生態(tài)文明時代農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃內(nèi)涵及發(fā)展趨勢

付海英，常瑞甫，何 苗

（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部規(guī)劃設(shè)計研究院，北京 100125）

0 引 言

國土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，進(jìn)入生態(tài)文明新時代，國土空間規(guī)劃的理論、方法和實踐，要順應(yīng)新時代發(fā)展的要求而優(yōu)化[1]。農(nóng)業(yè)空間是國土空間的重要組成部分，以生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間為主導(dǎo)的非集中建設(shè)區(qū)是當(dāng)前規(guī)劃管理矛盾交織區(qū)域和自然資源匯聚區(qū)域，已成為生態(tài)文明時代國土空間規(guī)劃改革的關(guān)鍵[2]。同時，農(nóng)業(yè)是安天下、穩(wěn)民心的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，也是與自然最為密切的生態(tài)產(chǎn)業(yè)和生態(tài)文明建設(shè)的重要領(lǐng)域[3]，面臨資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化等問題，開展農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃研究對于保障中國糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給、提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力、扎實推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)具有重要的意義。先后有學(xué)者從國土空間規(guī)劃視角，開展了非集中建設(shè)區(qū)的規(guī)劃體系構(gòu)建[4-5]、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活用地等規(guī)劃用地分類體系構(gòu)建和土地類型識別[6]、基于“雙評價”的農(nóng)業(yè)空間評價與布局優(yōu)化[7-8]、鄉(xiāng)村地區(qū)全域空間管控策略[9]、系統(tǒng)思維下農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃邏輯[10]、美國約克縣農(nóng)業(yè)空間保護(hù)規(guī)劃與管控[11]等農(nóng)業(yè)空間相關(guān)的研究，但對生態(tài)文明時代農(nóng)業(yè)空間發(fā)展趨勢及規(guī)劃策略的研究較少。本文擬在界定生態(tài)文明時代農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，回顧既有相關(guān)規(guī)劃實踐，分析農(nóng)業(yè)空間利用的發(fā)展趨勢，并提出生態(tài)文明時代農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃策略，以期為國土空間規(guī)劃的編制提供思路借鑒。

1 生態(tài)文明時代農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃內(nèi)涵

1.1 農(nóng)業(yè)空間

中國農(nóng)業(yè)經(jīng)歷了內(nèi)涵和外延不斷豐富擴(kuò)展的過程，供給產(chǎn)品由糧食向多種產(chǎn)品、多種功能擴(kuò)展[12]，產(chǎn)業(yè)鏈條由種植、養(yǎng)殖環(huán)節(jié)向全產(chǎn)業(yè)鏈延伸[13]，作為農(nóng)業(yè)發(fā)展載體的農(nóng)業(yè)空間也隨之變化。在農(nóng)業(yè)僅指糧食種植時，農(nóng)業(yè)空間僅限于耕地；當(dāng)農(nóng)業(yè)拓展到包含農(nóng)林牧副漁的大農(nóng)業(yè)時，農(nóng)業(yè)空間相應(yīng)拓展到耕地、園地、林地、牧草地、養(yǎng)殖水面等農(nóng)用地，當(dāng)農(nóng)業(yè)拓展到全產(chǎn)業(yè)鏈和多功能時，農(nóng)業(yè)空間不僅包括農(nóng)用地，還會涉及一些承擔(dān)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)前產(chǎn)后處理功能、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)輔助功能的城鎮(zhèn)用地[14]和具有景觀功能的生態(tài)用地。隨著生態(tài)文明體制改革、主體功能區(qū)戰(zhàn)略實施和國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的逐步推進(jìn)，“農(nóng)業(yè)空間”與“城鎮(zhèn)空間”“生態(tài)空間”成為具有特定內(nèi)涵的三大國土空間類別，自然資源部于2020年1月發(fā)布的《省級國土空間規(guī)劃編制指南》（試行），將農(nóng)業(yè)空間定義為“以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村生活為主的功能空間”，具體到土地類型，本文認(rèn)為農(nóng)業(yè)空間包括耕地，園地，生態(tài)空間之外的草地、林地，農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間和村莊用地等農(nóng)村生活空間。

