科學(xué)化、精細(xì)化視角下高校財政專項資金使用效益研究

袁萍（陜西科技大學(xué) 陜西西安 710021）

一、引言

財政專項資金是高校辦學(xué)經(jīng)費的重要來源，是指上級人民政府撥付本行政區(qū)域和本級人民政府安排的用于社會管理、公共事業(yè)發(fā)展、社會保障、經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及政策補(bǔ)貼等方面具有指定用途的資金。其主要有三個特點：一是逐項申報，二是?？顚Ｓ?，三是獨立核算。隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，我國公共財政支出規(guī)模不斷擴(kuò)大，國家在高等教育方面的投入力度不斷增強(qiáng)。高校獲得的各類財政專項資金越來越多，這對于學(xué)校發(fā)展來說，無疑是一項強(qiáng)有力的經(jīng)費保障。

以陜西省S高校2020年9月底數(shù)據(jù)為例，財政專項資金主要包括中央支持地方高校改革發(fā)展專項資金、中西部基礎(chǔ)能力提升高校發(fā)展資金、雙一流建設(shè)專項資金、高層次人才專項資金等，專項資金占財政撥款總額的38%以上。但是，隨著高校財政專項資金規(guī)模的不斷擴(kuò)大，在資金使用、資金支付等方面存在的問題日益凸顯。2018 年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》要求政府管理部門和有關(guān)執(zhí)行部門必須樹立“花錢必問效、無效必問責(zé)”的績效管理理念，強(qiáng)調(diào)財政投入的有效性和投入產(chǎn)出的績效觀。加強(qiáng)高校財政專項資金管理，確保財政專項資金的規(guī)范使用，最大化發(fā)揮財政專項資金的使用效益，建立科學(xué)化的績效評價體系，不僅有利于高校的可持續(xù)發(fā)展，而且有利于合理優(yōu)化資源配置，促進(jìn)社會的健康有序發(fā)展。

二、高校財政專項資金使用效益評價存在的問題

通過對相關(guān)文獻(xiàn)資料的研究，可以發(fā)現(xiàn)近年來國內(nèi)學(xué)者針對財政專項資金進(jìn)行了大量研究，角度多樣，成果豐碩，但也存在一些不足之處：第一，大多數(shù)文獻(xiàn)主要研究高校財政專項資金如何申請、如何使用，缺乏科學(xué)化、精細(xì)化的對高校財政專項資金使用后的效益研究。第二，現(xiàn)有的關(guān)于高校財政專項資金使用效益的研究主要集中在理論上的探討，指標(biāo)量化不足，現(xiàn)有的指標(biāo)體系不夠全面，基本上都是通過同樣的指標(biāo)去評價財政專項資金的使用效益，沒有根據(jù)各個學(xué)校的特殊性合理分析財政專項資金的使用。總體來說，現(xiàn)有的關(guān)于財政專項資金使用效益方面的研究還處于探索階段。

（一）財政專項資金管理制度不完善

就高校外部環(huán)境來說，國家及各級政府基本都制定了關(guān)于財政專項資金管理方面的相關(guān)制度，如2010年財政部發(fā)布的《中央財政支持地方高校發(fā)展專項資金管理辦法》規(guī)定，“財政部將組織專家或委托中介機(jī)構(gòu)對地方財政投入情況、專項資金使用情況和項目建設(shè)情況開展專項檢查和績效評價。”根據(jù)近幾年的財政專項資金管理及績效評價結(jié)果來看，至今尚未出臺專門的財政專項資金績效管理辦法，還未完全建立專項資金績效目標(biāo)及績效評價結(jié)果的應(yīng)用機(jī)制，也未真正體現(xiàn)績效追責(zé)。

就高校自身內(nèi)部環(huán)境來說，在國家政策的指導(dǎo)下，大多數(shù)高校都制定了適應(yīng)學(xué)校發(fā)展的專項資金管理辦法。但就現(xiàn)實情況來看，外部評價及追責(zé)制度不健全，很多高校存在“重申請、輕管理”現(xiàn)象，在經(jīng)費到位之后，缺乏精細(xì)化、科學(xué)化的有效管理，有時還會出現(xiàn)擠占、挪用財政專項資金的現(xiàn)象，沒有發(fā)揮財政專項資金的最大效益。究其原因還是高校從整體思想上不夠重視，管理理念缺失，內(nèi)部控制制度執(zhí)行不到位，績效管理理念不牢固。這就造成了財政專項資金績效管理工作仍停留在報表、報告等形式化層面。

