基于《在線安全法（草案）》的英國互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理與啟示

王悅

摘要：內(nèi)容安全作為網(wǎng)絡(luò)安全的重要一環(huán)，越來越受到各國政府的重視。本文以英國互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理的標(biāo)志性文件——《在線安全法（草案）》為基礎(chǔ)，分析英國在互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理領(lǐng)域的全新監(jiān)管路徑與框架，如獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、內(nèi)容安全責(zé)任、注意義務(wù)等，同時(shí)結(jié)合英國的監(jiān)管實(shí)踐，總結(jié)歸納《在線安全法（草案）》對互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理的啟示。

關(guān)鍵詞：內(nèi)容治理 《在線安全法（草案）》 網(wǎng)絡(luò)安全 言論自由

在線服務(wù)尤其是社交媒體服務(wù)的爆炸式增長，引發(fā)了侵犯隱私、仇恨和攻擊性言論、恐怖主義等一系列傳播失范現(xiàn)象，特別是自2016年美國大選和2018年英國劍橋分析（Cambridge Analytica）丑聞以來，平臺參與傳播假新聞和操縱政治選舉引發(fā)了人們強(qiáng)烈的不滿。在此背景下，世界各國都加緊了對互聯(lián)網(wǎng)尤其是非法和有害內(nèi)容的治理，并在實(shí)踐中不斷探索互聯(lián)網(wǎng)治理的有效路徑。與此前在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)多主體共同治理不同，政府在互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容監(jiān)管領(lǐng)域發(fā)揮的作用越來越重要，這一點(diǎn)在英國表現(xiàn)得尤為明顯，并且有可能從根本上改變當(dāng)前英國的互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理格局。

一、《在線安全法（草案）》的誕生

英國通信管理辦公室（Ofcom）發(fā)布的《在線國家報(bào)告2020》顯示，英國互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)87%，在各項(xiàng)互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用程序和服務(wù)中，最受歡迎的是社交媒體。大多數(shù)成年人有著積極的互聯(lián)網(wǎng)體驗(yàn)，他們依賴社交媒體和即時(shí)通訊平臺來維持人際關(guān)系，但也有很多用戶對網(wǎng)絡(luò)不良內(nèi)容感到擔(dān)憂。在這種背景下，英國的監(jiān)管機(jī)構(gòu)開始收緊對平臺的監(jiān)管。

1.《在線安全法（草案）》發(fā)布前的英國互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理概況。英國在互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容領(lǐng)域形成了行業(yè)自律機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商、政府部門、社會團(tuán)體、公共利益組織等多方主體共同配合、共同治理的格局。獨(dú)立新聞標(biāo)準(zhǔn)組織（IPSO）和獨(dú)立報(bào)業(yè)監(jiān)管組織（IMPRESS）是英國最主要的報(bào)業(yè)自律組織，其監(jiān)管范圍包括報(bào)刊及其網(wǎng)站。視頻點(diǎn)播和視頻共享平臺屬于獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)通信管理辦公室的法定監(jiān)管范圍，而其他大多數(shù)在線內(nèi)容包括社交媒體、搜索引擎以及門戶網(wǎng)站上的文字、圖像和視頻則依靠行業(yè)自律組織和平臺的自我約束。

2.《在線安全法（草案）》的誕生過程。2012年，英國制定了有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的法律草案，明確指出政府擁有網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的權(quán)利，在必要時(shí)可以查看網(wǎng)民在網(wǎng)絡(luò)聊天室、留言板中的留言和電子郵件。2017年，英國政府發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)安全戰(zhàn)略綠皮書》，提出希望聯(lián)合社會各界解決在線安全問題，其中包括制定保護(hù)在線安全的跨平臺社交媒體行為準(zhǔn)則。2019年，英國內(nèi)政部與數(shù)字、文化、媒體和體育部（DCMS）聯(lián)合發(fā)布了《在線危害白皮書》和《在線社交媒體平臺行為準(zhǔn)則》，提出所有在線社交媒體平臺需要遵守的原則，并擬通過立法強(qiáng)化社交媒體等網(wǎng)絡(luò)平臺在內(nèi)容治理方面的責(zé)任，保護(hù)用戶免受假新聞、極端思想和言論、網(wǎng)絡(luò)欺凌等有害內(nèi)容的影響。2021年5月，英國政府發(fā)布《在線安全法（草案）》（Draft Online Safety Bill，以下簡稱《草案》），正式開啟了互聯(lián)網(wǎng)立法時(shí)代。

