政府預(yù)算審計與國家治理現(xiàn)代化探究

王紅蘭 賴明慧

【摘 要】財政預(yù)算是各級政府配置資源的工具，也是國家治理的重要內(nèi)容。而政府審計則是國家治理體系的重要組成部分，是依法監(jiān)督制約權(quán)力的一項制度安排。政府審計要以改革的思維進(jìn)行戰(zhàn)略優(yōu)化，從而順應(yīng)國家治理現(xiàn)代化步伐，服務(wù)國家治理建設(shè)要求。

【關(guān)鍵詞】國家治理現(xiàn)代化;政府預(yù)算編制審計;政府預(yù)算執(zhí)行審計;政府預(yù)算決算審計

完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，大力推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標(biāo)。這一總目標(biāo)的提出是黨和國家在社會主義制度確立之后，在探索有中國特色社會主義社會的建設(shè)過程中的又一重大進(jìn)步。這表明在經(jīng)過幾十年的建設(shè)探索之后，國家治理不能單純地去談某一個問題或某一個方面的改革，而應(yīng)該站在國家治理現(xiàn)代化的整體框架上去討論和研究。因此，十九大報告首次提出國家治理現(xiàn)代化的時間表和路線圖，從2020年到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，同時國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實現(xiàn)。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為戰(zhàn)略目標(biāo)和支撐體系，可以為推進(jìn)我國的五位一體建設(shè)提供重要支撐。

一、政府預(yù)算審計在國家治理現(xiàn)代化中的作用

政府預(yù)算審計有三大職能，其中監(jiān)督職能是指獨立監(jiān)督政府或其他公權(quán)力部門的預(yù)算工作，評價職能是指對預(yù)算編制、執(zhí)行情況進(jìn)行審查評價，預(yù)測職能是指對未來發(fā)展趨勢以及風(fēng)險隱患進(jìn)行有效預(yù)測。國家治理離不開政府預(yù)算審計的監(jiān)督、評價和預(yù)測機(jī)制。從國家治理視角出發(fā)，政府預(yù)算審計可以通過監(jiān)督改善政府的資金使用效率、評價提升政府治理能力和通過預(yù)測為國家治理決策提供服務(wù)。

1.通過監(jiān)督改善政府的資金使用效率。

政府或其他公權(quán)力部門的工作人員作為民眾的受托人，代為管理公共資源，因存在私利而天然有著自我膨脹和機(jī)會主義的傾向，有可能會以損害民眾的利益來為自己謀私利，公權(quán)力被濫用或異化從而為少數(shù)人謀利，“政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力私益化、部門利益?zhèn)€人化”等現(xiàn)象較為普遍。因此政府治理需要被監(jiān)督，而政府預(yù)算審計恰好具有該項職能。任何一個國家及政府的運轉(zhuǎn)總是與財政有著唇齒相依的關(guān)系，國家和政府的生存離不開財政的支持，反過來政府和國家的運轉(zhuǎn)又是一個資金分配的過程。從這層意義上來看，政府和國家的治理能力在很大程度上取決于公共預(yù)算，即國家和政府支配財政資金的能力。公共預(yù)算是記錄政府收支計劃的載體，是一個圍繞資源的配置和使用，并保證效率性和公平性的政策工具。實施政府預(yù)算審計可以追蹤財政資金的來龍去脈，監(jiān)督公共受托責(zé)任的履行情況，落實預(yù)算單位的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，改善政府的資金使用效率，為國家治理現(xiàn)代化提供經(jīng)濟(jì)保障和制度支撐。

2.通過評價提升政府治理能力。

國家治理的核心始終是公權(quán)力如何有效配置和運行的問題，其中決策和執(zhí)行共同構(gòu)成國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在基石。國家治理體系中的決策問題主要關(guān)注政府或其他公權(quán)力部門是否“做正確的事”，即政府決策是否科學(xué)合理、是否有理有據(jù)、是否符合政府的戰(zhàn)略初衷和民眾的根本利益;執(zhí)行問題主要關(guān)注政府或其他公權(quán)力部門是否“正確地做事”，即能否將正確的決策予以執(zhí)行，實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)與效果，并在此過程中兼顧效率與效果的統(tǒng)一。政府預(yù)算審計的評價職能就是通過審查預(yù)算單位的預(yù)算編制、執(zhí)行情況，采用相同的標(biāo)準(zhǔn)分析和判斷所查事實，評價政府預(yù)算單位的預(yù)算工作是否做到科學(xué)決策和有效執(zhí)行，然后肯定成績、指出問題、總結(jié)經(jīng)驗，尋找提高國家治理能力的途徑，合理保證公權(quán)力在行使過程中受到制衡，朝著“做正確的事、正確地做事”的方向發(fā)展，有利于推進(jìn)國家治理工作，提高國家治理的效率和治理能力。