1.2 農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃

規(guī)劃是對規(guī)劃對象在一定區(qū)域一定時期內(nèi)的發(fā)展進(jìn)行的謀劃和部署。錢慧等[10]從規(guī)劃任務(wù)和規(guī)劃內(nèi)容的角度提出，農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃是通過優(yōu)化內(nèi)部各類空間要素的組織方式，對內(nèi)部的生產(chǎn)和生活資源進(jìn)行合理、高效的配置，主要內(nèi)容包括對耕地和基本農(nóng)田的底線管控、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間布局優(yōu)化和農(nóng)村生活空間布局優(yōu)化和品質(zhì)提升。周侃等[8]認(rèn)為基于資源環(huán)境承載力的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間評價是新時期國土空間規(guī)劃中農(nóng)業(yè)空間優(yōu)化調(diào)整的前提。許景權(quán)等[15]從國家規(guī)劃體系與國土空間規(guī)劃體系的關(guān)系的角度認(rèn)為，農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃等相關(guān)專項規(guī)劃處于被發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的地位，其中發(fā)展規(guī)劃是總遵循，國土空間總體規(guī)劃在空間方面進(jìn)行指導(dǎo)約束。本文認(rèn)為生態(tài)文明時代農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃的內(nèi)涵為：在國土空間總體規(guī)劃指導(dǎo)約束下，以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)空間的高質(zhì)量生產(chǎn)、高品質(zhì)生活和可持續(xù)利用為目標(biāo)，以農(nóng)業(yè)空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，以綜合考慮資源環(huán)境承載能力為前提，對一定時期內(nèi)農(nóng)業(yè)空間保護(hù)、利用、整治修復(fù)作出的統(tǒng)籌安排。

從農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃與國土空間總體規(guī)劃、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃的關(guān)系來看，國土空間總體規(guī)劃在農(nóng)業(yè)空間邊界、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、耕地保有量等方面對農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃進(jìn)行約束指導(dǎo)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃為農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃提供戰(zhàn)略引導(dǎo)，而農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃既要細(xì)化深化國土空間總體規(guī)劃在對農(nóng)業(yè)空間的管控要求，也要優(yōu)化農(nóng)業(yè)空間結(jié)構(gòu)保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃的落地實施，三者的關(guān)系見圖1。

2 既有相關(guān)規(guī)劃實踐回顧

改革開放以來，中國國家層面的農(nóng)業(yè)空間相關(guān)規(guī)劃實踐成果大致可以分為三類：一是以耕地保護(hù)為重點的農(nóng)業(yè)空間保護(hù)相關(guān)規(guī)劃；二是以農(nóng)業(yè)區(qū)域分工為重點的農(nóng)業(yè)空間利用相關(guān)規(guī)劃；三是以農(nóng)用地整治、農(nóng)村建設(shè)用地整治、生態(tài)空間保護(hù)修復(fù)為重點的農(nóng)村國土整治相關(guān)規(guī)劃。

2.1 農(nóng)業(yè)空間保護(hù)相關(guān)規(guī)劃實踐

原國土部門主導(dǎo)的土地利用總體規(guī)劃的首要目標(biāo)是對耕地實行特殊保護(hù)[16]，主要采用指標(biāo)控制與土地用途分區(qū)相結(jié)合的模式對農(nóng)用地特別是耕地進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)，涉及耕地保護(hù)的約束性指標(biāo)主要有耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、建設(shè)占用耕地規(guī)模；土地用途分區(qū)主要有基本農(nóng)田集中區(qū)、一般農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)、林業(yè)發(fā)展區(qū)、牧業(yè)發(fā)展區(qū)等。為增強(qiáng)糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力，2017年“中央一號”文件提出科學(xué)合理劃定稻谷、小麥、玉米糧食生產(chǎn)功能區(qū)和大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗、天然橡膠等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)（簡稱“兩區(qū)”）以及園藝產(chǎn)品、畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品、林特產(chǎn)品等特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)（簡稱“特優(yōu)區(qū)”）。同年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)的指導(dǎo)意見》，提出以永久基本農(nóng)田為基礎(chǔ)，將“兩區(qū)”細(xì)化落實到具體地塊，以縣為基礎(chǔ)實行精準(zhǔn)化管理。國家發(fā)展改革委、原農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)的《特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)建設(shè)規(guī)劃綱要（2017—2020年）》明確“特優(yōu)區(qū)”主要在“兩區(qū)”之外創(chuàng)建，“兩區(qū)”內(nèi)個別具備傳統(tǒng)優(yōu)勢、地理標(biāo)志認(rèn)證、較強(qiáng)市場競爭力和全國知名度的區(qū)域特色產(chǎn)品，也可創(chuàng)建“特優(yōu)區(qū)”。可見，既有農(nóng)業(yè)空間保護(hù)相關(guān)規(guī)劃以保護(hù)耕地的糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)功能為主，且從“農(nóng)用地→耕地→永久基本農(nóng)田→兩區(qū)”逐步聚焦，形成了以永久基本農(nóng)田特別是“兩區(qū)”為重點的中國耕地保護(hù)的核心主體空間。農(nóng)用地、耕地、永久基本農(nóng)田、糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)、特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)的空間關(guān)系及耕地保護(hù)核心空間示意見圖2。