（二）財政專項資金預(yù)算編制不合理

第一，高校財政專項資金通常沒有納入高校年初預(yù)算計劃中，只能根據(jù)以往的經(jīng)驗進(jìn)行大致預(yù)測，待編制預(yù)算時，再根據(jù)以往的經(jīng)驗進(jìn)行填報，對資金的真實需求缺乏細(xì)致調(diào)研，僅考慮能申請到的最大資金量，而忽視了真正的資金需求，財政專項資金預(yù)算編制主觀性強(qiáng)，隨意性大，缺少科學(xué)性，影響了財政專項資金的使用效益。第二，由于財政專項資金批復(fù)的不確定性，很多情況下高校會在年初編制預(yù)算時結(jié)合各部門的需求安排預(yù)算資金，但不同類別的專項資金填報的部門不同，在申報財政專項資金時，又未能從整體角度在不同部門與項目之間進(jìn)行精細(xì)化、科學(xué)化的項目論證，在一定程度上會產(chǎn)生重復(fù)預(yù)算或缺少預(yù)算的現(xiàn)象，進(jìn)而導(dǎo)致一個專項存在大量結(jié)存，另一個專項存在缺口，支付進(jìn)度緩慢，資金無法發(fā)揮效用，不利于高校內(nèi)部財務(wù)及外部監(jiān)督部門的管理和監(jiān)督。

（三）財政專項資金績效評價實施主體設(shè)計不合理

我國財政專項資金績效評價制度起步較晚，相關(guān)評價體系還有待完善。結(jié)合高校目前的財政專項資金績效評價情況來看，基本停留在自評階段，缺少外部監(jiān)督力量。由于高校對外的財務(wù)業(yè)務(wù)銜接均在財務(wù)部門，所以高校一般不單獨設(shè)置績效評價部門，在接到上級的績效評價任務(wù)后，由財務(wù)部門牽頭完成績效評價工作，其他項目實施部門配合完成。但就財務(wù)部門的工作性質(zhì)來說，僅能對財政專項資金使用的合法、合規(guī)性及支付進(jìn)度進(jìn)行審核和管理，很難對資金的投入-產(chǎn)出進(jìn)行綜合性分析；而其他的項目實施部門平時接觸績效評價工作較少，評價人員相對不固定，也缺乏財務(wù)專業(yè)知識，只能按照財務(wù)部門下發(fā)的任務(wù)填報相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。對于最終的績效評價工作，財務(wù)部門只能根據(jù)項目實施部門上報的數(shù)據(jù)進(jìn)行分類匯總，按照績效評價工作的要求進(jìn)行表面分析，績效評價結(jié)果大打折扣。

（四）財政專項資金績效評價體系不科學(xué)

高校財政專項資金的績效評價是一項系統(tǒng)性較強(qiáng)，需要高校全流程、大范圍聯(lián)動配合，使用一套科學(xué)化、精細(xì)化的考評標(biāo)準(zhǔn)和體系作為支撐的綜合性評價工作?，F(xiàn)階段的財政專項資金績效評價工作，一是基本上采用的是高校內(nèi)部自我評價方式，缺少外部第三方監(jiān)督評價，評價結(jié)果的主觀性較強(qiáng)，難以體現(xiàn)真正的投入-產(chǎn)出結(jié)果。二是目前的績效評價指標(biāo)體系具有一定的通用性，所有高校、所有項目基本采用的是同樣的評價指標(biāo)，自身沒有形成一套完整的績效評價體系。在開展績效評價時，高校都會根據(jù)項目實施情況選擇對自己有利的指標(biāo)，未能根據(jù)高校自身的特點進(jìn)行進(jìn)一步的延伸發(fā)展。

