我國輔助器具租賃服務(wù)相關(guān)政策研究

熊寶林，賴卿，管思聰

1.北京社會管理職業(yè)學院（民政部培訓中心），北京市 101601；2.北京市康復(fù)輔助器具協(xié)會，北京市 100020

1 康復(fù)輔助器具租賃服務(wù)現(xiàn)狀

康復(fù)輔助器具是能預(yù)防、代償、監(jiān)護、減輕或降低損傷、活動受限和參與限制的任何產(chǎn)品(包括器具、設(shè)備、工具、技術(shù)和軟件)[1]?？祻?fù)輔助器具租賃是指以康復(fù)輔助器具為租賃物，向有需求的服務(wù)對象提供租賃服務(wù)[2]?？祻?fù)輔助器具租賃使用，可以避免一次性購買和維修的困擾，降低使用成本，服務(wù)方便快捷，隨時調(diào)換，避免浪費[3]。一些發(fā)達國家和地區(qū)借助完善的支付保障制度，普遍開展了康復(fù)輔助器具租賃和配置服務(wù)[4]。

美國由包括教育、就業(yè)、醫(yī)療等不同的部門共同承擔對殘疾人康復(fù)輔助器具的租賃補助。殘疾人使用輔助技術(shù)的權(quán)益由《殘疾人法》和《殘疾人輔助技術(shù)法》保障，各級政府將殘疾人獲得康復(fù)輔助器具的補貼資金納入預(yù)算，并對就業(yè)提供相應(yīng)地輔助技術(shù)。康復(fù)輔助器具費用支付主要通過保險或政府救濟承擔，份額根據(jù)具體的康復(fù)輔助器具確定。對于殘疾人士來說，使用大部分康復(fù)輔助器具只需要承擔小部分費用或完全免費[5]。

德國是世界上康復(fù)輔助器具產(chǎn)業(yè)最發(fā)達、租賃服務(wù)模式最先進的國家之一，其根據(jù)租賃服務(wù)對象年齡和身高的特點，規(guī)定包括政府力量和保險機構(gòu)承擔的經(jīng)費來源渠道，以提高康復(fù)輔助器具配置的實施效率；同時，建立保險、經(jīng)辦機構(gòu)聯(lián)合的服務(wù)中心，為需要康復(fù)的殘疾人提供相關(guān)服務(wù)，幫助他們完成康復(fù)申請?？祻?fù)輔助器具租賃的支付來源于三個方面，醫(yī)療保險占70%～80%，護理保險占10%～20%，個人支付很少部分。醫(yī)療保險和護理保險在德國都屬于強制險，所以，普通居民租賃康復(fù)輔助器具非常普遍[6]。

英國實行基本涵蓋與殘疾相關(guān)的醫(yī)療和康復(fù)項目在內(nèi)的全民醫(yī)療免費政策。英國的康復(fù)輔助器具市場高度碎片化，輔具種類繁多。消費者可通過輔具銷售連鎖機構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)、福利機構(gòu)購買部分類型輔具。假肢和矯形器這類由政府買單的輔助器具，使用者需要在醫(yī)師等專業(yè)人員的評估后選用指定產(chǎn)品[7]。政府主要通過“殘疾人工作與年金部”為殘疾人的康復(fù)服務(wù)和相關(guān)器具的使用提供廣泛財政支持。輪椅等助行輔具租賃費用和維護費用由英國國家醫(yī)療服務(wù)體系負擔。配置服務(wù)中為需求者配置價格不超過1000英鎊的小型輔具由政府全額負擔，如必須配置價格超過1000英鎊的輔具，將進行嚴格評估。對于價值較高的大型輔具配置，作業(yè)治療師做出初步評估后，由英國房屋管理部門與殘疾人設(shè)備基金共同承擔費用。

丹麥全國98個市都設(shè)有康復(fù)輔助器具中心，縣一級還設(shè)有專門的康復(fù)輔助器具服務(wù)機構(gòu)，每個機構(gòu)有2～3 人，可上門為殘疾人提供輔具改裝和配置服務(wù)，并有獨立的場地和殘疾人檔案，有品種齊全、各種品牌的康復(fù)輔助器具[8]。殘疾人免費租賃各種康復(fù)輔助器具，經(jīng)費由政府每年專項撥付。