2.2 農(nóng)業(yè)空間利用相關(guān)規(guī)劃實踐

20世紀(jì)80年代初，在農(nóng)產(chǎn)品供給全面短缺，以解決溫飽為主階段，以“因地制宜”布局農(nóng)業(yè)、提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力為重要目標(biāo)，開展了農(nóng)業(yè)綜合區(qū)劃研究?！度珖r(nóng)業(yè)綜合區(qū)劃》編制組以分析國情、總結(jié)歷史、尋找對策、挖掘潛力為中心任務(wù)，通過評價自然地理環(huán)境條件對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的適宜程度，將全國劃分為10個一級農(nóng)業(yè)區(qū)和38個二級農(nóng)業(yè)區(qū)，指出各農(nóng)業(yè)區(qū)的特點和條件、布局現(xiàn)狀，指明發(fā)展方向和建設(shè)途徑，并提出了合理利用與保護(hù)資源、調(diào)整結(jié)構(gòu)、合理布局與建設(shè)商品基地、實施區(qū)域綜合治理、改善生態(tài)環(huán)境與改變多災(zāi)低產(chǎn)面貌等方面的政策性意見和建議[17-18]。

20世紀(jì)90年代后半期，進(jìn)入農(nóng)產(chǎn)品供給總量基本平衡和結(jié)構(gòu)性、地區(qū)性相對過剩階段，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)目標(biāo)由過去的單純追求農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量轉(zhuǎn)向在保證一定數(shù)量基礎(chǔ)上追求品質(zhì)、效益和安全[19]，在此階段以提升農(nóng)業(yè)規(guī)模效益和競爭力為重要目標(biāo)，開始了農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)域布局研究。劉江[20]針對一些地方封閉式農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致區(qū)域結(jié)構(gòu)雷同等現(xiàn)象，堅持比較優(yōu)勢原則，提出了八大農(nóng)業(yè)區(qū)的功能定位和發(fā)展重點以及 9種主要農(nóng)產(chǎn)品的區(qū)域布局。原農(nóng)業(yè)部堅持按比較優(yōu)勢、按市場需求布局原則，編制了優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局規(guī)劃，把優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品、大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)集中布局到優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整和提升中國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力[21]。

進(jìn)入21世紀(jì)，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展取得巨大成就的同時，面臨著水土資源日益趨緊、農(nóng)業(yè)面源污染加重、農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)退化等挑戰(zhàn)，迫切需要轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，大力推動農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展[22]。原農(nóng)業(yè)部等八部委聯(lián)合印發(fā)的《全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2015—2030年）》按照保護(hù)與治理并重的思路，將全國劃分為生產(chǎn)優(yōu)先、兼顧生態(tài)的優(yōu)化發(fā)展區(qū)，保護(hù)與發(fā)展并重的適度發(fā)展區(qū)和生態(tài)優(yōu)先、限制開發(fā)的保護(hù)發(fā)展區(qū)，并確定了不同區(qū)域的農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展方向和重點。為防控畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染，原環(huán)境保護(hù)部、原農(nóng)業(yè)部印發(fā)《畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)劃定技術(shù)指南》（2016年），要求各地科學(xué)劃定禁養(yǎng)區(qū)范圍，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)和畜牧業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。為促進(jìn)水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，保護(hù)水域灘涂生態(tài)環(huán)境，原農(nóng)業(yè)部印發(fā)《養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃編制工作規(guī)范》（2016年），要求科學(xué)劃定水產(chǎn)禁止養(yǎng)殖區(qū)、限制養(yǎng)殖區(qū)和養(yǎng)殖區(qū)。

