基于赤水河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼蜕鐣Y本合作項目風(fēng)險識別與分擔(dān)

張叢林,黃 洲,鄭詩豪,陳劭鋒,4,董磊華,喬海娟

1 中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院,北京 100190 2 湖州交通技師學(xué)院,湖州 313000 3 中水北方勘測設(shè)計研究有限責(zé)任公司,天津 300222 4 中國科學(xué)院大學(xué)公共政策與管理學(xué)院,北京 100049 5 中國電建集團(tuán)北京勘測設(shè)計研究院有限公司,北京 100024 6 水利部農(nóng)村電氣化研究所,杭州 310012 7 南京水利科學(xué)研究院水文水資源與水利工程科學(xué)國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室,南京 210029

赤水河是長江上游南岸較大的一級支流,發(fā)源于云南省鎮(zhèn)雄縣,沿川黔邊界流至貴州茅臺鎮(zhèn)后,納桐梓河、古藺河至赤水市,至四川省合江縣與習(xí)水河匯合后注入長江。河源至茅臺為上游,茅臺至赤水市為中游,赤水市至河口為下游。因其優(yōu)美的自然環(huán)境、豐富的生物多樣性以及悠久的歷史文化,赤水河被譽(yù)為生態(tài)河、美酒河、美景河、英雄河。

赤水河流域?yàn)樯鷳B(tài)脆弱區(qū),流域上中下游保護(hù)與發(fā)展矛盾較為突出。赤水河流域上游所處之地生態(tài)環(huán)境普遍脆弱,森林覆蓋率相對偏低,經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要以種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和煤電行業(yè)為主,是我國南方貧困人口比較集中、貧困面較大的地區(qū)之一[1-2]。而中下游經(jīng)濟(jì)發(fā)展以釀酒業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)為主,對水質(zhì)要求較高。為保護(hù)流域中下游水質(zhì),上游地區(qū)發(fā)展權(quán)受到限制。近年來,上游地區(qū)人口增長較快,城鎮(zhèn)化率迅速提高,但由于資金不足,當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施歷史欠賬較多,特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢,給流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)帶來較大風(fēng)險[3- 5]。

因此,有必要建立流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,協(xié)調(diào)相關(guān)主體間的利益分配格局,促進(jìn)流域上中下游經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)。目前,國家、跨省級和貴州省層面已出臺了一系列與流域生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的政策措施[6- 10],但仍存在若干問題,主要表現(xiàn)為:補(bǔ)償資金來源單一、總量不足且持續(xù)性較差、補(bǔ)償方式較為單一等。引導(dǎo)社會資本積極參與赤水河流域生態(tài)補(bǔ)償以促進(jìn)上述問題的解決,顯得尤為重要。

政府和社會資本合作(Public-Private Partnership,PPP)模式是公共服務(wù)領(lǐng)域的一種項目運(yùn)作模式,對轉(zhuǎn)變政府職能、推動經(jīng)濟(jì)增長具有重要作用[11]。將PPP模式與赤水河流域生態(tài)補(bǔ)償相結(jié)合,有助于拓寬補(bǔ)償資金來源、增加補(bǔ)償資金總量、豐富補(bǔ)償方式。在此背景下,有效識別風(fēng)險因素、合理分擔(dān)風(fēng)險因素,進(jìn)而防范化解重大風(fēng)險因素,關(guān)乎基于流域生態(tài)補(bǔ)償PPP項目的成敗。

1 文獻(xiàn)綜述

基于流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)腜PP項目是指以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧、增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給能力與效率為目標(biāo),由政府與社會資本共同支付生態(tài)補(bǔ)償資金,通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系。開展基于流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)腜PP項目,是積極響應(yīng)國家政策、提升流域綜合治理能力的重要舉措,且已經(jīng)在撫河[12]、太湖[13]、遼河[14]、湘江[15]、永定河[16]等流域取得了積極的進(jìn)展。

