(yè)來講，新冠肺炎疫情檔案的形成主體不單單是醫(yī)療部門，它往往不單單集中在某個傳統(tǒng)行業(yè)或?qū)I(yè)行業(yè)，而是涉及多個行業(yè)領(lǐng)域的聯(lián)防聯(lián)控。

1.2.2 形成過程的成套性。2007年8月全國人大通過的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》指出：“突發(fā)事件應(yīng)包括預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建四個階段。”[3]重大突發(fā)事件管理是一個動態(tài)過程，從階段來看分為事前、事發(fā)、事中和事后幾個階段，每個階段都具有緊密關(guān)系。所以新冠肺炎疫情在各階段所形成的檔案是密不可分的整體，不得任意拼湊或割裂。形成主體對檔案信息利用需求是全過程、全方位的。[4]

1.2.3 形成過程的非常態(tài)性。抗擊新冠肺炎疫情檔案的形成是在多主體、多客體、多因素環(huán)境下形成的，突發(fā)事件應(yīng)急指揮中心的人員往往由不同專業(yè)、不同部門的人員臨時抽調(diào)組建。各部門人員待疫情結(jié)束后，各歸其位，同時又沒有兼職檔案員的配備，導(dǎo)致了歸檔文件質(zhì)量參差不齊，也沒有按標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化要求來形成。所以在此過程中所形成的數(shù)量繁多、種類豐富的各類疫情檔案具有非常態(tài)性。

2 重大突發(fā)事件檔案應(yīng)急管理現(xiàn)狀

2.1 理論研究現(xiàn)狀。薛匡勇認為，應(yīng)從機制、體制、法制多個維度構(gòu)建重大突發(fā)事件檔案應(yīng)急管理的體系，探索應(yīng)急管理的對策。[6]李星玥認為，應(yīng)根據(jù)重大突發(fā)事件社交媒體信息，從歸檔目標(biāo)、歸檔主體等方面提出歸檔管理建議。[7]周峰提出了各級機構(gòu)都應(yīng)建立檔案應(yīng)急服務(wù)機制，把檔案部門納入突發(fā)事件處置組織體系中。[8]白俊松總結(jié)了檔案應(yīng)急管理的意義，提出了具體管理途徑。[9]李金海從增強檔案防范意識，提出了應(yīng)對突發(fā)事件的具體措施。[10]這些研究為我國檔案系統(tǒng)應(yīng)對重大突發(fā)事件提供了重要理論支持，但研究較為零散，沒有系統(tǒng)、深入地研究其與傳統(tǒng)檔案管理工作的不同，缺乏核心內(nèi)容、總體思路的分析。

2.2 實踐工作現(xiàn)狀

2.2.1 制定并實施為應(yīng)對重大突發(fā)事件的相關(guān)法規(guī)。《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》的頒布為我國檔案系統(tǒng)制定應(yīng)對突發(fā)事件的相關(guān)法律法規(guī)提供了依據(jù)，它包括了應(yīng)急準(zhǔn)備、預(yù)警、處置和事后恢復(fù)等五個方面。2008年10月國家檔案局頒布《檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急處置管理方法》是檔案系統(tǒng)第一個關(guān)于應(yīng)對突發(fā)事件的法規(guī)，對有效預(yù)防、處理和解決檔案工作中的突發(fā)事件具有深遠意義。[11]此外，我國陸續(xù)制定并實施的相關(guān)法規(guī)還有《檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急處置管理辦法》《國家檔案局關(guān)于做好抗震救災(zāi)工作文件材料收集歸檔工作的通知》《地震受損檔案的搶救方法》《地震掩埋檔案應(yīng)急處置的簡要程序和方法》等。