二、《在線安全法（草案）》內(nèi)容解讀

《草案》一共包括七個(gè)部分，前三部分涉及不同平臺的職責(zé)和行為準(zhǔn)則，其余四部分涉及監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)力，如信息收集權(quán)、調(diào)查與披露權(quán)和執(zhí)行權(quán)等。結(jié)合《草案》內(nèi)容，本次《草案》的亮點(diǎn)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.通信管理辦公室獲得監(jiān)管權(quán)力。根據(jù)《草案》，英國通信管理辦公室將成為英國互聯(lián)網(wǎng)的內(nèi)容法定監(jiān)管機(jī)構(gòu)。通信管理辦公室的管理范圍非常廣泛，包括廣播電視及電信網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)設(shè)施、節(jié)目內(nèi)容及其傳輸?shù)龋怯ㄐ判袠I(yè)的超級管理機(jī)構(gòu)。根據(jù)《草案》，通信管理辦公室在互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管方面的主要職責(zé)是執(zhí)行新的監(jiān)管框架；為受監(jiān)管的互聯(lián)網(wǎng)公司發(fā)布指南、制定業(yè)務(wù)守則（Code of Practice），將《草案》的要求細(xì)化為具體步驟和措施；對服務(wù)提供商的行為進(jìn)行監(jiān)督和約束，如監(jiān)督公司執(zhí)行其用戶協(xié)議和社區(qū)準(zhǔn)則、對不履行法定注意義務(wù)（Duty of Care）的公司處以罰款、中斷網(wǎng)絡(luò)服務(wù)甚至追究法律責(zé)任等。

2.有差異的內(nèi)容安全責(zé)任制度。《草案》不再強(qiáng)調(diào)內(nèi)容與渠道的區(qū)別，而是按照服務(wù)性質(zhì)的不同，將互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商劃分為I類服務(wù)和II類服務(wù)。I類服務(wù)即用戶對用戶服務(wù)（User-user Service），在此類服務(wù)中，用戶可以瀏覽或分享其他用戶制作、上傳或共享的內(nèi)容。包括YouTube、Facebook和Instagram在內(nèi)的社交媒體都屬于第I類服務(wù)。II類服務(wù)即搜索服務(wù)（Search Service），指的是包括搜索引擎和非用戶對用戶服務(wù)在內(nèi)的其他互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)，如谷歌、亞馬遜和蘋果應(yīng)用程序的服務(wù)都屬于II類服務(wù)。

由于性質(zhì)不同，I類服務(wù)與II類服務(wù)提供商所承擔(dān)的內(nèi)容安全責(zé)任也存在差異。其中，II類服務(wù)提供商只需要承擔(dān)“最低限度”的責(zé)任，即采取措施減少非法內(nèi)容和可能對兒童造成傷害的內(nèi)容。I類服務(wù)提供商則承擔(dān)了更高程度的內(nèi)容安全職責(zé)，既包括減少非法和對兒童有害的內(nèi)容，也包括保護(hù)具有民主重要性的內(nèi)容和新聞內(nèi)容。根據(jù)《草案》，具有民主重要性的內(nèi)容包括專業(yè)媒體發(fā)布的新聞和以促進(jìn)民主為目的的政治辯論，而新聞內(nèi)容則指為新聞目的而生成的內(nèi)容，且該內(nèi)容必須與英國相關(guān)。