風(fēng)險的有效識別和合理分類是進(jìn)行PPP項目風(fēng)險分擔(dān)的重要前提。在風(fēng)險因素識別的基礎(chǔ)上,已有研究主要從不同角度、不同層級對PPP項目風(fēng)險進(jìn)行有效劃分。(1)按照項目風(fēng)險的承擔(dān)主體,將項目風(fēng)險劃分為政府、社會資本面臨的風(fēng)險以及公私雙方共同承擔(dān)的風(fēng)險[17-18]。(2)以PPP項目本身為主體[19- 28],綜合考慮各類影響因素,將項目風(fēng)險劃分為政治、經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)、法律、市場、融資、建設(shè)、服務(wù)、運(yùn)營、不可抗力風(fēng)險等多級指標(biāo)體系。(3)從不同層級劃分PPP項目風(fēng)險,包括宏觀、中觀、微觀[29-30]和國家級、市場級與項目級[31]兩大類。

在此基礎(chǔ)上,PPP項目風(fēng)險分擔(dān)研究主要采用定性或定量的研究方法。在定性研究方面,主要以問卷調(diào)查[17]、案例文獻(xiàn)總結(jié)[32]、專家打分[33]等方式為主,劃定PPP項目不同風(fēng)險的分擔(dān)主體,分析政府和私人投資者對市場風(fēng)險的承擔(dān)偏好,并提出相應(yīng)的政策建議；在定量研究方面,主要通過構(gòu)建函數(shù)模型如效用函數(shù)[34-35]、測算模型[36]、博弈模型[37-38]、云模型[23,28]以及神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)[39]等,求解政府部門和私營方承擔(dān)風(fēng)險比例的計算公式,并以實(shí)際工程為案例,進(jìn)行驗(yàn)證分析,為有效識別PPP項目風(fēng)險、管理風(fēng)險,從而降低風(fēng)險提供依據(jù)?？傮w來看,上述研究已取得諸多成果,但仍有待進(jìn)一步完善:(1)將流域生態(tài)補(bǔ)償與PPP模式相結(jié)合,進(jìn)行風(fēng)險分擔(dān)的研究相對較少；(2)尚未對基于流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)腜PP項目運(yùn)作關(guān)鍵環(huán)節(jié)中的風(fēng)險因素進(jìn)行有效識別；(3)在基于流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)腜PP項目風(fēng)險分擔(dān)方法方面,在風(fēng)險分擔(dān)評價過程中,對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的全面性要求較高,且不易實(shí)現(xiàn)定性評價與定量數(shù)據(jù)間精確的相互轉(zhuǎn)化。本文擬將赤水河流域生態(tài)補(bǔ)償與PPP模式相結(jié)合開展研究,提出基于赤水河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)腜PP項目運(yùn)作關(guān)鍵環(huán)節(jié),識別各環(huán)節(jié)面臨的主要風(fēng)險因素。在此基礎(chǔ)上,引入云理論,建立基于赤水河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)腜PP項目風(fēng)險分擔(dān)模型,將有關(guān)風(fēng)險因素在政府與社會資本間進(jìn)行合理分擔(dān)。