2.2.2 為應(yīng)對重大突發(fā)事件的實踐工作探索。1964年10月，國家檔案局召開了“檔案安全保管和戰(zhàn)備問題”會議，指出檔案工作要有“三線”精神;2003年非典肆虐全國，國家防治非典型肺炎指揮辦公室和國家檔案局共同印發(fā)《關(guān)于做好防治非典型肺炎工作文件材料收集歸檔工作的通知》指出“抗擊疫情所形成的大量材料是為今后工作查考和研究的真實記錄，各地區(qū)、各有關(guān)部門應(yīng)認真做好疫情檔案的收集工作”，要求各級檔案行政機構(gòu)開展業(yè)務(wù)指導(dǎo)，對各地疫情檔案的收集具有指導(dǎo)意義;2007年，沈陽遭遇特大暴風(fēng)雪的肆虐，沈陽檔案館面對雪災(zāi)將中國政府門戶網(wǎng)站、新華網(wǎng)等相關(guān)報道保存歸檔;2008年9月，在北京召開的中國人民解放軍軍隊檔案系統(tǒng)應(yīng)對突發(fā)情況工作研討會上從構(gòu)建防災(zāi)理論體系、安全發(fā)展戰(zhàn)略機制、制定快速反應(yīng)應(yīng)急預(yù)案、培養(yǎng)專業(yè)隊伍等角度提出對策;2008年5月，汶川地震時雅安市檔案局專門成立“抗災(zāi)專題檔案收集領(lǐng)導(dǎo)小組”，派出從事檔案工作人員到指揮部協(xié)助工作;2010年5月，在四川召開的全國檔案安全系統(tǒng)建設(shè)工作會議上研討了如何完善突發(fā)事件應(yīng)對的制度，加強突發(fā)事件檔案應(yīng)急管理，建立危機預(yù)防與危機管理機制等方面內(nèi)容。[12]

3 重大突發(fā)事件檔案應(yīng)急管理工作中存在的問題

3.1 重大突發(fā)事件檔案應(yīng)急管理工作應(yīng)急響應(yīng)不夠及時。新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，黨中央和各級地方相關(guān)機構(gòu)做出了及時的響應(yīng)。2020年1月19日，武漢市衛(wèi)健委發(fā)布：“截至2020年1月17日，武漢市累計報告新型冠狀病毒感染人數(shù)為62例。” 2020年1月25日，中共中央政治局常務(wù)委員會召開會議并決定，黨中央成立應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在中央政治局常務(wù)委員會領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。[13]而2020年2月7日，國家檔案局才發(fā)布《關(guān)于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間檔案工作的通知》，通知指出：“檔案部門要按照各級黨委政府的工作安排，為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)做出檔案部門的貢獻?！盵14]可見檔案系統(tǒng)沒有第一時間下發(fā)執(zhí)行相關(guān)規(guī)范，在重大突發(fā)事件檔案應(yīng)急管理工作中應(yīng)急響應(yīng)不夠及時。

3.2 重大突發(fā)事件檔案的收集工作過于簡略。國家檔案局印發(fā)的《關(guān)于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間檔案工作的通知》， [15]通知只對檔案部門收集工作提出了整體要求，但對疫情防控工作檔案的收集內(nèi)容、范圍、標(biāo)準(zhǔn)等方面沒有明確。檔案收集工作不應(yīng)僅局限于政府部門，還應(yīng)將非政府和普通民眾所產(chǎn)生的疫情防控檔案材料納入到收集工作中。同時，檔案部門缺少對疫情防控期間新聞客戶端、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)新媒體所產(chǎn)生檔案材料的收集，我們應(yīng)針對不同來源、類型、載體的檔案資料采取不同的收集方法。

3.3 重大突發(fā)事件檔案應(yīng)急管理機制不夠健全。統(tǒng)計表明，關(guān)于檔案應(yīng)急管理機制的研究成果主要集中在近十年，具體涉及檔案應(yīng)急管理機制方面內(nèi)容，但成果較為初步和分散，沒有系統(tǒng)地構(gòu)建重大突發(fā)事件檔案應(yīng)急管理機制，對“檔案應(yīng)急管理機制”的基本概念沒有給出清晰答案;制度建設(shè)方面，國家檔案局印發(fā)《檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急處置管理辦法》中涉及本辦法的適用主體、處置預(yù)案包括內(nèi)容、突發(fā)事件報告制度、預(yù)警機制、應(yīng)急處置措施等內(nèi)容。[16]但是該辦法提出的檔案應(yīng)急管理機制過于簡略，只從總體上提供了指南性的辦法，沒有結(jié)合檔案重大突發(fā)事件的特點和類型，系統(tǒng)、細化地提出檔案應(yīng)急管理機制;工作領(lǐng)導(dǎo)機制方面，領(lǐng)導(dǎo)機制是檔案部門應(yīng)對重大突發(fā)事件應(yīng)急管理的組織保障，我們應(yīng)明確檔案突發(fā)事件應(yīng)急管理機構(gòu)，完善檔案行政管理部門和政府相關(guān)職能部門的聯(lián)合機制，共同建立檔案應(yīng)急管理工作的領(lǐng)導(dǎo)機制。

