探討新形勢下土地儲備融資的政策改革和開發(fā)模式創(chuàng)新

韓冰

摘 要：隨著國家房地產(chǎn)市場蓬勃發(fā)展以及相關(guān)政策陸續(xù)出臺，土地儲備融資問題日益凸顯。為了解決這一難題，國家通過宏觀調(diào)控及政策轉(zhuǎn)變等方式對土地儲備融資行為進行了進一步規(guī)范和調(diào)整。但土地儲備融資問題依然在短時間內(nèi)難以解決，進而對土地儲備工作帶來了極大影響和嚴重阻礙。本文就針對現(xiàn)在土地儲備融資問題進行了簡要分析，并就當前形勢下融資模式進行了闡述。

關(guān)鍵詞：土地儲備;土地融資;國有土地

一、 土地儲備資金和土地儲備融資的基本內(nèi)容

2016年，根據(jù)財政部、中國人民銀行、原國土資源部和銀監(jiān)會等四部委共同發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財綜【2016】4號），文件作出“自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機構(gòu)舉借土地儲備貸款?！钡囊?guī)定。另外，規(guī)定了“土地儲備資金的來源，主要包括：一土地儲備機構(gòu)的征地和拆遷補償費用、土地開發(fā)費用等儲備土地過程中發(fā)生的相關(guān)費用由財政部門從已供應(yīng)儲備土地產(chǎn)生的土地出讓收入中安排。二是土地儲存的資金主要來源于國有土地收益基金，由財政部門安排。三是發(fā)行地方政府債券籌集的土地儲備資金。四是用于土地儲備的其他資金，但使用前必須經(jīng)過財政部門的許可批準。五是由以上幾點中的資金所產(chǎn)生的利息收入。”隨后國土資源部和財政部又共同印發(fā)了《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（財預(yù)【2017】62號，以下簡稱“62號文”），推廣以地方政府專項債券代替原先土地儲備抵押貸款的融資模式。通過上述文件，我們不難分析，土地儲備資金的來源主要有兩個：一個是從土地出讓收入中的內(nèi)生資金，一個是土地儲備專項債券的外向資金。

土地儲備制度各個環(huán)節(jié)的制定和實施都需要強有力的資金作為其正常運作的保障，因為土地儲存制度的正常運行必須建立在有足夠資金的基礎(chǔ)之上。2016年前，各地通過土地儲備機構(gòu)抵押融資方式舉借貸款用于土地收儲。2017年后，各地根據(jù)62號文件的要求，通過省級財政部門發(fā)行土地儲備專項債券籌集資金。但2019年底，國家對土地儲備融資進行了政策調(diào)整，暫停發(fā)行土地儲備專項債券，致使各地不得不通過一些其他方式進行土地儲備融資。如“變相的”政府購買服務(wù)，項目股權(quán)合作融資模式等。這些模式雖然能解決部分資金短缺的問題，但在根本上還存在很多不規(guī)范的地方，需要進一步厘清。

二、原有土地儲備融資的開發(fā)模式及其存在的問題

（一）政府主導(dǎo)模式

各級政府通過各地的土地儲備機構(gòu)進行土地的一級開發(fā)整理，將“生地”變成“熟地”。土地開發(fā)整理的資金由各地土地儲備機構(gòu)通過土地儲備抵押方式解決，待土地通過公開招拍掛的方式出讓變現(xiàn)后，從財政部門的土地出讓收入中安排資金償還前期的貸款。

此模式是最為正規(guī)的土地儲備開發(fā)整理模式。但這種模式也存在一定的問題，那就是土地開發(fā)整理的資金全部由土地儲備機構(gòu)貸款解決（土地儲備貸款規(guī)模納入各地財政部門融資規(guī)?？刂瓶▋?nèi)），給地方財政帶來了很大的資金壓力和還款風(fēng)險。若土地不能按計劃完成出讓，會對下一步的工作產(chǎn)生一連串的不良反應(yīng)。同時，土地儲備機構(gòu)在項目拆遷等環(huán)節(jié)往往缺乏必要的手段和經(jīng)驗，拆遷進度較慢，土地出讓的時序有時難以控制。

