宿遷市創(chuàng)新信用監(jiān)管模式構(gòu)建城市治理新格局

王永　馮德斌

近年來，江蘇省宿遷市認(rèn)真踐行以人民為中心的發(fā)展思想，始終堅持以“城市管理像繡花一樣精細(xì)”為遵循，圍繞“整潔、干凈、有序、安全、群眾滿意”目標(biāo)定位，大力實施“法治化、市場化、智慧化”管理，城市環(huán)境持續(xù)優(yōu)化，功能配套日益完善，特色個性愈發(fā)彰顯，先后榮獲中國人居環(huán)境獎城市、國家衛(wèi)生城市、國家生態(tài)園林城市、全國綠化模范城市、全國水生態(tài)文明城市和江蘇省優(yōu)秀管理城市等稱號。2017年，宿遷市以全國第一的優(yōu)異成績榮獲全國文明城市稱號，在2018和2019年度全國文明城市年度復(fù)查測評中，成績保持全省第一。 2020年，宿遷市作為前五屆全國文明城市，在通過復(fù)查保留的64個地級市中名列第二。

為持續(xù)不斷地鞏固文明城市長效建設(shè)水平，實現(xiàn)城市管理向城市治理轉(zhuǎn)變，宿遷市在具體工作實踐中，探索將信用手段引入城市管理領(lǐng)域，不僅有效解決了城市管理領(lǐng)域的一些痛點和難點問題，而且逐步形成了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、公眾參與”的新型城市治理模式，取得了顯著成效。

一、創(chuàng)新信用監(jiān)管模式的基本動因

（一）行政管理信用監(jiān)管的運用

在社會加速轉(zhuǎn)型期，社會結(jié)構(gòu)分化、利益群體重組，很大程度上加劇了社會治理的失序。面對日益復(fù)雜而艱巨的社會治理任務(wù)，傳統(tǒng)常規(guī)治理手段的作用日漸式微，以信用為核心進行市場規(guī)制和社會治理的信用監(jiān)管實踐日益興起。在政府治理過程中，信用監(jiān)管通過誠實信用的道德蘊含和法律原則逐漸演化成為新型的社會治理手段，具有主體的公權(quán)性、行為的外部性、信息的公共性、措施的適當(dāng)性等特征，發(fā)揮著確保義務(wù)履行、優(yōu)化監(jiān)管模式、推動社會共治的制度功能。

（二）城市管理信用監(jiān)管的運用

在面臨“法律依據(jù)有待強化、方式方法有待創(chuàng)新、執(zhí)法環(huán)境有待改善、輿論引導(dǎo)有待加強”的城管執(zhí)法工作背景下，城管部門必須另辟蹊徑，才能更加適應(yīng)新形勢新任務(wù)要求，才能得到更大多數(shù)群眾的理解和支持，才能在新的體制機制下取得更大的成效。比如，面對城市管理主體多樣化、利益多元化、社會信息化，僅僅依靠嚴(yán)管重罰等手段已難以從根本上解決新問題新矛盾，社會信用體系建設(shè)無疑為城市管理工作提供了新的思路和手段。它通過創(chuàng)新城市管理方式，積極構(gòu)建“信用城管”機制，建立起一套城市管理領(lǐng)域規(guī)范的信用激勵與懲戒機制，營造“一處失信、多處受限”的信用懲戒格局。通過信用來支持、推動及保障執(zhí)法，倒逼自然人和法人、非法人組織強化守法意識，破解執(zhí)法困境，提升城管執(zhí)法部門公信力，營造共建共治共享城市管理新格局。

（三）城市管理信用監(jiān)管的制度支撐

2012年以來，我國相繼出臺了《征信業(yè)管理條例》和《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》，目標(biāo)是到2020年，基本建成覆蓋全社會的征信系統(tǒng)，守信激勵和失信懲戒機制全面發(fā)揮作用，我國信用體系建設(shè)進入加速發(fā)展階段。近年來，宿遷市在地方性立法方面推進信用監(jiān)管在行政管理體系中的應(yīng)用，將信用管理手段納入法規(guī)體系，相繼出臺了《宿遷市社會信用條例》《宿遷市住宅物業(yè)管理條例》《宿遷市戶外廣告設(shè)施和店招標(biāo)牌管理條例》《宿遷市機動車停車場管理條例》《宿遷市農(nóng)貿(mào)市場管理條例》等地方性立法，為城市管理信用監(jiān)管提供了制度支撐。信用監(jiān)管模式雖然是創(chuàng)新監(jiān)管手段、實現(xiàn)城市管理向城市治理轉(zhuǎn)變的有效抓手，但不能替代城市管理部門本身的法定職能。