2 研究方法

基于赤水河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)腜PP項目(新建項目為主)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)可以分為三個階段(圖1):(1)項目準(zhǔn)備階段:針對赤水河流域重大資源環(huán)境問題,識別問題的利益相關(guān)方；通過利益相關(guān)方協(xié)商確定補(bǔ)償目標(biāo),根據(jù)補(bǔ)償目標(biāo)制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),而后由補(bǔ)償主體籌集補(bǔ)償資金；建立赤水河流域生態(tài)補(bǔ)償基金,所有補(bǔ)償資金都注入該基金。(2)項目實(shí)施階段:流域生態(tài)補(bǔ)償基金由具有投融資經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)公司進(jìn)行管理,資金由特定的托管銀行進(jìn)行管理；該階段社會資本入駐,在基金管理公司的決策下,進(jìn)行項目投資；社會資本開始參與項目設(shè)計和建設(shè)環(huán)節(jié),該階段社會資本與各聯(lián)合單位簽訂貸款、設(shè)計、建設(shè)、保險、咨詢、管理等合同；而后,組織各相關(guān)單位進(jìn)行項目建設(shè)；在此過程中,政府及相關(guān)部門對項目實(shí)施全過程進(jìn)行監(jiān)督。工程驗(yàn)收、試運(yùn)營合格以后,開發(fā)建設(shè)階段結(jié)束,項目進(jìn)入運(yùn)營環(huán)節(jié),政府與社會資本方簽訂特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議,約定特許經(jīng)營期限。在項目運(yùn)營期間,社會資本方應(yīng)按照協(xié)議要求對項目設(shè)施進(jìn)行運(yùn)營、維護(hù)；為確保按協(xié)定進(jìn)行,各利益相關(guān)方均擁有對項目進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利。項目運(yùn)營產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)環(huán)境收益在補(bǔ)償主體、補(bǔ)償客體和基金管理公司等利益相關(guān)方間進(jìn)行分配。(3)合同終結(jié)階段:待項目特許經(jīng)營期滿后,私人資本需將項目的經(jīng)營權(quán)(或所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)同時)向政府移交,合同效力終止。

圖1 基于赤水河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼蜕鐣Y本合作(PPP)項目運(yùn)作關(guān)鍵環(huán)節(jié)Fig.1 Key links in the operation of PPP projects based on ecological compensation in Chishui Watershed

在項目階段劃分的基礎(chǔ)上,研究方法主要包括兩個方面:(1)建立基于赤水河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)腜PP項目風(fēng)險識別方法,識別PPP項目運(yùn)行關(guān)鍵環(huán)節(jié)和對應(yīng)的風(fēng)險因素；(2)通過云理論建立基于赤水河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)腜PP項目風(fēng)險分擔(dān)方法,將有關(guān)風(fēng)險在政府和社會資本間進(jìn)行合理分擔(dān)。

2.1 風(fēng)險因素識別方法

本文將PPP模式引入赤水河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,借鑒在美國運(yùn)行數(shù)十年且取得成功經(jīng)驗(yàn)的州立循環(huán)基金的運(yùn)作模式[40]。識別基于赤水河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)腜PP項目運(yùn)作關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

結(jié)合基于赤水河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)腜PP項目運(yùn)作關(guān)鍵環(huán)節(jié),本文采用文獻(xiàn)調(diào)研與考察調(diào)研相結(jié)合的方式識別相關(guān)風(fēng)險因素。(1)廣泛查閱國內(nèi)外PPP項目風(fēng)險識別的相關(guān)文獻(xiàn)資料,梳理、總結(jié)主要風(fēng)險因素。(2)赴赤水河流域內(nèi)昭通、畢節(jié)等市實(shí)地調(diào)研流域內(nèi)已開展的PPP項目,并召集政府和社會資本代表,了解項目運(yùn)作過程中面臨的風(fēng)險因素。(3)召開赤水河流域生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)方座談會,就有關(guān)風(fēng)險因素的甄別工作征求各方意見和建議。在此基礎(chǔ)上,識別項目運(yùn)作關(guān)鍵環(huán)節(jié)中的主要風(fēng)險因素,分析各風(fēng)險因素對項目的影響和風(fēng)險引致方。須指出的是,我國相關(guān)法律、法規(guī)已有規(guī)定的內(nèi)容,不作為本文風(fēng)險識別的重點(diǎn)。