3.注意義務(wù)轉(zhuǎn)向更清晰具體的法定責(zé)任清單。圍繞識別和解決法案范圍內(nèi)的非法和有害內(nèi)容，《草案》將平臺一般的注意義務(wù)轉(zhuǎn)向更清晰具體的職責(zé)清單。職責(zé)清單主要涉及風(fēng)險(xiǎn)評估和采取適當(dāng)步驟解決已識別的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)《草案》，所有網(wǎng)站、應(yīng)用程序及服務(wù)都需要進(jìn)行非法內(nèi)容風(fēng)險(xiǎn)評估和兒童風(fēng)險(xiǎn)評估，而I類服務(wù)還另外需要進(jìn)行成年人風(fēng)險(xiǎn)評估。非法內(nèi)容風(fēng)險(xiǎn)評估要求識別、評估和理解以下內(nèi)容的出現(xiàn)是否適宜：恐怖主義內(nèi)容、兒童性剝削和性虐待內(nèi)容、重大非法內(nèi)容以及其他非法內(nèi)容。兒童風(fēng)險(xiǎn)評估則需要對每種可能傷害兒童的在線內(nèi)容單獨(dú)評估，并將不同年齡組的兒童考慮在內(nèi)。一旦確定存在對兒童或成人有害的內(nèi)容，互聯(lián)網(wǎng)公司有義務(wù)確定內(nèi)容的種類及其發(fā)生頻率，并及時(shí)通知通信管理辦公室。

評估一項(xiàng)服務(wù)隱藏的非法內(nèi)容可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)，主要參考以下幾項(xiàng)重要指標(biāo)：用戶規(guī)模；通過該服務(wù)接觸非法內(nèi)容的風(fēng)險(xiǎn)；非法內(nèi)容的不同表述造成傷害的風(fēng)險(xiǎn)；該服務(wù)保存和傳播非法內(nèi)容的風(fēng)險(xiǎn)；個(gè)人可能受到傷害的性質(zhì)和嚴(yán)重程度；服務(wù)的設(shè)計(jì)和操作。需要注意的是，無論是在進(jìn)行非法內(nèi)容還是兒童和成人風(fēng)險(xiǎn)評估時(shí)，都需要特別考慮服務(wù)所使用的算法以及通過該服務(wù)傳播內(nèi)容的難易、快慢和廣泛程度。

4.首次將有害內(nèi)容納入立法。《草案》引入了“傷害（Harm）”的概念，它將“傷害”定義為“可能使具有普通情感的人產(chǎn)生重大生理或心理不利影響的事物”。該定義十分模糊且具有法律上的不確定性，因此《草案》在標(biāo)題中并未體現(xiàn)。根據(jù)《草案》，傷害可能是非法的，也可能是合法但僅僅是令人不快的，如從散播非法內(nèi)容到散播煽動性言論，再到傳播合法色情內(nèi)容，都體現(xiàn)了不同程度的傷害。

關(guān)于傷害的類型和構(gòu)成，《草案》并沒有具體說明，而是由互聯(lián)網(wǎng)平臺決定什么內(nèi)容可以傳播，什么內(nèi)容不可以傳播。盡管法律施加了私營公司內(nèi)容審查的責(zé)任和義務(wù)，但由于傷害的概念難以定義，傷害的程度也難以以量化標(biāo)準(zhǔn)去評價(jià)，有批評者擔(dān)心這可能會迫使私營公司成為言論警察，從而造成在線表達(dá)的“寒蟬效應(yīng)”。

三、《在線安全法（草案）》對互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理的啟示

法律是物理世界和網(wǎng)絡(luò)世界都需要遵守的基本規(guī)范。與互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容有關(guān)的法律不僅包括民法、刑法、反不正當(dāng)競爭法等一般法律，還包括互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的專門法律，如網(wǎng)絡(luò)安全法等。英國《草案》是為了公共利益和國家安全而針對互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容的專門法律。

