全域旅游協(xié)同創(chuàng)新模式初探

李衡 王赫曈 張美 金洛萱

摘要：全域旅游在我國起步較晚，目前較高位階的立法仍屬于空白狀態(tài)。但全域旅游的發(fā)展不僅需要國家政策的號召，更需要具有執(zhí)行力的法律法規(guī)之授權(quán)，對其法律地位、權(quán)利來源及訴訟主體資格進(jìn)行明確的規(guī)定。文章運用比較研究法，尋找與之具有高度相似性的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，對比分析經(jīng)濟開發(fā)區(qū)與全域旅游區(qū)的產(chǎn)生動因、發(fā)展歷程和發(fā)展目的，論證將經(jīng)濟開發(fā)區(qū)法律制度引入全域旅游區(qū)的合理性。最后給全域旅游區(qū)的未來法律建設(shè)提供幾點建議。

關(guān)鍵詞：全域旅游;比較研究法;經(jīng)濟開發(fā)區(qū);法律制度

一、全域旅游概述

（一）全域旅游概念

國家旅游局局長李金早指出全域旅游是指在一定區(qū)域內(nèi)，以旅游業(yè)為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，通過對區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會資源尤其是旅游資源、商業(yè)經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)、政策法規(guī)、文明素質(zhì)等進(jìn)行全方位、系統(tǒng)化的優(yōu)化提升，實現(xiàn)旅游區(qū)域內(nèi)資源有機整合、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、社會共建共享，以旅游業(yè)為主要優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，帶動促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展的一種新的區(qū)域均衡發(fā)展理念和模式。

（二）全域旅游特點

第一，復(fù)合型的空間結(jié)構(gòu)，旅游方式從單一的景點式觀光轉(zhuǎn)變?yōu)槿轿晃幕?。第二，彈性的營收方式，從固守的“門票經(jīng)濟”到平民化的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟。從“劃點圈地、設(shè)門收票”到“區(qū)景一體、產(chǎn)業(yè)一體”。旅游區(qū)經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出開放性和綜合性特征，主要依靠民俗制造業(yè)、地方特色商業(yè)和服務(wù)業(yè)。第三，創(chuàng)新型的管理模式，從傳統(tǒng)的條塊管轄、條條管轄轉(zhuǎn)變成片區(qū)管委會自治。以管委會高度自治，享有旅游區(qū)內(nèi)行政事務(wù)決定權(quán)，脫離原先行政區(qū)劃，全域旅游開發(fā)區(qū)管委會直接隸屬于審批政府，管委會機構(gòu)對管委會負(fù)責(zé)，由其授權(quán)、受其監(jiān)督。

（三）全域旅游意義

全域旅游的提出有其濃厚的時代背景，即旅游消費和旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的重大變革和調(diào)整。我國旅游業(yè)不斷加大對旅游市場地供給側(cè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，努力提升旅游管理服務(wù)并融合互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等，以更遠(yuǎn)目標(biāo)、更深內(nèi)涵、更高質(zhì)量的新模式來引領(lǐng)未來旅游行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。全域旅游強調(diào)“共建、共享、共創(chuàng)、共贏”的理念也應(yīng)時而生并順勢成為落實人們向往美好生活的重要抓手，這些都契合了當(dāng)前我國經(jīng)濟發(fā)展的階段性需求。

二、全域旅游發(fā)展現(xiàn)狀、問題及原因分析

（一）全域旅游法制發(fā)展現(xiàn)狀

2008～2014年，全域旅游概念首次被提出，在學(xué)界也引起了廣泛討論;2014～2016年，理論漸趨成熟，我國進(jìn)入試點推行階段;2016年至今，全域旅游開始進(jìn)入示范建設(shè)階段，并于2019年公布了首批示范區(qū)名單。全域旅游區(qū)建設(shè)已經(jīng)不再是學(xué)者的天方夜譚，它正在一步步變成現(xiàn)實。而與之相配套的法律法規(guī)明顯不足，通過國務(wù)院政策查詢系統(tǒng)結(jié)果反饋，中央層面立法屈指可數(shù)，僅有一部宏觀上的行政法規(guī)和幾則國家旅游局出臺的原則性通知。而地方各級立法機關(guān)對此立法幾乎屬于空白狀態(tài)，均以政府部門通知等紅頭文件為主。這也導(dǎo)致了全域旅游區(qū)試點推行在我國發(fā)展進(jìn)程緩慢，產(chǎn)生的社會效應(yīng)甚微。