（二）市場化運作模式

該模式是政府部門通過公開招標或授權(quán)的方式將土地的一級開發(fā)整理工作交由房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)或政府的投融資平臺公司。開發(fā)商或平臺公司對項目土地進行熟化，代為支付各類土地補償、安置補助等拆遷費用，通過“三通一平”、“七通一平”等方式使土地達到供地條件后，交由政府部門，面向市場公開出讓。

在此模式下，開發(fā)商或平臺公司往往希望通過二級市場拿地，平衡一級市場的前期投入，同時獲得較高的二級市場開發(fā)收益。政府為保證企業(yè)前期投入的成本回收，在土地招拍掛時，設(shè)定部分條件，便于企業(yè)低價拿地。若開發(fā)企業(yè)不能如愿拿地，也可通過土地出讓收入的返還，平衡前期投入一級市場的開發(fā)成本及獲得一定的投資收益。但該模式雖然減輕了政府的前期資金壓力，但不利于各地政府調(diào)控和穩(wěn)定地價，同時也滋生了地方政府的腐敗。

（三）政府主導(dǎo)的市場化運作模式

此模式一般為政府部門通過招標或授權(quán)第三方平臺企業(yè)來對土地資源進行一級開發(fā)整理開發(fā)，并由政府出資來保障土地資源的開發(fā)運作，開發(fā)整理企業(yè)在土地出讓后，按一定比例享受一定的收益分成（通常情況下是土地開發(fā)總成本的2%-5%左右）。

政府主導(dǎo)型的市場化開發(fā)模式與政府主導(dǎo)模式相似，也存在一些問題待以解決。第一政府負擔(dān)重，融資壓力大。因開發(fā)整理資金由政府出資，因此各地政府部門都背負了巨大的債務(wù)壓力和還款責(zé)任，且政府部門的融資受到各種條件限制，不可能大規(guī)模的實施。各地用于土地開發(fā)整理的資金也很有限，全部項目如都通過政府出資方式，勢必對各地政府資金產(chǎn)生極大的壓力。第二成本審核認定難。財政部門和自然資源部門對成本的審核往往不能形成統(tǒng)一的意見，同時土地開發(fā)整理成本審核認定也變相增加了政府部門的工作量和審核成本。開發(fā)企業(yè)和政府有時還會因成本審核的認定產(chǎn)生糾紛，所造成的這一現(xiàn)象還需要根據(jù)實際問題進行改良。

（四）政府與市場合作模式

在該模式中，政府通過對開發(fā)企業(yè)自身資金、技術(shù)、管理等多個方面的綜合實力的評價，依照項目的具體情況，通過授權(quán)或其他方式選取合適的土地開發(fā)企業(yè)，與其共同合作出資進行土地開發(fā)整理，共同對項目土地一級開發(fā)進行運作。土地整理完成后實施招拍掛出讓。

政府與市場合作模式在最大程度上促進了地方政府和土地開發(fā)公司之間的合作，同時賦予了土地資源開發(fā)團隊更高的專業(yè)性和能動性，通過兩者的優(yōu)勢互補來加強團隊的協(xié)作能力優(yōu)勢互補，從而進一步提升政府在土地一級開發(fā)整理效能。同時減輕政府資金壓力，是一種非常符合現(xiàn)實融資要求的開發(fā)模式。

三、新形勢下的土地儲備融資開發(fā)模式

（一）土地儲備專項債券模式

2017年5月財政部和國土資源部頒發(fā)了《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》，地方政府土地儲備專項債券融資的"前門"也被正式開啟，而這種地方政府土地儲備在一定程度上占用了地方政府專項債額度，并且在原有專項債券上進行了創(chuàng)新。這種新型專項地方債主要特點是其土地儲備的發(fā)行由地方政府負責(zé)，且地方政府專項債券是以項目對應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的國有土地使用權(quán)出讓收入或國有土地收益基金收入償還的。但是，土地儲備項目的發(fā)行土地儲備專項債券需要建立在有穩(wěn)定預(yù)期償還資金之上的，其對應(yīng)的政府性基金收入需要切實保障償還債券的本金和利息，從而進一步促進項目收益和融資之間的平衡。但2019年底，根據(jù)國務(wù)院有關(guān)會議要求，暫停發(fā)行土地儲備專項債券，給各地土地儲備工作帶來了一定困難。但同時也為各地探索新的融資模式帶來了機遇。