2.2 風(fēng)險分擔(dān)方法

本文運(yùn)用云理論進(jìn)行風(fēng)險分擔(dān)研究,構(gòu)建基于赤水河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)腜PP項目風(fēng)險分擔(dān)模型。該理論以概率論和模糊數(shù)學(xué)為基礎(chǔ),運(yùn)用語言值實(shí)現(xiàn)某個定性概念與其定量表示之間的不確定性轉(zhuǎn)換[41]。根據(jù)云理論,本文分三步構(gòu)建基于赤水河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)腜PP項目風(fēng)險分擔(dān)模型:構(gòu)建風(fēng)險因素分擔(dān)參考云、構(gòu)建風(fēng)險因素分擔(dān)評價云、確定風(fēng)險因素分擔(dān)方案(圖2)。

圖2 風(fēng)險因素分擔(dān)模型構(gòu)建思路Fig.2 Ideas for constructing risk factor sharing model

2.2.1風(fēng)險分擔(dān)的基本原則

基于赤水河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)腜PP項目的相關(guān)風(fēng)險主要在政府和社會資本間分擔(dān),有關(guān)的社會資本主要包括:有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的非政府補(bǔ)償主體、其他愿意參與到PPP項目中的個人、企業(yè)或組織。其中,補(bǔ)償主體主要包括:赤水河流域中下游以酒類企業(yè)和旅游企業(yè)為代表的生態(tài)服務(wù)購買者、中下游政府。補(bǔ)償客體主要包括:赤水河流域上游地區(qū)的公眾、地方政府等生態(tài)服務(wù)維護(hù)者。

按照風(fēng)險分擔(dān)優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控等原則,將風(fēng)險類型及分擔(dān)方式分為以下類型:(1)以政府資本為主承擔(dān)的風(fēng)險應(yīng)是政府擁有絕對資源優(yōu)勢的風(fēng)險,以項目外部風(fēng)險為主,主要包括:法律、政策和最低需求等風(fēng)險。(2)由社會資本為主承擔(dān)的風(fēng)險應(yīng)該是社會資本熟悉程度和控制能力遠(yuǎn)高于政府的風(fēng)險,主要為項目內(nèi)部風(fēng)險,如:項目設(shè)計、建造、財務(wù)和運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險。(3)不可抗力等風(fēng)險應(yīng)由政府和社會資本合理共擔(dān)[42-43]。

2.2.2構(gòu)建PPP項目風(fēng)險因素分擔(dān)參考云

基于云理論的風(fēng)險分擔(dān)模型由期望值Ex、熵En和超熵He等數(shù)字特征表征對定性概念的定量表達(dá)。期望值Ex代表云滴的中心位置,即定性概念的中心值；熵En用以衡量定性概念的模糊性,表征定量論域中可被定性概念接受的數(shù)值范圍,En越大,概念越模糊；超熵He是熵En不確定性的度量,反映云的離散程度,即所有云的最大厚度[44]。定性概念和定量描述間的相互轉(zhuǎn)換通過云發(fā)生器實(shí)現(xiàn)[45]。

風(fēng)險因素分擔(dān)參考云通過專家咨詢法確定。因各風(fēng)險因素評價值難以具體量化,選擇以定性語言進(jìn)行描述[46]。按照七級語義劃分的風(fēng)險因素分擔(dān)參考云包括:“政府方全擔(dān)”、“政府方分擔(dān)絕大部分”、“政府方分擔(dān)較大部分”、“公私雙方均擔(dān)”、“社會資本方分擔(dān)較大部分”、“社會資本方分擔(dān)絕大部分”和“社會資本方全擔(dān)”及其對應(yīng)的數(shù)域,此處數(shù)域是指七級語義所對應(yīng)的評價值區(qū)間。對于具有上限和下限的雙邊約束型評語,評價值數(shù)域的特征值為:

(1)

式中:Dmin和Dmax和是評價數(shù)域的端點(diǎn),k為可以根據(jù)定性語義模糊程度調(diào)整的系數(shù),本文采用黃金分割法確定,即以“公私雙方均擔(dān)”為評價論域中心,相鄰云圖的超熵He以1.618倍向兩側(cè)逐漸增大[47]。