二、信用監(jiān)管模式的探索與實踐

（一）堅持標(biāo)準(zhǔn)制度先行

積極爭取立法授權(quán)，通過宿遷市第五屆人大常委會制定的《宿遷市社會信用條例》，授權(quán)依據(jù)信用檔案和有關(guān)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，采用信用積分等方式對社會信用主體的信用狀況進行評價。同時，在《江蘇省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》規(guī)定的市容環(huán)衛(wèi)責(zé)任區(qū)制度基礎(chǔ)上，經(jīng)公開征求意見、法制審核、召開座談會等程序，制定了《宿遷市市區(qū)沿街商鋪信用積分管理辦法（試行）》等規(guī)范性文件和市容環(huán)衛(wèi)責(zé)任人信用承諾書、信用化管理合同等配套材料，對沿街商鋪市容環(huán)衛(wèi)責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)要求進行細(xì)化明確，為實施信用監(jiān)管、信用認(rèn)定和信用獎懲等提供規(guī)范制度支撐。

宿遷市黃河古道大橋

（二）構(gòu)建信用契約關(guān)系

以沿街商鋪管理為突破口，在“門前五包”的基礎(chǔ)上，將環(huán)境衛(wèi)生、市容秩序、餐廚廢棄物處置、餐飲油煙防治等4大類75項城市管理事項納入信用管理范圍，并組織環(huán)衛(wèi)保潔、餐廚廢棄物收運、餐飲油煙治理等第三方服務(wù)主體分別與沿街商戶簽訂信用承諾書和信用化管理合同，明確相關(guān)責(zé)任，承諾履約，接受信用獎懲。如，餐飲類商鋪分別與環(huán)衛(wèi)作業(yè)、餐廚廢棄物收運、餐飲油煙防治等第三方服務(wù)主體簽訂信用承諾書、信用合同;非餐飲類商鋪僅與環(huán)衛(wèi)作業(yè)第三方服務(wù)主體簽訂信用承諾書、信用合同。“承諾書”和“合同”明確具體的市容環(huán)衛(wèi)責(zé)任，并與商戶“信用”掛鉤，從而建立誠信守法受獎勵、違法違規(guī)要處罰的契約關(guān)系。截至2020年12月，相關(guān)工作人員對市區(qū)162條重點道路的14915戶沿街商鋪組織簽訂信用承諾書14915份和信用化管理合同4.1萬份，實現(xiàn)沿街商戶100%全覆蓋。

（三）實施信用積分管理

城管部門開發(fā)了包括GIS分析預(yù)警等功能在內(nèi)的沿街商鋪信用信息系統(tǒng)，搭建沿街商鋪管理平臺，并依托系統(tǒng)自動生成的二維碼，統(tǒng)一制作了信用信息二維碼載體規(guī)范，張貼在商鋪店外適宜位置，實行“一戶一碼”管理，提高信用監(jiān)管效能和群眾參與度。在此基礎(chǔ)上，對簽訂契約的商戶，城管部門按照“一鋪一檔”要求，實行“信用積分檔案管理”。信用基礎(chǔ)分為100分，一年為一個積分同期。城市管理人員采取巡查檢查、視頻監(jiān)控等措施，根據(jù)商鋪履約守諾情況，實行信用加減分管理。累計扣滿30分、60分、100分的， 分別記入一般關(guān)注對象、重點關(guān)注對象和警示對象。累計加分超過基礎(chǔ)分30分的列入守信名單。同時，定期公示商鋪信用積分，將商鋪信用等級評價納入社會信用體系。自2018年實施“信用積分檔案管理”后，共有698家商戶獲得信用加分，515家商戶信用減分，產(chǎn)生守信商戶117家、一般失信商戶12家、較重失信商戶6家。

（四）強化分級分類監(jiān)管

圍繞事前、事中和事后信用監(jiān)管三個環(huán)節(jié)，采取現(xiàn)場巡查和利用高清視頻監(jiān)控、無人機等現(xiàn)代化設(shè)備，加大現(xiàn)場和非現(xiàn)場信用監(jiān)管。積極開展信用加減分管理和信用等級認(rèn)定，按照守信對象、一般關(guān)注對象、重點關(guān)注對象、警示對象等四個等級，實施清單式、差別化監(jiān)管措施。對于失信人員，進行公開曝光、重點監(jiān)管、取消評優(yōu)、減少優(yōu)惠等懲戒措施。對于守信人員，則給予減免物業(yè)管理費或物質(zhì)獎勵、授予榮譽等激勵措施。例如，對2020年產(chǎn)生的53戶守信商戶不僅頒發(fā)榮譽牌匾，還能在一年內(nèi)公共道路泊位停車5折收費和免費騎行公共自行車，并在沿街商鋪信用聯(lián)盟消費享受最優(yōu)惠待遇。對產(chǎn)生的18戶一般和較重失信商戶則實行重管制度，加大檢查管理頻次，并推送至市級信用平臺實施信用聯(lián)合懲戒，形成了“一處違法、多處受限” “誠信守法、處處綠燈”的聯(lián)動信用獎懲機制，構(gòu)建了城市管理共建共治共享的全新格局。