日本康復(fù)輔助器具零售與租賃市場銷售比為3∶7[9]。服務(wù)對象以老年人為主，身心障礙者、病患和一般民眾為輔，租賃項目包括各種生活輔具、康復(fù)輔具和醫(yī)療輔具。介護保險(長照保險)自2000 年開始實施，在輔具配置方面鼓勵民眾以租代購，政府和介護保險支付租金的90%，民眾自付很少部分。

我國臺灣地區(qū)康復(fù)輔助器具社區(qū)租賃網(wǎng)絡(luò)發(fā)達，包括全區(qū)域的輔具資源整合推廣中心、縣市輔具資源中心和醫(yī)院輔具服務(wù)部門、社會組織、企業(yè)三個層級。每個縣市都有公立輔具中心，主要負責輔具的展示推薦、配置評估、維修和租賃工作[10]。各縣市輔具中心服務(wù)對象以身心障礙者為主，有短期需求的老年人、病患和一般民眾為輔，租賃項目以生活輔具為主，康復(fù)輔具和醫(yī)療輔具為輔，不以營利為目的；各輔具廠商服務(wù)對象以老年人、病患為主，以身心障礙者和一般民眾為輔，租賃產(chǎn)品以醫(yī)療輔具為主，以營利為目的。支付制度均有相關(guān)法規(guī)，為輔具購買和租賃提供支付保障[11]。

我國香港特別行政區(qū)較早開展輔具租賃服務(wù)。香港紅十字會1975年起開展輔助器具租賃服務(wù)，服務(wù)對象主要包括行動不便的傷病者和需短暫租借康復(fù)輔具的人士，少部分輔具只能在相關(guān)醫(yī)院和社區(qū)交收中心租用[12]。香港復(fù)康協(xié)會下設(shè)的香港復(fù)康用具資源中心也是開展輔具租賃的重要機構(gòu)，1979年成立，目前是輔具評估和服務(wù)的權(quán)威單位，許多企業(yè)一旦有新產(chǎn)品，立刻送到資源中心評估、展示和試用。支付依賴慈善基金、公眾捐款及象征式的個人租借租金等。

我國內(nèi)地康復(fù)輔助器具租賃市場剛剛起步，輔具租賃的支付保障體系還不完善[13]，大多需要個人自付，暫未納入長護險或社會醫(yī)療保險支付范疇，為減少開支，社區(qū)租賃成為很多家庭的迫切需求[14]。2017年，浙江嘉興市在嘉善縣開展康復(fù)輔助器具租賃服務(wù)試點，在每個鎮(zhèn)(街道)設(shè)立租賃服務(wù)中心，實現(xiàn)全縣服務(wù)全覆蓋[15]，推出輪椅、呼吸機、排便機、護理床和床墊等5 大類12 項康復(fù)輔助器具租賃服務(wù)，在全國范圍內(nèi)率先將該項服務(wù)納入居家養(yǎng)老服務(wù)補貼項目庫和長期護理保險，對每種類型輔具日租金額設(shè)置上限，使老年人“愿意租、租得起”。2018 年12 月，民政部等四部門和單位聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展康復(fù)輔助器具社區(qū)租賃服務(wù)試點的通知》，決定在全國開展康復(fù)輔助器具社區(qū)租賃服務(wù)試點。2019 年5 月，確定上海市等13個地區(qū)為康復(fù)輔助器具社區(qū)租賃服務(wù)試點地區(qū)，探索輔具配置模式，提高康復(fù)輔助器具需求人群通過租賃方式配置輔具的比例，解決老百姓“用不起”問題[16]。試點名單公布以來，各試點地區(qū)積極開展相關(guān)租賃工作。本文選取華北、華南、華東、華西代表性試點地區(qū)，基于Gilbert 等[17]在《社會福利政策導(dǎo)論》中提出的分析框架，從市場主體(Who)、租賃產(chǎn)品(What)、配套制度和專業(yè)人才(How to deliver)、資金保障(How to fund)四個維度，總結(jié)分析試點工作開展情況。見表1。

表1 康復(fù)輔助器具社區(qū)租賃部分試點地區(qū)實施情況

2 康復(fù)輔助器具租賃存在的瓶頸

我國康復(fù)輔助器具社區(qū)租賃剛剛興起，盡管政府已經(jīng)開始鼓勵并出臺各項政策措施，但行業(yè)發(fā)展成熟仍任重道遠。目前該行業(yè)發(fā)展存在很多制約因素，包括配套政策的滯后、企業(yè)經(jīng)營的局限、社會認知的不足等[18]。