2.2.3構(gòu)建PPP項目風(fēng)險因素分擔(dān)評價云

(1)專家評價

通過現(xiàn)場座談、線上咨詢等多種形式,共邀請來自政府、高校、科研單位、企業(yè)等單位在經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、工程管理、風(fēng)險管理等相關(guān)領(lǐng)域的10名專家進(jìn)行打分,每位專家均對基于赤水河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)腜PP項目的m個風(fēng)險因素逐一進(jìn)行風(fēng)險分擔(dān)評價。參與評價的各位專家表示為(B1,B2,…,Bn),待評價的風(fēng)險因素表示為(C1,C2,...Cm),U(Ci(Bj))表示第j位專家對于第i個風(fēng)險因素的分擔(dān)評價值,其中(i=1,2,…m;j=1,2,…n)[48]。

(2)將U(Ci(Bj))輸入逆向云發(fā)生器

將各專家對各項風(fēng)險因素的分擔(dān)評價值輸入逆向云發(fā)生器,獲取各風(fēng)險因素和PPP項目整體風(fēng)險因素的數(shù)字特征:

(2)

(3)將數(shù)字特征輸入正向云發(fā)生器

根據(jù)(2)的計算結(jié)果,將各風(fēng)險因素的數(shù)字特征輸入正向云發(fā)生器求得PPP項目各風(fēng)險因素的分擔(dān)評價云圖。

(3)

此后,重復(fù)上述過程,直到產(chǎn)生N個云滴為止。若由這些云滴組成的云圖厚度過大(He>1)或云滴嚴(yán)重發(fā)散(En>10)甚至呈霧狀分布,說明專家組對風(fēng)險因素Cm的分擔(dān)評價觀點(diǎn)不一致,存在較大分歧[49]。

為了解決“持少數(shù)意見專家的觀點(diǎn)往往會被其他意見相近專家的評價結(jié)果所掩蓋”這一問題,本文在云厚度過大或云滴嚴(yán)重發(fā)散時,會將有關(guān)評價云圖對應(yīng)的風(fēng)險因素反饋給專家組討論并進(jìn)行新一輪評價,重復(fù)此過程直到云圖具有較理想的厚度和云滴離散度為止。

2.2.4確定風(fēng)險因素分擔(dān)方案

基于云理論建立基于赤水河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)腜PP項目風(fēng)險因素分擔(dān)模型,將得到的最終風(fēng)險因素評價云圖作為風(fēng)險因素分擔(dān)評價云,與風(fēng)險因素分擔(dān)參考云的數(shù)域所對應(yīng)的七個論域范圍做比較,甄別其對應(yīng)的風(fēng)險分擔(dān)資本方,確定各風(fēng)險因素的分擔(dān)方式和雙方資本風(fēng)險的分擔(dān)比例,最后得到基于赤水河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)腜PP項目風(fēng)險分擔(dān)的最優(yōu)方案。

3 研究結(jié)果

3.1 風(fēng)險因素識別結(jié)果

根據(jù)PPP項目運(yùn)作流程中的11個關(guān)鍵環(huán)節(jié),識別出各環(huán)節(jié)面臨的主要風(fēng)險因素共26個,進(jìn)一步分析了各風(fēng)險因素對流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制或PPP項目的影響和風(fēng)險引致方(表1)。