以中央支持地方專項發(fā)展資金為例，高校僅在接到績效評價任務(wù)后，根據(jù)上級績效評價要求上報自評報告、績效目標(biāo)自評表，只要評分處于合理的范圍內(nèi)，就算完成了績效評價工作。以2019年度中央支持地方高校發(fā)展專項資金績效目標(biāo)自評表（表1）為例，績效評價指標(biāo)分為定量指標(biāo)和定性指標(biāo)，一級指標(biāo)、二級指標(biāo)是上級部門規(guī)定的，三級指標(biāo)可以根據(jù)高校自身的情況進(jìn)行增減。但是，不同類別的高校辦學(xué)層次、教學(xué)水平、科研能力、人才水平等都存在差異，這樣的績效評價指標(biāo)體系只能體現(xiàn)不同高校之間的橫向?qū)Ρ龋瑑H按照完成率進(jìn)行績效評價是不科學(xué)的，這樣的評價結(jié)果難以反映評價項目的真實水平。

表1 2019年中央支持地方高校發(fā)展專項資金績效目標(biāo)自評表 （部分）

（五）重視財政專項資金執(zhí)行率，忽視資金使用效益

財政專項資金通常由上級部門在年度內(nèi)撥付，未納入年初預(yù)算計劃中，待高校實際取得款項時，往往一年的時間已經(jīng)過半。在這種情況下，高校才開始部署安排財政專項資金如何分配、如何使用，往往顯得力不從心。財政專項資金的特殊性，又進(jìn)一步限制了資金的執(zhí)行率。一方面，財政專項資金一般具有時效性，上級部門會要求財政專項資金在合法、合規(guī)的范圍內(nèi)按照一定的支付進(jìn)度予以執(zhí)行，這就會造成“突擊花錢、比賽花錢”以及挪用、串用等現(xiàn)象；另一方面，高校大部分支出需要通過政府采購的方式進(jìn)行，政府采購流程復(fù)雜、采購周期長，又進(jìn)一步造成了支付進(jìn)度緩慢的情況。在實際工作中，資金執(zhí)行率是上級部門考核的一項重要指標(biāo)，每個季度甚至有的月度都需要上報資金執(zhí)行率，因而很多高校都盲目地將資金支付出去，而忽視了財政專項資金的使用效益，造成資源浪費、重復(fù)配置，進(jìn)而產(chǎn)生違規(guī)風(fēng)險。

三、提升高校財政專項資金使用效益的建議

（一）完善財政專項資金績效管理制度，加大管理力度

行之有效的財政專項資金績效管理制度是提升財政專項資金使用效益的有力保證。首先，各級財政部門應(yīng)當(dāng)及時調(diào)研并總結(jié)實際績效評價工作中存在的難點及問題，加快建立財政專項資金績效管理制度，健全績效評價指標(biāo)體系、明確績效管理工作的整體框架、評價原則、建立相關(guān)專家數(shù)據(jù)庫等配套政策，使得績效評價工作有章可循、有法可依。其次，高校應(yīng)在國家制度的指導(dǎo)下，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化責(zé)任意識，結(jié)合自身辦學(xué)特色，積極推動本單位財政專項資金績效管理辦法的制定，增強(qiáng)制度建設(shè)的科學(xué)性、有效性，形成對績效管理工作事前籌劃、事中控制、事后評價的全過程動態(tài)管理模式。通過制度約束，將決策失誤、實施錯誤、監(jiān)管漏洞等降至最低，達(dá)到最大化發(fā)揮資金使用效益的目的。

（二）科學(xué)編制預(yù)算、實施預(yù)算績效管理

預(yù)算編制是獲得財政專項資金的起點，對財政專項資金的使用效益起著極其關(guān)鍵的作用。首先，預(yù)算編制要強(qiáng)化責(zé)任意識，嚴(yán)格執(zhí)行立項程序，科學(xué)合理地編制預(yù)算方案，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算審批手續(xù)。其次，在財政專項資金預(yù)算方案編制過程中，對投資金額大、實施難度高、專業(yè)性強(qiáng)、周期性長的項目，應(yīng)當(dāng)聘請相關(guān)專家評審，深入探討、反復(fù)論證，以確定項目實施的必要性和可行性，避免財政專項資金閑置浪費。再次，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)預(yù)算管理思維，實施預(yù)算績效管理模式。預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是一種以“支出結(jié)果為導(dǎo)向”的預(yù)算管理模式。這種管理模式的核心在于，一是該不該投入財政資金做這項工作，二是花多少錢做這項工作，三是財政的投入是否物有所值。只有對預(yù)算編制環(huán)節(jié)進(jìn)行科學(xué)、有效的事前籌劃，才能有效保證資金使用事中控制、事后評價取得令人滿意的效果。