2.1 租賃市場主體發(fā)展不充分

租賃服務(wù)主要是一種市場行為，以營利為主要目的。在租賃試點的推動下，試點地區(qū)政府主要通過購買企業(yè)服務(wù)的方式進行康復(fù)輔助器具租賃，但企業(yè)在產(chǎn)品購置、維修清潔、宣傳推廣等方面前期運行成本較大，資金回收慢，運營戰(zhàn)線長，企業(yè)參與積極性并不高[19]。以上海市為例，成為社區(qū)租賃服務(wù)試點兩年以來，目前有42 家產(chǎn)品供應(yīng)商、22 家服務(wù)供應(yīng)商參與，供應(yīng)產(chǎn)品52 種，截至2021 年6 月25 日，上海累計發(fā)生租賃訂單1433 筆，服務(wù)1600 多人次，市場主體還遠遠滿足不了老百姓需求。另外，民政、殘聯(lián)系統(tǒng)下屬各相關(guān)康復(fù)輔具事業(yè)單位主要是公益屬性，不適合通過提供租賃服務(wù)進行營利。

2.2 租賃服務(wù)配套制度不完善

康復(fù)輔助器具租賃工作流程包括服務(wù)申請、配置評估、服務(wù)提供、清潔消毒、物流配送、投訴維權(quán)等[20]。自開展社區(qū)租賃試點以來，13 個試點地區(qū)在租賃補貼辦法、產(chǎn)品目錄、回收制度等方面出臺了相關(guān)政策制度，但圍繞租賃服務(wù)各個環(huán)節(jié)的配套制度還不完善，尤其在市場準入、運營監(jiān)管、服務(wù)標準等關(guān)鍵環(huán)節(jié)急需相關(guān)配套制度進行支撐和完善。

2.3 消費支付保障體系不健全

康復(fù)輔助器具產(chǎn)業(yè)直接服務(wù)老年人、殘疾人、傷病人等特殊人群，政府要發(fā)揮職能作用，切實做好其中的公共服務(wù)和社會保障工作[21]。殘疾人多數(shù)處于社會弱勢地位，創(chuàng)收能力差，基本生活比較困難，消費基本的康復(fù)輔助器具存在一定的困難。從世界范圍看，許多發(fā)達國家都圍繞康復(fù)輔助器具配置，建立了相應(yīng)的支付保障制度，個人只需支付少部分經(jīng)費[22]。目前，我國康復(fù)輔助器具消費支持措施主要包含三個方面：①針對工傷人員的工傷保險；②部分地區(qū)康復(fù)服務(wù)納入基本醫(yī)療保險報銷范圍；③北京、上海、深圳等地建立了貧困殘疾人輔具配置補貼制度[23]。但這些支持政策還不夠完善，政策之間未形成體系，對于輔具租賃，政策都沒有明確說明。

2.4 社會認可度不足

我國康復(fù)輔助器具社區(qū)租賃服務(wù)市場起步較晚，發(fā)展不完善，宣傳推廣還不夠，很多老年人對康復(fù)輔助器具認識不足，存在一定偏見，甚至對使用輔具存在一定抵觸心理，不知道康復(fù)輔助器具還可以租賃使用；此外，因為康復(fù)輔助器具的私人性，很多人不愿意使用“二手器具”[24]。如何消除這種顧慮是提高社會接受度和認可度的關(guān)鍵。

2.5 專業(yè)人員缺乏

康復(fù)輔助器具社區(qū)租賃行業(yè)仍處于初期發(fā)展階段，且具有學科交叉性特點，需要大量康復(fù)輔助器具適配專業(yè)人才，包括專業(yè)的評估人員、配置人員和相關(guān)康復(fù)工程類人才，而這類人才目前市場還嚴重不足。以假肢矯形器專業(yè)為例，根據(jù)世界衛(wèi)生組織和國際假肢與矯形器學會(WHO/ISPO)2008 年發(fā)布的《發(fā)展中國家假肢與矯形器專業(yè)人員培訓指南》中對發(fā)展中國家假肢和矯形器專業(yè)人員需求的預(yù)測，我國至少需要假肢師和矯形器師(I、Ⅱ級專業(yè)人員)8190 人，而目前我國相關(guān)人員僅有1000 余人，約占從業(yè)人員的10%[25]。與歐美國家相比，我國康復(fù)輔具專業(yè)人員占人口比例尤為低下，職業(yè)化程度不高，人才供給與需求嚴重不匹配[26]。