3.2 風(fēng)險分擔(dān)結(jié)果

3.2.1各風(fēng)險因素分擔(dān)評價

對各風(fēng)險因素的分擔(dān)情況進(jìn)行評價,以風(fēng)險因素J2為例,各專家三輪評價結(jié)果如圖3依次所示。其中,各專家的首輪評價為:(80,55,78,65,50,50,65,90,46,65),J2的數(shù)字特征(Ex,En,He)為(64.4,14.19,3.57)。通過觀察可知,云厚度過大、云滴離散度較強(qiáng)(En=14.19,He=3.57),說明有關(guān)專家對于風(fēng)險分擔(dān)情況的認(rèn)知存在較大差異,評價云無法準(zhǔn)確反映風(fēng)險因素J2的分擔(dān)信息,失去評價意義,需將本次評價結(jié)果及云圖反饋給專家組,待商討后重新評價。而后進(jìn)行第2輪評價,獲得風(fēng)險分擔(dān)評價云,通過觀察可知,云圖的厚度得到顯著改善,云滴離散度減弱,說明專家組意見已趨向一致(En=5.81,He=1.30)。在此基礎(chǔ)上進(jìn)行第3輪評價,逐漸縮小專家間分歧,提高評價質(zhì)量(En=5.14,He=0.63),獲得滿意云圖。

表1 各關(guān)鍵環(huán)節(jié)主要風(fēng)險因素

圖3 風(fēng)險因素J2的評價云Fig.3 Risk factor J2 evaluation cloud

通過風(fēng)險分擔(dān)模型可得PPP項目各風(fēng)險因素評價云的數(shù)字特征。各風(fēng)險因素熵En<10、超熵He<1,均在許可范圍內(nèi),云滴離散度較小,專家意見較為集中,評價極差較小(表2)。主要由政府資本承擔(dān)的風(fēng)險因素包括:A、B、C、D、E環(huán)節(jié)的相關(guān)風(fēng)險因素,F3、G1等風(fēng)險因素；主要由社會資本承擔(dān)的風(fēng)險因素包括:H、I、J等環(huán)節(jié)的所有風(fēng)險因素,F2、G2、K1等風(fēng)險因素；由政府資本和社會資本均擔(dān)的風(fēng)險因素包括:F1、K2等風(fēng)險因素(圖4)。

3.2.2項目風(fēng)險分擔(dān)及風(fēng)險轉(zhuǎn)移評價

在對各風(fēng)險因素進(jìn)行分擔(dān)的基礎(chǔ)上,對PPP項目的整體風(fēng)險分擔(dān)結(jié)果進(jìn)行評價?？傮w來看,將10位專家對26個風(fēng)險因素的評價結(jié)果取均值,得到整個PPP項目風(fēng)險分擔(dān)模型的數(shù)字特征為(52.12,1.33,0.89)。從PPP項目層面來看,其風(fēng)險總體上應(yīng)由公私雙方均擔(dān)。在此基礎(chǔ)上,進(jìn)一步分析PPP項目不同階段雙方風(fēng)險分擔(dān)的總體情況:

表2 各風(fēng)險因素評價云的數(shù)字特征

圖4 政府和社會資本的風(fēng)險分擔(dān)比例Fig.4 Risk sharing ratio of government and social capital

在項目準(zhǔn)備階段,從風(fēng)險因素數(shù)量來看,由政府資本承擔(dān)的比例為100%。該階段工作主要由地方政府牽頭實(shí)施,其擁有絕對的資源優(yōu)勢。因此政府在項目準(zhǔn)備階段承擔(dān)項目的主要風(fēng)險。

在項目實(shí)施階段,從風(fēng)險因素數(shù)量來看,項目風(fēng)險主要由社會資本承擔(dān),承擔(dān)比例為80.00%,政府資本承擔(dān)僅占13.33%,其余為雙方均擔(dān)。該階段社會資本介入,生態(tài)補(bǔ)償基金建立后,進(jìn)行PPP項目選擇,社會資本牽頭推進(jìn)項目設(shè)計、建設(shè)和運(yùn)營的相關(guān)工作。該階段,項目風(fēng)險總體上由政府資本承擔(dān)為主向社會資本承擔(dān)為主轉(zhuǎn)移,該階段除F1、F3、G1外,其余風(fēng)險因素均以社會資本承擔(dān)為主。社會資本處在最有利的位置去控制這些風(fēng)險,可以根據(jù)經(jīng)驗(yàn)通過選擇成熟的技術(shù)來減少該風(fēng)險發(fā)生的可能性。其中,F1風(fēng)險受市場大環(huán)境影響,政府與社會資本雙方均無法控制這些風(fēng)險的發(fā)生,屬雙方共擔(dān)風(fēng)險；F3、G1受政府主觀影響較大,政府可依靠自身的權(quán)力優(yōu)勢影響政策制定和PPP項目征地進(jìn)程,因此該風(fēng)險屬于政府控制范圍,以政府承擔(dān)為主。