可見，不同發(fā)展階段的農(nóng)業(yè)空間利用相關(guān)規(guī)劃實踐很好地解決了當(dāng)時農(nóng)業(yè)發(fā)展迫切需要解決的空間問題。在農(nóng)產(chǎn)品供給全面短缺階段，農(nóng)業(yè)綜合區(qū)劃等成果因地制宜的提出不同區(qū)域的農(nóng)業(yè)發(fā)展方向，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)空間資源的合理利用；在農(nóng)產(chǎn)品供給出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性、地區(qū)性相對過剩階段，中國生產(chǎn)力布局和優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局規(guī)劃等成果提出特色農(nóng)產(chǎn)品、大宗農(nóng)產(chǎn)品的優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)空間資源的高效利用；進(jìn)入推進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展階段，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃、畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)劃定、養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃等成果從保護(hù)與發(fā)展、生產(chǎn)與生態(tài)關(guān)系的角度提出不同區(qū)域的農(nóng)業(yè)發(fā)展方向和重點，推進(jìn)區(qū)域農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展（表1）。

表1 不同農(nóng)業(yè)發(fā)展階段農(nóng)業(yè)區(qū)域布局主要成果特征比較Table 1 Comparison of the characters of main plans related agriculture regional division in different stages of agricultural development

2.3 農(nóng)業(yè)空間整治相關(guān)規(guī)劃實踐

農(nóng)業(yè)空間整治的內(nèi)容不斷豐富、功能不斷拓展[23]，從整治主要內(nèi)容來看，主要包括農(nóng)用地整治、農(nóng)村建設(shè)用地整治和農(nóng)業(yè)空間生態(tài)修復(fù)。其中：農(nóng)用地整治是以鞏固和提升糧食綜合生產(chǎn)能力為主要導(dǎo)向，在以農(nóng)用地為主的區(qū)域，通過實施系列工程增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境的活動[24]，如《全國土地整治規(guī)劃（2016—2020年）》《全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2011—2020年）》《耕地質(zhì)量保護(hù)與提升行動方案》（2015年）《東北黑土地保護(hù)規(guī)劃綱要（2017—2030年）》等；農(nóng)村建設(shè)用地整治是針對農(nóng)村地區(qū)散亂、廢棄、閑置和低效利用的建設(shè)用地進(jìn)行調(diào)整改造，優(yōu)化農(nóng)村居民點空間布局、促進(jìn)土地集約節(jié)約利用、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的有效手段[25]，如《全國土地整治規(guī)劃（2016—2020年）》提出圍繞美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)范開展農(nóng)村建設(shè)用地整理，包括優(yōu)化村莊布局、“空心村”和“危舊房”整治改造、分散零星居民點的合并整理、傳統(tǒng)村落保護(hù)性整治等任務(wù)；農(nóng)業(yè)空間生態(tài)修復(fù)以維護(hù)鄉(xiāng)村生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性為主要導(dǎo)向，對農(nóng)業(yè)空間開發(fā)利用中產(chǎn)生的“負(fù)外部性”進(jìn)行處置，如《農(nóng)業(yè)部關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅戰(zhàn)的實施意見》（2015年）、《重點流域農(nóng)業(yè)面源污染綜合治理示范工程建設(shè)規(guī)劃（2016—2020年）》、《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》以及以小流域為單元的坡耕地集中區(qū)和石漠化地區(qū)的水土流失綜合治理等[26]。

回顧中國農(nóng)業(yè)空間相關(guān)規(guī)劃實踐，取得了豐富的成果，但大部分規(guī)劃是基于部門工作重點，或聚焦于農(nóng)業(yè)空間的某一項活動，如耕地保護(hù)、功能區(qū)、優(yōu)勢區(qū)、土地整治、農(nóng)業(yè)面源污染防控、人居環(huán)境整治等，或聚焦于農(nóng)業(yè)空間的某一項要素，如耕地、灘涂水面等，不同規(guī)劃的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、目標(biāo)導(dǎo)向不同，缺乏對農(nóng)業(yè)空間各類活動、各項要素的系統(tǒng)協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌安排，易導(dǎo)致空間保護(hù)低效、空間利用無序、生態(tài)環(huán)境本身的系統(tǒng)性被破壞等問題。

3 生態(tài)文明時代農(nóng)業(yè)空間發(fā)展趨勢

進(jìn)入生態(tài)文明時代，中國致力于以山水林田湖草生命共同體為理論基礎(chǔ)，以民生福祉為導(dǎo)向，推進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生[27]，作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的空間載體，農(nóng)業(yè)空間在生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程中呈現(xiàn)出以下發(fā)展趨勢。