3 康復(fù)輔助器具租賃的對策建議

康復(fù)輔助器具社區(qū)租賃在我國具有廣泛的發(fā)展空間[27]。為了推進康復(fù)輔助器具社區(qū)租賃服務(wù)行業(yè)快速健康發(fā)展，作者提出以下建議。

3.1 廣泛培育市場主體

充分發(fā)揮市場資源配置的決定性作用，推進輔具租賃服務(wù)主體專業(yè)化、多元化和規(guī)?；l(fā)展。大力培養(yǎng)開展社區(qū)租賃服務(wù)的各類相關(guān)企業(yè)，支持各類康復(fù)輔助器具生產(chǎn)銷售企業(yè)開展社區(qū)租賃服務(wù)，探索應(yīng)用線上線下相結(jié)合的服務(wù)模式[28]；同時，民政、殘聯(lián)系統(tǒng)下屬各相關(guān)康復(fù)輔具機構(gòu)應(yīng)發(fā)揮兜底保障作用，為各類貧困殘疾人、老年人等特殊群體提供免費康復(fù)輔具租賃服務(wù)；引導(dǎo)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)機構(gòu)、養(yǎng)老機構(gòu)和兒童福利機構(gòu)等積極創(chuàng)造條件，為相關(guān)機構(gòu)和企業(yè)開設(shè)租賃服務(wù)網(wǎng)點提供場地。可以充分利用養(yǎng)老驛站、社區(qū)中心、日間照料中心、溫馨家園等社區(qū)載體，建立康復(fù)輔助器具租賃服務(wù)店中店，設(shè)立服務(wù)終端和展示空間[29]。

3.2 嚴格規(guī)范服務(wù)企業(yè)

康復(fù)輔助器具社區(qū)租賃服務(wù)項目通過項目化、社會化方式運作，公開招標選擇提供康復(fù)輔助器具社區(qū)租賃服務(wù)的企業(yè)。探索建立試點康復(fù)輔具社區(qū)租賃服務(wù)供應(yīng)商準入機制，編制出臺試點康復(fù)輔助器具社區(qū)租賃服務(wù)供應(yīng)商準入辦法，通過委托專家評委會和行業(yè)協(xié)會等第三方社會組織，定期公開遴選康復(fù)輔助器具租賃服務(wù)入圍機構(gòu)，確定試點項目市場供應(yīng)主體。根據(jù)企業(yè)信譽和實力，鼓勵服務(wù)型企業(yè)和投資性企業(yè)強-強聯(lián)合建設(shè)運營。動態(tài)管理入圍企業(yè)清單，適時更新，向社會公開企業(yè)信息、服務(wù)承諾、租賃產(chǎn)品范圍、租賃價格等核心服務(wù)信息，接收社會監(jiān)督。公開遴選中，對試點供應(yīng)主體進行信用評估和服務(wù)能力、服務(wù)模式的綜合評價，通過“信用中國”網(wǎng)站，加強服務(wù)企業(yè)的前置信用評估以及事中事后信用監(jiān)管，并建立租賃供應(yīng)商誠信目錄，委托行業(yè)協(xié)會等相關(guān)專業(yè)機構(gòu)定期評估服務(wù)質(zhì)量，評估結(jié)果作為相關(guān)服務(wù)機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量的重要認定依據(jù)。

3.3 科學設(shè)置租賃產(chǎn)品

制定康復(fù)輔助器具租賃目錄，明確普惠基本型和機構(gòu)改善型康復(fù)輔具租賃范圍，結(jié)合市場實際需求不斷完善消費型康復(fù)輔具租賃的目錄范圍，納入目錄產(chǎn)品享受政府主導(dǎo)的多渠道支付的分類補貼，同時優(yōu)先列入商業(yè)保險、金融產(chǎn)品的支付保障范圍。針對不同群體和需求，將周期短、價格高、綠色環(huán)保、可重復(fù)利用康復(fù)輔助器具產(chǎn)品列入首批租賃服務(wù)目錄清單。依托康復(fù)輔助器具質(zhì)檢中心，建立康復(fù)輔助器具租賃配置認證標準體系，建立相應(yīng)的檢驗檢測、產(chǎn)品鑒定、質(zhì)量認證等認證認可體系[30]。針對服務(wù)標準，制定出臺康復(fù)輔助器具租賃衛(wèi)生安全要求、康復(fù)輔助器具租賃服務(wù)規(guī)范等團體標準；針對產(chǎn)品質(zhì)量，研究推出康復(fù)輔助器具領(lǐng)域的產(chǎn)品質(zhì)量責任保險，把購買產(chǎn)品質(zhì)量責任保險作為項目招標中企業(yè)中標的必要條件。