（二）土地儲備社會資本參與模式

土地儲備社會資本參與模式主要是當?shù)卣捎霉_招標或授權(quán)等多種方式，使社會中具有一定資質(zhì)和實力的企業(yè)參與土地儲備機構(gòu)，并與其共同實施土地一級開發(fā)。在成立項目公司后，由項目公司具體負責(zé)對土地資源的開發(fā)和整理，其出讓必須在土地熟化后實行，給項目公司所支付的資金主要是土地儲備機構(gòu)從財政部門返還在土地一級開發(fā)前期的資金成本，且項目公司按照約定償還前期社會資本的投資，投資人收到全部投資成本和投資收益之后退出，不再分享土地出讓后的增值收益。

（三）一、二級市場聯(lián)動模式

各地方政府通過地方規(guī)章出臺有關(guān)土地開發(fā)整理的實施文件（如：各地的城市更新政策）。對土地開發(fā)整理工作進行政策明確，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)或地方平臺公司通過合法渠道取得土地的一、二級市場聯(lián)動開發(fā)的權(quán)利。金融機構(gòu)根據(jù)各地方出臺的相關(guān)政策給與開發(fā)企業(yè)或平臺公司相應(yīng)的貸款用于土地的一級開發(fā)整理，土地整理完成后實施出讓，出讓主體依然是前期的開發(fā)整理單位，整理單位通過二級市場的房地產(chǎn)銷售收入等用于貸款的償還。

四、結(jié)語

隨著我國城市化建設(shè)進程的不斷推進加快，土地儲備的問題也日益受到了越來越多人的高度關(guān)注。而目前我國的城市土地儲備管理制度在有效推動當代我國的大型城市規(guī)劃與建設(shè)發(fā)展，優(yōu)化城市土地利用資源配置，提高城市土地利用效益與資源利用率等方面更是起著極為核心的導(dǎo)向作用。隨著新時代的發(fā)展進步，還需要國家政府和各個部門深入研究國有土地儲備中可能存在的一些問題，并及時提出具有針對性的解決政策措施，拓寬土地儲備融資及土地開發(fā)整理模式的服務(wù)渠道，防范土地融資中的風(fēng)險，實現(xiàn)我們對國土資源的有效利用和管理。

土地儲備制度為實現(xiàn)政府宏觀調(diào)控而發(fā)揮著極為核心的關(guān)鍵作用。土地儲存制度不僅要保證土地資源在后期開發(fā)的時的土地市場運行規(guī)范、建設(shè)用地保障能力規(guī)范、土地節(jié)約集約利用規(guī)范以及保障房用地供應(yīng)的作用，還需要參考“項目運作交給市場，強化行業(yè)管理、公共服務(wù)職能”的開發(fā)思想，積極鼓勵社會中的部分企業(yè)參與到土地儲備開發(fā)項目中，共同探索土地儲備開發(fā)融資的新模式。

對于目前我國土地儲備管理機構(gòu)而言，改變過去簡單、且過于粗放的融資管理模式，優(yōu)化融資資源結(jié)構(gòu)，避免債務(wù)風(fēng)險等將是未來一個時期重要的工作任務(wù)，同時也是保持土地儲備工作長期平穩(wěn)健康發(fā)展的必然要求。各地土地儲備機構(gòu)要通過引入這種新的融資管理方式，探索新的土地開發(fā)整理模式，不僅可以有效拓寬融資業(yè)務(wù)渠道，增加資金來源的豐富多樣性，還可以有效率地降低政府債務(wù)管理風(fēng)險，減少地方土地儲備收儲管理過程及其中的各種利益沖突，促進經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展，完善地方政府專項債務(wù)管理，遏制違法違規(guī)變相舉債行為，深化財政與金融互動，更好地服務(wù)于土地儲備及相關(guān)的領(lǐng)域的發(fā)展。

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