3.通過預(yù)測服務(wù)國家治理決策。

在當(dāng)今社會，越來越多看似無法預(yù)料的自然或社會危機(jī)爆發(fā)，其實都是由于萌發(fā)時未被及時關(guān)注而導(dǎo)致。政府作為國家的治理機(jī)關(guān)，應(yīng)對自然或社會危機(jī)有著一定的預(yù)測能力，從而更好地維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。政府預(yù)算審計作為國家治理現(xiàn)代化的基石，同樣也需要對未來發(fā)展趨勢有著一定的預(yù)測能力，起到預(yù)防和預(yù)警風(fēng)險隱患、降低不利影響的作用，實現(xiàn)國家治理的“前移”，促進(jìn)政府做出更好決策。前審計長劉家義曾于2011年提出，國家經(jīng)濟(jì)運行的免疫離不開審計。政府預(yù)算審計應(yīng)該對政府財政和運營風(fēng)險持續(xù)關(guān)注，以風(fēng)險為導(dǎo)向，增強(qiáng)預(yù)算審計的前瞻能力。政府預(yù)算審計憑借其專業(yè)性在問題非常嚴(yán)重之前進(jìn)行預(yù)測預(yù)警，及時發(fā)現(xiàn)苗頭并督促整改。預(yù)測功能是政府預(yù)算審計更高層次的功能定位，是監(jiān)督和評價功能的衍生和深化，即重要問題要發(fā)現(xiàn)在前端，更加強(qiáng)調(diào)預(yù)測性，增強(qiáng)國家治理系統(tǒng)中監(jiān)督控制系統(tǒng)的有效性，服務(wù)于國家治理現(xiàn)代化的決策。

二、國家治理現(xiàn)代化視角下政府預(yù)算審計存在的不足

隨著審計工作地位的提高，財政預(yù)算執(zhí)行審計也越來越重要，我國開始探索預(yù)算執(zhí)行審計全覆蓋，并借助大數(shù)據(jù)等方式助力精準(zhǔn)審計。由此可見，政府預(yù)算執(zhí)行審計工作也在不斷完善。然而，我國政府預(yù)算審計發(fā)展時間較短，仍存在許多不足之處。

1.政府預(yù)算編制審計的力度不足。

政府預(yù)算編制工作關(guān)系著財政工作目標(biāo)的完成和財政工作職能的有效發(fā)揮。政府預(yù)算編制審計主要強(qiáng)調(diào)審計預(yù)算編制的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)是否合理，預(yù)算收入和支出是否真實合理，整體上是否科學(xué)合理。但是在實際工作中，往往容易忽視預(yù)算編制的審計而側(cè)重于預(yù)算執(zhí)行及其結(jié)果的審計，使得預(yù)算審計的預(yù)測職能得不到有效發(fā)揮。這里既有各級財政部門故意逃避監(jiān)督的意圖，也有審計人員得過且過、敷衍了事的不作為思想作祟。如果審計人員不具備過硬的專業(yè)素質(zhì)和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ鲬B(tài)度，預(yù)算審計更是成為一句空話。

2.政府預(yù)算執(zhí)行審計的效率和效果不佳。

政府預(yù)算執(zhí)行審計應(yīng)當(dāng)發(fā)揮免疫作用，保證政府預(yù)算的順利執(zhí)行，促進(jìn)工作效能的提升。但是，審計效率和質(zhì)量低下均是免疫作用難以發(fā)揮的重要原因。從審計效率來看，部分地方政府預(yù)算執(zhí)行審計工作中，走過場、拖延審計進(jìn)度、選擇性審計等問題依然比較普遍，導(dǎo)致政府預(yù)算執(zhí)行審計效率無法提升，也同樣影響后續(xù)預(yù)算執(zhí)行效果。從審計質(zhì)量來看，還存在審計不充分的情況。審計人員對政府收支是否真實等情況核實不到位，對財政資金挪用等問題無法及時糾察，并且提出的審計建議不夠具體等均影響審計質(zhì)量的提升。究其原因，主要是財政部門的財權(quán)影響預(yù)算執(zhí)行審計工作的獨立性。從財權(quán)方面來看，審計機(jī)關(guān)受制于財政部門，因此在政府預(yù)算執(zhí)行審計中會存在執(zhí)法不嚴(yán)的情況。另外，有些政府部門為了自身利益，或害怕聲譽(yù)受損，通常不配合、隱瞞甚至于阻撓審計工作的正常進(jìn)行。