（五）監(jiān)管機制成效顯現(xiàn)

宿遷市是2018年國家發(fā)改委、中國人民銀行公布的全國首批12個社會信用體系建設(shè)示范城市，在軟實力榜單中再添一塊重量級招牌。通過在沿街商戶中推行“信用承諾+契約管理”模式，簽訂信用承諾書和信用管理合同，對沿街商戶和相關(guān)管理主體實施信用積分、等級評價、聯(lián)合獎懲等措施，給商鋪立規(guī)矩劃紅線，宿遷市有效促進了沿街商鋪的自我管理，使得重點道路違法違規(guī)案件發(fā)生率下降了75%，初步構(gòu)建了共治共享城市管理新格局。這一做法受到各級媒體和省內(nèi)外同行的廣泛關(guān)注。新華社、人民網(wǎng)、新華網(wǎng)、中國文明網(wǎng)、中國改革報、信用中國、新華日報、江蘇電視臺、省委新聞網(wǎng)等21家主流媒體先后進行了專題報道。2019年獲評“全國信用承諾書示范樣本”，2020年獲評“全省社會信用體系建設(shè)工作創(chuàng)新項目”，并被住建部向全國推介。青島、鄭州、無錫、揚州等省內(nèi)外50余家城市先后前來考察學(xué)習(xí)。

三、深化信用監(jiān)管模式，構(gòu)建城市治理新格局

（一）新形勢下城市管理信用監(jiān)管要義

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次就社會誠信體系建設(shè)作出重要指示。黨中央、國務(wù)院高度重視社會信用體系建設(shè)，為開展社會信用體系建設(shè)提供了良好的基礎(chǔ)環(huán)境。國家“十四五”規(guī)劃綱要指出，弘揚誠信文化，推進誠信建設(shè)。江蘇省“十四五”發(fā)展規(guī)劃提出建設(shè)“誠信江蘇”。各級城市管理人必須繼續(xù)改革創(chuàng)新、搶抓機遇、主動出擊，才能贏得先機、掌握未來、趕超跨越。宿遷市通過探索和實踐沿街商鋪“信用承諾+契約管理”模式，市民群眾的誠實守信意識不斷增強，取得了良好的社會效果。為全面打造“信用城管”，應(yīng)持續(xù)推進“信用+城管”模式，大力構(gòu)建城市管理信用監(jiān)管新機制，讓信用成為城市管理工作的有力抓手，以信用體系建設(shè)助推城市管理高質(zhì)量發(fā)展。

（二）構(gòu)建城市治理新型信用監(jiān)管機制

目前，宿遷市正在建設(shè)全國文明誠信高地。在推進沿街商鋪“信用承諾+契約管理”四個延伸的基礎(chǔ)上，2020年8月26日，宿遷市城管局聯(lián)合宿遷市信用辦印發(fā)《關(guān)于進一步加強城市管理相關(guān)重點領(lǐng)域信用監(jiān)管的實施細(xì)則（試行）》。這標(biāo)志著信用手段在沿街商鋪管理的基礎(chǔ)上，逐步向工程渣土、環(huán)境衛(wèi)生、單位庭院、住宅小區(qū)、市場商城、流動攤點、違法建設(shè)、戶外廣告、亮化照明等重點領(lǐng)域進行拓展延伸。宿遷市通過信用監(jiān)管措施，倒逼監(jiān)管對象落實責(zé)任，全面提升城市治理水平。在這一過程中，制定了重點事項信用監(jiān)管實施方案，明確具體的信用監(jiān)管流程、監(jiān)管措施和權(quán)益保障等內(nèi)容，將每項懲戒措施明確到具體處室，使城市管理領(lǐng)域信用監(jiān)管更具針對性和可操作性。

（三）強化創(chuàng)新驅(qū)動，構(gòu)建城市治理新格局

按照宿遷市委、市政府提出的“建設(shè)‘四化同步集成改革先行區(qū)”的要求，宿遷市城管局黨組高度重視，專門成立了“市城管局改革創(chuàng)新工作領(lǐng)導(dǎo)小組及專項工作組”，并將“信用+城管”建設(shè)列為2021年城市管理兩大改革創(chuàng)新項目之一。

宿遷市城管局積極構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的城市管理全流程、閉環(huán)式新型監(jiān)管機制，實現(xiàn)分類監(jiān)管、動態(tài)監(jiān)管、精準(zhǔn)監(jiān)管，建立覆蓋事前、事中和事后全監(jiān)管環(huán)節(jié)的新型監(jiān)管機制，打造具有宿遷特色的城市信用管理品牌，為推動建設(shè)更高水準(zhǔn)全國文明城市和“全國文明誠信高地”貢獻城管力量，努力在全市新一輪改革創(chuàng)新大潮中彰顯城管更大作為。

（壓題圖片：宿遷市城市風(fēng)貌）

（本文圖片由作者提供）

（責(zé)任編輯：張斌）