特許經(jīng)營期滿后,PPP項目進(jìn)入合同終止階段,社會資本將項目的經(jīng)營權(quán)(或所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)同時)向政府移交。在項目移交階段,K1受社會資本經(jīng)營能力影響,社會資本可以根據(jù)經(jīng)驗(yàn)通過選擇成熟的技術(shù)來減少該風(fēng)險發(fā)生的可能性,其更有控制力,因此該風(fēng)險應(yīng)由社會資本承擔(dān)。K2因?yàn)槠渚哂胁豢深A(yù)測性,雙方對其都無法有效控制,只能通過采取措施盡量降低損失,其責(zé)任應(yīng)由雙方共擔(dān)。

總體來看,在項目準(zhǔn)備階段,有關(guān)風(fēng)險以政府資本承擔(dān)為主；至項目實(shí)施階段,有關(guān)風(fēng)險總體上轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐣Y本承擔(dān)為主；在合同終結(jié)階段,隨著項目經(jīng)營權(quán)(或所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)同時)移交政府,有關(guān)風(fēng)險再次以政府承擔(dān)為主。

4 結(jié)論與建議

4.1 結(jié)論

(1)本研究將赤水河流域生態(tài)補(bǔ)償與PPP模式相結(jié)合開展研究,在實(shí)施流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的背景下,為有效識別PPP項目風(fēng)險因素、在政府和社會資本間合理分擔(dān)項目風(fēng)險,進(jìn)而防范化解重大項目風(fēng)險建立了系統(tǒng)性研究方法。

(2)本研究特色主要包括三個方面:1)將流域生態(tài)補(bǔ)償與PPP模式相結(jié)合。拓寬了補(bǔ)償資金來源,推動各類資金相互融合、優(yōu)勢互補(bǔ)、風(fēng)險共擔(dān),促進(jìn)各利益相關(guān)方參與流域生態(tài)補(bǔ)償。2)將風(fēng)險識別與風(fēng)險分擔(dān)相結(jié)合。既關(guān)注風(fēng)險有效識別,又關(guān)注風(fēng)險合理分擔(dān)；既提出風(fēng)險識別與分擔(dān)的相關(guān)技術(shù)方法,又應(yīng)用這些方法得出研究結(jié)果。3)將定性分析與定量計算相結(jié)合。本研究通過云理論,構(gòu)建基于赤水河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)腜PP項目風(fēng)險分擔(dān)模型,有效實(shí)現(xiàn)了定性內(nèi)容與定量數(shù)據(jù)間的精確轉(zhuǎn)化,并將政府、社會資本等承擔(dān)的風(fēng)險比例進(jìn)行了量化呈現(xiàn)。

(3)PPP項目相關(guān)資料的獲取是開展基于赤水河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)腜PP項目風(fēng)險因素識別和分擔(dān)研究的重要基礎(chǔ),亦是專家打分的重要依據(jù)。建議構(gòu)建動態(tài)更新的基于赤水河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)腜PP項目數(shù)據(jù)庫,為專家打分提供重要參考。