（三）成立績效評價實施小組，落實主體責(zé)任

績效評價工作綜合性強(qiáng)、難度較高?？冃гu價結(jié)果的好壞，與參與績效評價人員的素質(zhì)密不可分。高校應(yīng)當(dāng)成立財政專項資金績效評價實施小組，明確組織職能，落實主體責(zé)任。成立由校級領(lǐng)導(dǎo)任組長，財務(wù)、國資、科研、審計等相關(guān)部門負(fù)責(zé)人任副組長，各相關(guān)部門中個人素質(zhì)高、專業(yè)水平強(qiáng)的工作人員為成員的評價小組。評價小組的評價工作應(yīng)當(dāng)包括事前、事中、事后三個環(huán)節(jié)進(jìn)行全過程的動態(tài)管理，嚴(yán)格項目實施軌跡追蹤，確定目標(biāo)責(zé)任，明晰各成員單位對財政專項資金的事中使用的控制任務(wù)，實時監(jiān)管預(yù)算執(zhí)行情況，制定預(yù)算調(diào)整措施。在最終的績效評價環(huán)節(jié)，評價小組應(yīng)對項目實施單位提交的績效評價結(jié)果進(jìn)行分析、論證，并將績效考核結(jié)果與相關(guān)責(zé)任人的個人晉升、業(yè)績考核掛鉤。合理的激勵與約束機(jī)制，能夠有效調(diào)動相關(guān)人員的積極性，使財政專項資金發(fā)揮出最大效用。

（四）建立科學(xué)化、精細(xì)化的財政專項資金績效評價體系

建立完善的財政專項資金績效管理制度以及科學(xué)化、精細(xì)化的績效評價體系是財政專項資金管理工作的重中之重。目前的績效評價指標(biāo)體系具有一定的通用性，且基本都為絕對性指標(biāo)，對不同類別的財政專項資金、不同層次辦學(xué)條件的高校，仍然使用同樣的指標(biāo)進(jìn)行考核、評價，這樣的績效評價結(jié)果往往不夠客觀真實。

一方面，就不同類別的財政專項資金來說，上級部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同類別專項資金的特性，從科學(xué)化、精細(xì)化的視角制定符合項目實際的評價標(biāo)準(zhǔn)，使評價指標(biāo)體系更加合理，評價結(jié)果更加準(zhǔn)確。另一方面，就具有不同層次辦學(xué)條件的高校來說，應(yīng)當(dāng)在相對統(tǒng)一的評價指標(biāo)體系中補(bǔ)充個性化的績效指標(biāo)，由各高校根據(jù)實際情況選擇使用。也就是說，不能只把表面的投入-產(chǎn)出數(shù)據(jù)當(dāng)成績效評價結(jié)果，要根據(jù)實際情況分析財政專項資金從申請到使用后，是否真正對高校的發(fā)展起到了促進(jìn)作用，產(chǎn)生的效益有多高，盡量細(xì)化量化定量指標(biāo)，可以增加增長率、比率等相對性指標(biāo)，避免絕對性指標(biāo)的片面性影響，同時，還可以將定性指標(biāo)予以細(xì)化，盡可能地使用定量方式表述，增強(qiáng)指標(biāo)的可比性。只有建立科學(xué)的績效評價指標(biāo)體系，才能更好地評價財政專項資金的使用效益。

（五）適當(dāng)放寬財政專項資金使用限制，提升財政專項資金執(zhí)行率

財政專項資金是高校發(fā)展的有力保障，因使用中受制于撥付時間、支出要求等條件的限制，進(jìn)而影響了專項資金的執(zhí)行率。為避免高校盲目追求資金執(zhí)行率，一是建議上級部門適當(dāng)提前撥付財政專項資金；二是建議上級部門可根據(jù)項目實際，按比例分批撥付財政專項資金；三是建議上級部門落實“放管服”精神，簡化政府采購流程，提高政府采購效率。

四、結(jié)語

綜上所述，現(xiàn)階段我國高校財政專項資金管理仍存在很多問題，需要在完善制度建設(shè)、建立績效評價體系、提升人員素質(zhì)等方面不斷改進(jìn)，才能使財政專項資金的效益發(fā)揮出最大化作用，真正促進(jìn)高校健康持續(xù)發(fā)展。