3.政府預(yù)算的決算審計結(jié)果運用不徹底。

政府決算是將政府預(yù)算工作進(jìn)行總結(jié)，屬于預(yù)算管理的最終階段。政府預(yù)算的決算審計工作主要是審計預(yù)算的執(zhí)行過程和結(jié)果是否真實、合法、有效。政府決算審計的主要問題是結(jié)果運用不徹底，有效性不強(qiáng)。首先，雙重領(lǐng)導(dǎo)體系對審計結(jié)果有效性的影響。地方政府預(yù)算審計的決算報告受地方政府和上一級審計機(jī)關(guān)的雙重約束，由此產(chǎn)生雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。地方政府可能出于各種考慮而干擾預(yù)算審計的決算工作，防止上一級審計機(jī)關(guān)知曉有關(guān)決算審計問題，對審計決算結(jié)果的有效性產(chǎn)生逆向影響。其次，政府決算審計的結(jié)果尚未納入績效評價體系。如果政府決算審計的結(jié)果并不結(jié)合人事獎懲等績效考核機(jī)制，那么政府對充分地運用決算審計結(jié)果就沒有主動性。最后，政府預(yù)算決算審計的結(jié)果透明度不高。政府預(yù)算經(jīng)過編制、執(zhí)行、決算后應(yīng)出具對應(yīng)的決算報告并披露在官網(wǎng)上，讓所有社會公民都可以對預(yù)算工作有詳細(xì)的了解，才能對政府預(yù)算起著監(jiān)督作用。然而目前政府預(yù)算決算報告在上交上一級審計機(jī)關(guān)后，需要一年左右的時間總結(jié)整理后才會對外披露，這就無法發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。

三、國家治理現(xiàn)代化視角下政府預(yù)算審計的完善路徑

為了更好地服務(wù)于國家治理體系，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，財政預(yù)算執(zhí)行審計應(yīng)當(dāng)多措并舉、全面發(fā)力，從審計問題出發(fā)，找準(zhǔn)問題癥結(jié)所在，以更好地推進(jìn)財政預(yù)算審計的全覆蓋。

1.加強(qiáng)政府預(yù)算編制的審計力度。

政府預(yù)算編制審計作為政府預(yù)算的第一階段，應(yīng)該加強(qiáng)其審計力度，從而更好地服務(wù)于國家治理現(xiàn)代化。第一，不斷完整政府預(yù)算編制審計內(nèi)容。審計機(jī)關(guān)在對預(yù)算編制的科學(xué)、合法、合理性進(jìn)行審計的同時，還應(yīng)對預(yù)算編制的原則、制度加以審計，規(guī)避違法違規(guī)事件。政府審計部門應(yīng)對預(yù)算的整體性加以保證，從總體到部門進(jìn)行預(yù)算編制審計。第二，提高對預(yù)算編制審計的關(guān)注度。政府預(yù)算編制審計雖然很容易被政府審計忽視，但不可否認(rèn)，預(yù)算編制審計作為預(yù)算審計的第一階段，具有重要的意義。政府應(yīng)提高對預(yù)算編制審計的關(guān)注度，加強(qiáng)事前、事中的審計監(jiān)督，提升政府預(yù)算審計的質(zhì)量。第三，加強(qiáng)對政府預(yù)算編制審計人員的專業(yè)要求。首先，預(yù)算編制審計人員應(yīng)該具備基本的審計職業(yè)素養(yǎng)，樹立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ鲬B(tài)度，形成工作認(rèn)真負(fù)責(zé)的工作氛圍;再者，預(yù)算編制審計人員應(yīng)加強(qiáng)專業(yè)學(xué)習(xí)，提高專業(yè)素養(yǎng)，從而達(dá)到預(yù)算編制審計崗位的要求，增強(qiáng)人員與崗位的匹配程度。