4 重大突發(fā)事件檔案應(yīng)急管理工作的總體思路及應(yīng)對之策

4.1 管理工作的總體思路

4.1.1 堅持以問題為導(dǎo)向，發(fā)現(xiàn)與傳統(tǒng)檔案工作不同。面對突如其來的新冠肺炎疫情，檔案部門應(yīng)以問題為導(dǎo)向，首先了解疫情防控工作中的現(xiàn)實需求，有些問題應(yīng)引起我們的重視，諸如“檔案部門應(yīng)以何種方式介入重大突發(fā)事件檔案的應(yīng)急管理工作”“重大突發(fā)事件檔案應(yīng)由誰來管、怎么管”“面對重大突發(fā)事件，檔案部門的主要職責(zé)何在”“如何才能更科學(xué)、有效地實現(xiàn)重大突發(fā)事件檔案管理工作”等問題。

4.1.2 堅持檔案學(xué)的根本原則——“一致性原則”。 “一致性原則”告訴我們要想制定出科學(xué)、有效的重大突發(fā)事件檔案應(yīng)急管理策略，首先應(yīng)先去研究重大突發(fā)事件應(yīng)急管理工作這一實踐活動本身的特點和規(guī)律，而不是直接去研究重大突發(fā)事件檔案應(yīng)急管理工作。具體表現(xiàn)在三個方面，第一是普遍性。由于新冠肺炎疫情這一實踐活動本身具有跨地區(qū)、跨部門和跨行業(yè)等特點，所以決定了檔案的形成主體具有普遍性，也就是說重大突發(fā)事件在哪里發(fā)生，檔案就形成在哪里。這種“一致性”告訴我們檔案應(yīng)急管理工作不單單只是檔案部門的工作，應(yīng)是參與抗疫所有主體的工作，這也體現(xiàn)了黨中央“聯(lián)防聯(lián)控”抗疫的思想。第二是重點性。由于在本次抗疫工作中發(fā)揮突出貢獻的單位集中在政府部門（國家衛(wèi)健委）、醫(yī)療機構(gòu)、科研部門，產(chǎn)生檔案材料數(shù)量較多，所以檔案應(yīng)急管理工作的重點也應(yīng)集中在這些部門，各級檔案部門應(yīng)發(fā)揮其專業(yè)性，加強對檔案重點形成部門檔案應(yīng)急管理工作的監(jiān)督和指導(dǎo)。第三是長期性。新冠肺炎疫情吸取了2003年“非典”的寶貴經(jīng)驗，抗疫這一社會實踐活動很有可能成為常態(tài)，長期伴隨著人類。所以檔案應(yīng)急管理工作也應(yīng)長期伴隨著檔案部門，檔案部門應(yīng)強化檔案應(yīng)急管理預(yù)案建設(shè)的對策。

4.1.3 應(yīng)急管理工作應(yīng)及時、主動、專業(yè)。 “及時”要求疫情發(fā)生時，檔案部門應(yīng)快速回應(yīng)疫情防控工作的迫切需求，第一時間出臺相關(guān)政策法規(guī)，為相關(guān)部門提供“非典”時期疫情防控檔案材料，為本次新冠肺炎火神山、雷神山醫(yī)院快速完工提供不間斷的基建檔案支撐。“主動”表現(xiàn)在，面對重大突發(fā)事件，檔案部門不應(yīng)坐等上門而應(yīng)積極主動應(yīng)對疫情采取措施?！皩I(yè)”表現(xiàn)在，檔案部門和檔案工作人員應(yīng)在疫情防控工作中凸顯檔案專業(yè)優(yōu)勢和能力，體現(xiàn)專業(yè)性。