3.1 農(nóng)業(yè)空間發(fā)展功能的復(fù)合化

農(nóng)業(yè)空間除了具有供給工業(yè)原料、提供田園觀光與休閑體驗場所的經(jīng)濟(jì)功能以外，還具有保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給、保障城鄉(xiāng)居民就業(yè)、傳承農(nóng)耕文化等社會功能，也具有保護(hù)水土資源和生物多樣性、提供綠地與維持生態(tài)平衡等生態(tài)功能。不同地區(qū)的資源稟賦、區(qū)位條件、社會經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境等因素不同，其農(nóng)業(yè)空間主要功能也不同[28-29]，形成以一種功能為主導(dǎo)、其他功能為拓展的復(fù)合化發(fā)展形態(tài)。近年來，各地在實現(xiàn)農(nóng)業(yè)空間主要功能的前提下，重視經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)功能的復(fù)合利用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)與文化、教育、旅游、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)跨界融合，發(fā)展共享農(nóng)業(yè)、體驗農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)等新業(yè)態(tài)，已成為提高農(nóng)業(yè)空間利用綜合效益的重要實現(xiàn)形式。據(jù)統(tǒng)計，2019年中國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游收入超過8 500億元，年均增速9.8%，直接帶動1 200萬農(nóng)村勞動力就業(yè)增收[30]。

3.2 農(nóng)業(yè)空間發(fā)展需求的優(yōu)質(zhì)化

在城鄉(xiāng)居民消費結(jié)構(gòu)升級的需求引致下，農(nóng)業(yè)空間發(fā)展需求的優(yōu)質(zhì)化趨勢日漸顯現(xiàn)。一方面農(nóng)業(yè)空間利用要滿足農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的需求，城鄉(xiāng)居民對農(nóng)產(chǎn)品不僅有“有沒有”的數(shù)量上的需求，還有多層次、多樣化、個性化、優(yōu)質(zhì)安全的“好不好”的質(zhì)量上的需求[31]，人們從過去的“盼溫飽”“求生存”發(fā)展為現(xiàn)在的“盼環(huán)?！薄扒笊鷳B(tài)”。截至2020年底，全國綠色有機(jī)地標(biāo)農(nóng)產(chǎn)品總數(shù)超過5萬個，比“十二五”末增長了72%[32]；另一方面，農(nóng)業(yè)空間利用要滿足高品質(zhì)生活的需求，農(nóng)村生活不僅需要滿足“生存機(jī)會”的衣食住行空間，還需要滿足“生活品質(zhì)”的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、休閑空間和滿足“生命價值”需要的自主創(chuàng)造、社會交往、文化藝術(shù)空間[33]。在有限的農(nóng)業(yè)空間內(nèi)，空間結(jié)構(gòu)需適應(yīng)消費結(jié)構(gòu)的升級，以滿足人民日益增長的美好生活需要。

3.3 農(nóng)業(yè)空間發(fā)展模式的綠色化

在中國農(nóng)業(yè)資源環(huán)境壓力趨緊和優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供需失衡的雙重壓力下，靠拼資源消耗、拼農(nóng)資投入、拼生態(tài)環(huán)境的粗放經(jīng)營模式難以為繼，推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展已經(jīng)成為社會共識，綠色化也成為農(nóng)業(yè)空間發(fā)展模式的必然選擇。以資源環(huán)境承載力作為發(fā)展的基本前提，協(xié)同資源、安全、健康、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境多重目標(biāo)，通過農(nóng)業(yè)布局綠色化、農(nóng)業(yè)資源利用綠色化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)手段綠色化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈接綠色化等綠色經(jīng)濟(jì)模式，實現(xiàn)資源節(jié)約、環(huán)境友好、生態(tài)保育和質(zhì)量高效[34-35]。2012—2018年中國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展指數(shù)從73.46提升至76.12，在農(nóng)業(yè)資源節(jié)約與保育、生態(tài)環(huán)境安全、綠色產(chǎn)品供給等方面均有不同程度改善[36]。