2.優(yōu)化政府預(yù)算執(zhí)行的績效審計。

政府預(yù)算執(zhí)行審計作為預(yù)算審計的關(guān)鍵一環(huán)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化績效審計。政府預(yù)算執(zhí)行的績效審計主要是對預(yù)算項目獲取的經(jīng)濟(jì)效益和效率以及社會效益進(jìn)行審計監(jiān)督，改善政府資金的使用效率。首先，明確政府預(yù)算執(zhí)行審計的目標(biāo)。模糊不清的預(yù)算審計目標(biāo)就無法制定預(yù)算執(zhí)行審計計劃，無法推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行審計工作。因此，政府預(yù)算執(zhí)行審計應(yīng)該明確審計目標(biāo)，立足長遠(yuǎn)，與國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)趨同，從而有效地指導(dǎo)預(yù)算執(zhí)行審計工作的開展，為國家治理現(xiàn)代化服務(wù)。其次，創(chuàng)新政府預(yù)算執(zhí)行的審計方法。政府預(yù)算執(zhí)行績效審計方法的創(chuàng)新主要依賴于信息技術(shù)水平的提高，尤其針對地方預(yù)算審計機(jī)構(gòu)來說，因為地區(qū)差異性的存在，相對欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)該注重信息化帶來的便利性，更新預(yù)算執(zhí)行績效審計的軟件，不斷提升績效審計的信息化水平，增加政府預(yù)算執(zhí)行績效審計方法的多樣性，從而縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，保障政府預(yù)算審計的真實公平。最后，不斷推進(jìn)政府預(yù)算執(zhí)行績效審計的效率和質(zhì)量的提升。加強(qiáng)預(yù)算審計人員、審計計劃與審計目標(biāo)的協(xié)調(diào)性，不斷深入挖掘問題，提高政府預(yù)算執(zhí)行審計的質(zhì)量;做到政府預(yù)算執(zhí)行情況的應(yīng)審盡審，從而及時發(fā)現(xiàn)政府預(yù)算過程中的問題，提供充分的預(yù)算審計證據(jù)，提高預(yù)算審計效率與效果。

3.強(qiáng)化政府預(yù)算決算審計的結(jié)果運用。

政府預(yù)算的決算審計作為政府預(yù)算審計的最后一階段，有著極為重要的作用，應(yīng)強(qiáng)化政府決算審計的結(jié)果運用，提高決算報告的有效性。首先，對雙重領(lǐng)導(dǎo)體制問題加以改善。政府應(yīng)當(dāng)對預(yù)算審計機(jī)構(gòu)的獨立性加以保證，提高決算報告的客觀公正性。針對地方預(yù)算審計機(jī)構(gòu)，地方政府不應(yīng)有過多的干涉，地方預(yù)算審計機(jī)構(gòu)在發(fā)現(xiàn)問題時，應(yīng)及時報送給上一級審計機(jī)關(guān)，跟蹤解決方案，提高政府預(yù)算決算審計的結(jié)果運用。其次，完善政府決算審計結(jié)果的績效評價體系。政府應(yīng)當(dāng)對評價指標(biāo)進(jìn)行合理地選取，選用科學(xué)合理的預(yù)算審計評價方法，全面評價決算審計結(jié)果。將決算審計結(jié)果的績效評價與人事獎懲聯(lián)系起來，在確保決算審計報告客觀公正的前提下，加強(qiáng)政府決算審計的結(jié)果運用。最后，完善決算報告的披露制度。除了官網(wǎng)披露外，還可以通過新聞媒體、微博或官方公眾號等披露預(yù)算決算報告，從而更好地執(zhí)行社會監(jiān)督;規(guī)定披露時間，在失去時效性之前，對預(yù)算決算報告進(jìn)行披露，有利于民眾知情權(quán)的落實;在決算報告中對審計結(jié)果進(jìn)行詳細(xì)的數(shù)據(jù)和事例講解，不局限于表面工程，從而強(qiáng)化政府預(yù)算決算審計的結(jié)果運用。

政府預(yù)算審計關(guān)乎財政資金安全，也關(guān)乎財政收支安排的合理性，更關(guān)乎國家治理的現(xiàn)代化進(jìn)程。財政預(yù)算審計工作的完善，應(yīng)從實際情況出發(fā)，探索有中國特色的社會主義預(yù)算審計之路。因此，我國應(yīng)加強(qiáng)對政府預(yù)算編制的審計力度，優(yōu)化政府預(yù)算執(zhí)行的績效審計和強(qiáng)化政府決算審計的結(jié)果運用。

········參考文獻(xiàn)·····················

[1]陳希暉，王會金，陳駿.政府預(yù)算與政府審計的互動關(guān)系研究——基于公共治理的視角[J].中國行政管理，2010（6）：32-35.

[2]薛芬.政府預(yù)算變革與政府預(yù)算執(zhí)行審計戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型——基于國家治理的視角[J].審計與經(jīng)濟(jì)研究，2012，27（6）：42-48.

[3]徐向真，宋舜玲.政府審計參與國家治理：政府職能轉(zhuǎn)型視角[J].行政論壇，2015，22（6）：50-55.

[4]趙魯光.國家審計推動完善國家治理的路徑——基于公共預(yù)算的視角[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2013（61）：41-45.

（作者單位：江西科技師范大學(xué)、

江西財經(jīng)大學(xué)MPAcc研究生）