4.1.4 采取多方合作，杜絕“單打獨斗”。檔案管理部門應(yīng)聯(lián)合政府相關(guān)職能部門，共同建立檔案應(yīng)急管理組織系統(tǒng)，為確保重大突發(fā)事件檔案資源的管理工作提供組織保證。檔案部門應(yīng)積極配合、協(xié)助各有關(guān)機構(gòu)認真做好疫情防控工作所產(chǎn)生各種文件材料的收集與整理工作，確保其完整齊全。充分了解各級各類參與重大突發(fā)事件應(yīng)急管理部門、機構(gòu)和團體等應(yīng)急管理主體的應(yīng)急理念、方法、思路，與政府部門、國家機關(guān)、國有和非國有企業(yè)或組織、社會團體等主體建立合作。

4.2 應(yīng)對之策

4.2.1 及時對重大突發(fā)事件檔案應(yīng)急管理工作做出響應(yīng)?！稒n案工作突發(fā)事件應(yīng)急處置管理辦法》指出：“應(yīng)及時處理和解決檔案工作中的突發(fā)事件，確保國家檔案資源的安全?！盵18]在應(yīng)對重大突發(fā)事件時，檔案系統(tǒng)應(yīng)把握好時間節(jié)點，抓住最佳時機主動與各部門聯(lián)系，在第一時間聯(lián)系疫情指揮中心，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。同時成立疫情檔案資料收集領(lǐng)導(dǎo)小組，并及時出臺相關(guān)法律法規(guī)。

4.2.2 多途徑全面收集重大突發(fā)事件檔案資料。重大突發(fā)事件檔案的歸檔范圍廣泛，在收集工作中應(yīng)立足其特點，突破傳統(tǒng)檔案的收集工作，積極探索重大突發(fā)事件檔案的形成規(guī)律，采用多種途徑全面收集。收集時應(yīng)遵循類別宜多不宜少、分工宜統(tǒng)不宜散、范圍宜寬不宜窄的原則。不應(yīng)忽略在抗擊疫情中科研機構(gòu)所形成的過程性記錄材料、為疫情做出貢獻和犧牲的先進事跡和人物檔案、反映社會抗擊疫情的感人事跡、民間抗擊疫情的檔案材料、新聞媒體客戶端和網(wǎng)絡(luò)新媒體所形成的疫情檔案材料等方面的記錄。

4.2.3 完善重大突發(fā)事件檔案應(yīng)急管理機制。首先，應(yīng)梳理檔案應(yīng)急管理機制的內(nèi)在體系，明確應(yīng)急管理機制應(yīng)包括哪些方面。完善、優(yōu)化檔案應(yīng)急管理機制的內(nèi)涵，將處置重大突發(fā)事件應(yīng)急管理工作的措施、流程和方法程序化。其次，應(yīng)建立檔案應(yīng)急管理機構(gòu)，在國家檔案局設(shè)立突發(fā)事件應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)專門機構(gòu)，明確由國家檔案行政管理部門聯(lián)合政府相關(guān)職能部門共同協(xié)調(diào)、統(tǒng)一指揮能力，為突發(fā)事件檔案應(yīng)急管理各機制的高效運轉(zhuǎn)提供組織保障。最后，應(yīng)明確重大突發(fā)事件檔案應(yīng)急指揮專門機構(gòu)的結(jié)構(gòu)和職能，確定不同等級、類型重大突發(fā)事件檔案應(yīng)急管理指揮專門機構(gòu)的指揮人員和基本職責(zé)，組建重大突發(fā)事件檔案應(yīng)急救援隊伍，盡可能地發(fā)揮突發(fā)事件檔案應(yīng)急管理機制的作用和功能，重大突發(fā)事件檔案應(yīng)急管理機制的構(gòu)建應(yīng)遵循國家重大突發(fā)事件應(yīng)急管理的基本要求，同時結(jié)合檔案工作的特點，以“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、預(yù)防為主、快速反應(yīng)、專業(yè)處置”的原則建立，從而提高檔案部門應(yīng)對重大突發(fā)事件的能力。

*本文系國家檔案局科技項目“面向治理體系現(xiàn)代化和應(yīng)急處置決策需求的檔案數(shù)據(jù)能力建設(shè)研究”（批準(zhǔn)編號：2020-R-5）階段研究成果。

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（作者單位：邱志鵬，云南大學(xué)歷史與檔案學(xué)院博士研究生在讀;劉永，鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院教授;吳雁平，開封市檔案館副研究館員 來稿日期：2021-06-01）