3.4 農(nóng)業(yè)空間發(fā)展手段的數(shù)字化

數(shù)字化為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展帶來了巨大變革，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)不斷向農(nóng)村延伸，數(shù)字技術(shù)逐步滲入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營、農(nóng)業(yè)綜合信息服務(wù)、鄉(xiāng)村治理等多個領(lǐng)域和市場、政府部門、企業(yè)、農(nóng)戶等各個環(huán)節(jié)，正在重塑著人與人之間、人與物之間、物與物之間的時空關(guān)系以及生產(chǎn)關(guān)系、社會關(guān)系。人與萬物皆為數(shù)字化生態(tài)系統(tǒng)中的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點或單元，形成了一種萬物互聯(lián)的“新生態(tài)文明”特征[1]，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提升、發(fā)展新機(jī)遇的創(chuàng)造、公共服務(wù)的全方位優(yōu)化配置等方面實現(xiàn)革新[37]，促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活發(fā)生根本性變革。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部市場與信息化司和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部信息中心發(fā)布的 2020年全國縣域數(shù)字農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展水平評價報告，2019年全國縣域數(shù)字農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展總體水平達(dá)36.0%，較上年提升3個百分點，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)數(shù)字化水平達(dá)23.8%，全國縣域農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)零售額30 961.6億元，同比增長23.5%，占農(nóng)產(chǎn)品交易總額的10.0%。

3.5 農(nóng)業(yè)空間發(fā)展路徑的融合化

農(nóng)業(yè)空間發(fā)展路徑的融合化主要體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)融合、城鄉(xiāng)融合兩個方面。農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合以產(chǎn)業(yè)鏈延伸、產(chǎn)業(yè)范圍拓展、產(chǎn)業(yè)功能轉(zhuǎn)型為表征，通過形成新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式帶動資源、要素、技術(shù)、市場需求在農(nóng)村的整合集成和優(yōu)化重組，在實踐中逐漸形成了農(nóng)業(yè)內(nèi)部融合、產(chǎn)業(yè)鏈延伸、功能拓展、新技術(shù)滲透、產(chǎn)城融合等 5種具有中國特色的產(chǎn)業(yè)融合模式[38]。2013—2018年，中國農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合度呈現(xiàn)上升趨勢，融合度在五年內(nèi)增加了7.28%[39]，但融合水平總體還存在很大的提升空間。同時，中國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民發(fā)展與工業(yè)、城市、市民之間的邊界日益模糊、相互滲透逐步加速[40]，全國土地、勞動力、資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素快速流動，并發(fā)生要素重組和空間重構(gòu)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)地域功能的轉(zhuǎn)型，城鄉(xiāng)融合發(fā)展已成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)空間分異的內(nèi)在動力[41-42]。

4 生態(tài)文明時代農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃策略

遵循生態(tài)文明建設(shè)的總要求，應(yīng)對農(nóng)業(yè)空間發(fā)展趨勢，提出生態(tài)文明時代農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃策略（圖3）：以生命共同體理念為指引優(yōu)化農(nóng)業(yè)空間系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，即在分析規(guī)劃底線的基礎(chǔ)上，面向民生福祉需求，分析確定規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)，并堅持主體功能原則優(yōu)化區(qū)域布局、堅持綠色經(jīng)濟(jì)模式優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局和堅持融合發(fā)展理念布局平臺載體，同時注重利用數(shù)字信息技術(shù)提高規(guī)劃和管理效率。

4.1 堅持生命共同體理念優(yōu)化農(nóng)業(yè)空間系統(tǒng)結(jié)構(gòu)

農(nóng)業(yè)空間是山水林田湖草生命共同體的有機(jī)組成部分，必須站在生命共同體的高度，考慮農(nóng)業(yè)空間的開發(fā)利用對其他資源和整個生態(tài)系統(tǒng)的影響，處理好人與自然、局部與整體、發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系，以農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)良性循環(huán)為核心要義，以自然系統(tǒng)內(nèi)部各要素和諧共生、人與自然和諧共生為目標(biāo)導(dǎo)向，統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、人口-自然資源-產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系，統(tǒng)籌謀劃農(nóng)業(yè)空間的保護(hù)、利用和整治修復(fù)活動，優(yōu)化農(nóng)業(yè)空間系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和系統(tǒng)功能。