（二）全域旅游法制問題

1. 缺乏實操性立法

一方面，現(xiàn)有的以《旅游法》為中心的傳統(tǒng)法律制度相對滯后，與其相配套的行政法規(guī)、規(guī)章未能迎合全域旅游發(fā)展之需要。另一方面，針對新型旅游趨勢，法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等較高位階立法尚不完備。雖然國家從2016年就開始了全域旅游區(qū)試點工作，但截至目前，僅有一部行政法規(guī)對此做了倡導(dǎo)性的規(guī)定，沒有賦予新生的全域旅游區(qū)以合適的法律地位。地方性立法更是進(jìn)展緩慢，缺乏精細(xì)化設(shè)計，主要依靠政府部門的紅頭文件進(jìn)行管理，導(dǎo)致旅游改革力度大打折扣，同時這也反映出地方政府對于全域旅游區(qū)法律定位之疑惑。

2. 政府部門職權(quán)讓渡不明

首先，由于自然旅游資源、人文旅游資源、社會旅游資源及其他相關(guān)工農(nóng)業(yè)資源分別隸屬于不同級別的政府部門。其次，建立全域旅游區(qū)需要將工商、市監(jiān)、稅務(wù)、消防、衛(wèi)生、環(huán)保、公安等各部分的部分職權(quán)收歸一體，建立綜合執(zhí)法機構(gòu)。因此，不同級別的政府部門協(xié)調(diào)難度更大，權(quán)限讓渡的阻力更強。而不同部門的行政事務(wù)精簡整合，誘發(fā)各部門為維護(hù)個體部門利益，不能貫徹實施政策法規(guī)的要求。因此導(dǎo)致全域旅游開發(fā)區(qū)管委會存在有權(quán)無名、有名無權(quán)之亂象。

3. 司法糾紛解決機制存在不足

目前，并沒有明確的法律規(guī)定或司法判決，賦予全域旅游開發(fā)區(qū)管委會擁有獨立的訴訟主體資格，當(dāng)管委會及其機構(gòu)發(fā)生糾紛后是否作為適格的被告或原告仍不明確。以北大法寶案例庫為例，與“旅游”有關(guān)的民事案件足有330000余件，其中合同糾紛就有180000余件，其次就是侵權(quán)糾紛30000余件。而旅游區(qū)人口流動性較強，主要是外來人口，因而管轄地通常以合同約定地、被告住所地以及侵權(quán)行為地為主，致使游客維權(quán)成本及其高昂，有違司法便利原則。

（三）全域旅游法制問題之原因分析

第一，權(quán)利義務(wù)關(guān)系的復(fù)雜化。全域旅游區(qū)是一個由政府、企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民、外來游客多方位主體綜合構(gòu)成的聚居區(qū)，并且在區(qū)域內(nèi)各個主體之間的利益黏性遠(yuǎn)超過普通生活聚居區(qū)，這也導(dǎo)致了各主體之間的利益糾紛和法律關(guān)系的復(fù)雜化。

第二，全域旅游開發(fā)區(qū)職責(zé)的多元化。全域旅游區(qū)將原先多個政府部門的職責(zé)權(quán)限集中到開發(fā)區(qū)管委會一家之手。雖然符合精簡高效，小政府、大服務(wù)的要求，但沒有法律的明確授權(quán)，造成其在政府部門和人們心中的認(rèn)可程度之尷尬。同時多元化的職責(zé)要求管委會配套多元化的糾紛解決機制，這與設(shè)立之初管委會的較低地位相矛盾。

第三，法律地位之模糊。究其根源，應(yīng)當(dāng)是上層建筑之立法還不夠重視，沒有以法律、行政法規(guī)等較高位階法律來確定其法律地位。

三、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)與全域旅游區(qū)之比較

（一）產(chǎn)生動因比較

經(jīng)濟開發(fā)區(qū)在我國起步較早，從20世紀(jì)70年代末，東南沿海就開始嘗試以經(jīng)濟特區(qū)形式建立經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)生動力就源自區(qū)域內(nèi)企業(yè)地集聚和發(fā)展，通過產(chǎn)業(yè)集聚獲得更高的知識溢出價值和外部經(jīng)濟競爭力，提升經(jīng)濟效率，逐漸形成經(jīng)濟增長極，進(jìn)而促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟快速發(fā)展。簡而言之，就是整合現(xiàn)有資源，吸引外來資源，充分利用資源，達(dá)到效益最大化。