3.4 加大資金投入與消費保障

通過爭取本級資金中專項支列、上級資金投入、引入社會資本等方式保障試點配套資金，并對符合條件的康復(fù)輔助器具生產(chǎn)、租售、配置、洗消等企業(yè)給予資金支持。在消費保障方面，加強職能部門之間的聯(lián)動，對當前名目眾多、碎片化的輔具配置補貼項目進行整合，構(gòu)建完善的輔具福利補貼制度，民政、殘聯(lián)、人社等部門康復(fù)輔助器具評估、配置的數(shù)據(jù)充分整合，形成服務(wù)對象的輔具需求與輔具配置檔案，一人一檔，積極探索各部門現(xiàn)有康復(fù)輔助器具相關(guān)專項資金中可用于、適用于租賃部分的使用規(guī)劃；建立健全支付形式及支付場景，充分利用養(yǎng)老助殘卡等現(xiàn)有財政補貼資源，將租賃場景納入其中，同時做好長期護理保險在康復(fù)輔助器具租賃場景的部署，一方面提高長期護理保險的精準實施，另一方面可以擴充康復(fù)輔助器具租賃的資金來源；研究將康復(fù)輔助器具納入基本醫(yī)療保險的產(chǎn)品目錄、將殘疾人納入康復(fù)輔具適配補貼范圍的條件，協(xié)調(diào)金融機構(gòu)和商業(yè)保險公司研發(fā)支持康復(fù)輔助器具社區(qū)租賃服務(wù)的金融產(chǎn)品[31]。

3.5 加強人才培養(yǎng)和技術(shù)研發(fā)

強化康復(fù)輔助器具社區(qū)租賃服務(wù)的科技和人才支撐。將康復(fù)輔助器具相關(guān)課程納入相關(guān)職業(yè)教育范圍，建立職業(yè)教育和高等教育互為補充、協(xié)調(diào)發(fā)展的康復(fù)輔具相關(guān)學科專業(yè)教育體系。建立健全康復(fù)輔助器具從業(yè)標準和職業(yè)規(guī)范，推廣康復(fù)輔助器具服務(wù)專業(yè)能力培訓和持證上崗服務(wù)[32]。依托康復(fù)輔助技術(shù)咨詢師新職業(yè)，加快制定新職業(yè)相關(guān)的技術(shù)標準，推動建立水平評價制度。搭建康復(fù)輔助器具基礎(chǔ)共性技術(shù)研發(fā)平臺和科技創(chuàng)新平臺，對租賃試點項目形成核心技術(shù)支撐能力，在康復(fù)輔助器具社區(qū)租賃服務(wù)涉及的產(chǎn)品存取、清洗消毒、跟蹤追溯、維修保養(yǎng)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得研發(fā)突破。

3.6 積極開展宣傳推廣

增加科研成果創(chuàng)新的實用性，讓普通老百姓也能較容易獲得科技轉(zhuǎn)化的最新成果；充分利用社區(qū)租賃網(wǎng)絡(luò)，結(jié)合開展公益講座、拍攝公益宣傳片、微信、抖音等多種渠道，廣泛開展康復(fù)輔助器具社區(qū)租賃服務(wù)宣傳咨詢；配合舉辦康復(fù)輔具進社區(qū)公益活動，增加老百姓體驗的機會，引導(dǎo)消費者通過社區(qū)租賃服務(wù)，不斷滿足康復(fù)輔助器具配置需求。

康復(fù)輔助器具社區(qū)租賃既能提高康復(fù)輔助器具使用效能，降低使用成本，減輕殘疾人、老年人和傷病人等特殊群體的家庭負擔，又能打通前端的研發(fā)生產(chǎn)，促進后端的銷售使用，培育壯大市場。因此，開展輔具租賃社區(qū)服務(wù)具有十分重要的現(xiàn)實意義，其發(fā)展在我國既有機遇，又面臨挑戰(zhàn)。對于整個租賃產(chǎn)業(yè)鏈，服務(wù)體系的建設(shè)、服務(wù)流程的規(guī)范、社會環(huán)境的培育、政府政策的保障是幾個關(guān)鍵的因素，對于促進產(chǎn)業(yè)鏈的可持續(xù)健康發(fā)展尤其重要。

利益沖突聲明：所有作者聲明不存在利益沖突。