4.2 堅持人與自然和諧共生原則分析規(guī)劃底線

建立人與自然全面和諧共生和協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系，規(guī)劃中要守住生態(tài)與發(fā)展兩條底線。一方面要分析資源環(huán)境承載能力守住生態(tài)底線，以尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的理念為指導(dǎo)開展資源環(huán)境承載能力和農(nóng)業(yè)適宜性評價，特別是加強(qiáng)水土平衡、草畜平衡、種養(yǎng)平衡分析，按照以水定地、以草定畜、農(nóng)牧循環(huán)的原則確定耕地承載規(guī)模、草原載畜量、農(nóng)區(qū)載畜量、水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)模等，把經(jīng)濟(jì)活動、人的行為限制在自然資源和生態(tài)環(huán)境能夠承受的最大限度內(nèi)，使農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)模與資源環(huán)境承載力相匹配，降低對自然生態(tài)系統(tǒng)的影響，以生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)夯實農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)。另一方面要分析保障糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給，鞏固脫貧攻堅成果所需要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平即發(fā)展底線，以保供給、促增收為導(dǎo)向預(yù)測農(nóng)業(yè)空間的基本需求。只有基本需求得到保障，生態(tài)底線才守得住、守得有意義?？傮w上，農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃要以生態(tài)底線作為科學(xué)基礎(chǔ)和約束條件，以滿足發(fā)展底線為首要任務(wù)，因勢利導(dǎo)地處理好人與自然的關(guān)系，構(gòu)建自然生態(tài)系統(tǒng)和社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)交互耦合的農(nóng)業(yè)空間格局。

4.3 堅持民生福祉導(dǎo)向分析規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)

農(nóng)業(yè)空間發(fā)展需求的優(yōu)質(zhì)化，是人們對美好生活的向往在農(nóng)業(yè)空間發(fā)展需求上的體現(xiàn)。規(guī)劃應(yīng)積極響應(yīng)人們對優(yōu)質(zhì)安全農(nóng)產(chǎn)品、高品質(zhì)生活、良好生態(tài)環(huán)境的期待，構(gòu)建由基于大食物觀的整個農(nóng)業(yè)空間資源、實行特殊保護(hù)的永久基本農(nóng)田、基于供給保障的“兩區(qū)”、基于多樣性保障和競爭優(yōu)勢的“特優(yōu)區(qū)”等構(gòu)成的全要素農(nóng)業(yè)空間分級保護(hù)體系，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)空間既保障農(nóng)產(chǎn)品供給也保障農(nóng)民增收、農(nóng)產(chǎn)品保供給既保數(shù)量也保多樣還保質(zhì)量；構(gòu)建以功能分區(qū)為面、以全產(chǎn)業(yè)鏈布局為線、以平臺載體布局為點的以點聯(lián)線、以點帶面的農(nóng)業(yè)空間高效利用體系，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)空間有序利用、高質(zhì)高效利用；按照農(nóng)業(yè)空間數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的要求，構(gòu)建“數(shù)量補(bǔ)充+質(zhì)量提升+功能修復(fù)”的農(nóng)業(yè)空間整治修復(fù)體系，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理。

4.4 堅持主體功能原則優(yōu)化區(qū)域布局

農(nóng)業(yè)空間發(fā)展功能的復(fù)合化，指一定區(qū)域的農(nóng)業(yè)空間承載著農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、保障農(nóng)民增收、生態(tài)涵養(yǎng)、提供休閑旅游資源等多種功能，但同一區(qū)域承載的功能有主體功能和其他功能之分，不同區(qū)域之間的主體功能也會不盡相同。規(guī)劃應(yīng)在分析區(qū)域農(nóng)業(yè)空間現(xiàn)狀基礎(chǔ)、發(fā)展環(huán)境、演變規(guī)律的基礎(chǔ)上優(yōu)化區(qū)域布局，劃分農(nóng)業(yè)功能分區(qū)，明確各個分區(qū)的主體功能和其他功能，建立產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單，提出差別化用途管制和績效考核制度，引導(dǎo)各類空間發(fā)揮最適宜的功能，提供最優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品，發(fā)揮最大的綜合效益。

4.5 堅持綠色經(jīng)濟(jì)模式優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局

綠色經(jīng)濟(jì)指通過綠色清潔化生產(chǎn)和消費來減輕生態(tài)環(huán)境破壞的發(fā)展模式[27]。規(guī)劃要立足區(qū)域農(nóng)業(yè)資源稟賦特色，發(fā)揮比較優(yōu)勢，宜農(nóng)則農(nóng)、宜牧則牧、宜漁則漁、宜林則林，形成反映區(qū)域特色、資源稀缺程度、市場供求的綠色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局。具體到某個產(chǎn)業(yè)，從全產(chǎn)業(yè)鏈的價值鏈、企業(yè)鏈、供需鏈和空間鏈4個維度視角，以促進(jìn)資源循環(huán)利用、生產(chǎn)方式低碳、產(chǎn)業(yè)鏈接高效為導(dǎo)向，將供需鏈的各個環(huán)節(jié)和企業(yè)鏈的各個主體落實到空間上，形成聯(lián)系緊密、協(xié)同互促的全產(chǎn)業(yè)空間鏈，提高產(chǎn)業(yè)質(zhì)量效益的同時減少環(huán)境污染、降低生態(tài)安全風(fēng)險。