4.2 建議

(1)政府資本在項目準(zhǔn)備階段承擔(dān)項目主要風(fēng)險,并承擔(dān)項目實(shí)施階段的政策風(fēng)險和征地風(fēng)險,為了防范風(fēng)險,在項目前期準(zhǔn)備階段,政府部門需開展實(shí)地調(diào)研,聽取利益相關(guān)方意見,并開展科學(xué)咨詢,科學(xué)判斷流域生態(tài)環(huán)境的控制性因素(A)；充分識別利益相關(guān)方,且考慮補(bǔ)償主體利益,尋找更多收益高的項目,或通過不同收益率項目打包的方式,吸引補(bǔ)償主體參與；另一方面,做好生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制必要性的解釋說明工作,爭取利益相關(guān)方參與其中(B)；根據(jù)所需的生態(tài)服務(wù)功能和資金承受能力,科學(xué)確定補(bǔ)償目標(biāo)(C)；政府應(yīng)為公眾和社會資本營造公平協(xié)商環(huán)境,并加強(qiáng)對雙方的協(xié)調(diào),通過科學(xué)測算和利益相關(guān)方協(xié)商確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)(D)。在籌集補(bǔ)償資金環(huán)節(jié),將生態(tài)補(bǔ)償納入財政經(jīng)常性預(yù)算,提高財政資金對流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹С至Χ?并爭取國家層面重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付,并通過增加財政資金,吸引社會資本進(jìn)行投資(E)。對于政策風(fēng)險,應(yīng)做好有關(guān)PPP項目的法律規(guī)制與政策支持工作,創(chuàng)造良好的投融資環(huán)境和穩(wěn)定的政治環(huán)境(F3)；對于征地風(fēng)險,政府應(yīng)嚴(yán)肅土地征用程序,對違反土地征用程序的主管單位和負(fù)責(zé)人進(jìn)行處罰,并引入外部審計部門,進(jìn)行全過程跟蹤審計(G1)。

(2)社會資本在項目實(shí)施階段、項目移交時承擔(dān)項目主要風(fēng)險,在管理生態(tài)補(bǔ)償資金方面,社會資本應(yīng)監(jiān)督基金管理公司掌握熟練的運(yùn)用資金管理知識,定期進(jìn)行專業(yè)化培訓(xùn)工作,選擇不同的基金產(chǎn)品PPP項目進(jìn)行投資,并利用不同基金產(chǎn)品的利率對沖降低以減少利率波動對企業(yè)盈利的影響(F1,F2)；在項目融資過程中,社會資本應(yīng)制定合理的資金融資計劃和風(fēng)險管控機(jī)制(G2)；在項目設(shè)計過程,項目設(shè)計單位應(yīng)加強(qiáng)前期調(diào)研工作,形成對項目情況的總體掌控,提高設(shè)計人員的技術(shù)水平,避免設(shè)計缺陷等問題的發(fā)生(H)；在項目建設(shè)環(huán)節(jié),項目建設(shè)單位應(yīng)優(yōu)化施工組織設(shè)計,提高施工人員的技術(shù)水平與責(zé)任心(I)。對于運(yùn)營風(fēng)險,社會資本可以在項目前期以召開聽證會的方式,收集各方的利益訴求,減少后期運(yùn)營時可能產(chǎn)生的風(fēng)險,并建立補(bǔ)償資金的浮動機(jī)制,允許補(bǔ)償資金根據(jù)項目收益狀況在允許范圍內(nèi)合理浮動(J1),由政府協(xié)助社會資本做好拖欠費(fèi)用的追繳工作(J2),社會資本方應(yīng)對員工進(jìn)行技能培訓(xùn),或聘請專業(yè)公司進(jìn)行項目運(yùn)營(J3)；社會資本運(yùn)營期間,應(yīng)嚴(yán)格按照國家標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)法律法規(guī)要求,保證項目移交時工程質(zhì)量合格,并在合同中注明相應(yīng)賠償措施(K1)。

(3)對于利率風(fēng)險(F1)和不可抗力風(fēng)險(K2),政府與社會資本都應(yīng)進(jìn)行充分的調(diào)研,做好市場預(yù)備利率變動和不可抗力的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。