4.6 堅持融合發(fā)展理念合理布局平臺載體

產(chǎn)業(yè)融合是不同產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)要素的組合，一產(chǎn)與二產(chǎn)、三產(chǎn)的交叉滲透、優(yōu)化重組過程中現(xiàn)代要素不斷聚集，從而形成區(qū)域發(fā)展的產(chǎn)業(yè)高地、增長極和輻射源。規(guī)劃應(yīng)遵循產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展規(guī)律，合理布局現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、加工物流園、科技園、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)等平臺載體，吸引土地、資本、科技、人才、信息等現(xiàn)代要素，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚、企業(yè)集群發(fā)展，引領(lǐng)輻射帶動區(qū)域農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。

4.7 堅持?jǐn)?shù)字賦能提升規(guī)劃和管理效率

在進(jìn)行農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃時，不僅要重視數(shù)字化的發(fā)展對空間秩序的重組產(chǎn)生深刻的影響，也要更加重視數(shù)字化信息技術(shù)在規(guī)劃編制、實施管理中的應(yīng)用。在規(guī)劃編制和實施中，要以自然資源調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，加強(qiáng)對各類空間關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)的整合；重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營、管理、服務(wù)等大數(shù)據(jù)整理分析，為規(guī)劃決策提供信息支撐；重視功能區(qū)、產(chǎn)業(yè)空間鏈、平臺載體和各類空間管控要素的精準(zhǔn)落地；重視建立規(guī)劃成果數(shù)據(jù)庫；重視規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測和實施監(jiān)管等，提高規(guī)劃和管理效率。

5 結(jié)論

1）農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃指以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)空間的高質(zhì)量生產(chǎn)、高品質(zhì)生活和可持續(xù)利用為目標(biāo)，以農(nóng)業(yè)空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，以綜合考慮資源環(huán)境承載能力為前提，對一定時期內(nèi)農(nóng)業(yè)空間保護(hù)、利用、整治修復(fù)做出的統(tǒng)籌安排。農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃既要細(xì)化深化國土空間總體規(guī)劃對農(nóng)業(yè)空間的管控要求，也要為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃的落地實施提供空間保障。

2）既有農(nóng)業(yè)空間相關(guān)規(guī)劃大致可以分為以耕地為重點的農(nóng)業(yè)空間保護(hù)類、以農(nóng)業(yè)區(qū)域分工為重點的農(nóng)業(yè)空間利用類和以土地整治、生態(tài)修復(fù)為重點的農(nóng)村國土整治類三種類型。既有農(nóng)業(yè)空間相關(guān)規(guī)劃很好地解決了當(dāng)時農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展迫切需要解決的空間問題，但大多聚焦于農(nóng)業(yè)空間的某一項活動或某一項要素，缺乏對農(nóng)業(yè)空間各類活動、各項要素的系統(tǒng)協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌安排，易導(dǎo)致空間保護(hù)低效、空間利用無序、生態(tài)環(huán)境本身的系統(tǒng)性被破壞等問題。

3）進(jìn)入生態(tài)文明時代，農(nóng)業(yè)空間呈現(xiàn)出發(fā)展功能復(fù)合化、發(fā)展需求優(yōu)質(zhì)化、發(fā)展模式綠色化、發(fā)展手段數(shù)字化、發(fā)展路徑融合化等趨勢，相應(yīng)地提出生態(tài)文明時代農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃策略：堅持生命共同體理念優(yōu)化農(nóng)業(yè)空間系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，堅持人與自然和諧共生原則分析規(guī)劃底線，堅持民生福祉導(dǎo)向分析規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)，堅持主體功能原則優(yōu)化區(qū)域布局，堅持綠色經(jīng)濟(jì)模式優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，堅持融合發(fā)展理念合理布局平臺載體，堅持?jǐn)?shù)字賦能提升規(guī)劃和管理效率。

本文的研究成果將為國土空間規(guī)劃的編制提供一定的思路借鑒，但做好農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃，離不開理論指導(dǎo)，也離不開方法支撐和實證分析，同時農(nóng)業(yè)空間具有“尺度”屬性和區(qū)域差異性，不同空間尺度、不同區(qū)域的農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃的關(guān)注重點與編制方法有待于結(jié)合具體案例進(jìn)一步研究。