1.將有害內(nèi)容納入法定監(jiān)管的范疇。隨著平臺的權(quán)利和影響力的擴(kuò)大，將合法但有害的內(nèi)容納入法定監(jiān)管成為治理有害內(nèi)容的重要路徑。除了英國《草案》，德國和新加坡也開始將有害內(nèi)容納入法定監(jiān)管的范圍。德國《網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行法》要求社交媒體公司在收到用戶通知后24小時(shí)內(nèi)刪除仇恨言論、煽動性言論以及虛假信息。新加坡《防止網(wǎng)絡(luò)虛假信息和網(wǎng)絡(luò)操縱法案》則主要保護(hù)公眾免受虛假信息的操縱，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)廣告的真實(shí)和透明。

2.加強(qiáng)平臺的注意義務(wù)。關(guān)于平臺法定注意義務(wù)的提案最初由英國學(xué)者羅納·伍茲（Lorna Woods）和威廉·佩蘭（William Perrin）于2018年提出。他們認(rèn)為，平臺與公共空間類似，既然公共空間的所有者和管理者負(fù)有法定注意義務(wù)，社交媒體平臺也應(yīng)負(fù)有注意保護(hù)其用戶尤其是兒童免受有害內(nèi)容侵害的義務(wù)。這與英國之前所堅(jiān)持的“避風(fēng)港”原則不同，服務(wù)提供商不能完全免于承擔(dān)用戶生成內(nèi)容（UGC）的責(zé)任。如今，平臺已經(jīng)越來越多地參與內(nèi)容的編輯和處理過程，內(nèi)容與傳輸也很難截然分開。如果根據(jù)“避風(fēng)港”原則，服務(wù)提供商無須承擔(dān)與內(nèi)容制作和傳播有關(guān)的法律責(zé)任，但立法者并沒有完全免除中介機(jī)構(gòu)的責(zé)任。歐盟《電子商務(wù)指令》第48條明確保留成員國的權(quán)力，成員國可以制定法律要求中介機(jī)構(gòu)履行“可以合理預(yù)期的謹(jǐn)慎義務(wù)……以發(fā)現(xiàn)和防止某些類型的非法活動”?！恫莅浮穼λ蟹?wù)施加了更嚴(yán)格的法定注意義務(wù)。若平臺未履行注意義務(wù)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)將有權(quán)對公司進(jìn)行制裁，并對他們處以最高1800萬英鎊或全球年?duì)I業(yè)額10%的罰款。

3.追求監(jiān)管權(quán)力與言論自由等基本權(quán)利之間的平衡?；ヂ?lián)網(wǎng)立法挑戰(zhàn)的核心涉及表達(dá)自由。英國互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理的基本邏輯在于謹(jǐn)慎地實(shí)現(xiàn)多方利益尤其是政府的監(jiān)管權(quán)與公民的言論自由和隱私權(quán)之間的平衡。為了達(dá)到這種平衡，在傳媒業(yè)能夠自我約束的情形下，英國禁止公權(quán)力過多干預(yù)傳媒，尤其是禁止行政部門對傳媒內(nèi)容進(jìn)行事先約束。如果是在不可能依靠自律或促進(jìn)公共利益目標(biāo)而必須由公權(quán)力介入時(shí)，則強(qiáng)調(diào)公權(quán)力的干預(yù)盡可能保持在必要的范圍之內(nèi)。

為了更好地平衡監(jiān)管權(quán)與言論自由權(quán)，《草案》將保護(hù)言論自由設(shè)為獨(dú)立的一章，并要求平臺在履行職責(zé)時(shí)充分考慮言論自由的重要性。對于I類服務(wù)提供商，《草案》要求網(wǎng)站在決定是否刪除內(nèi)容、對制作上傳或共享內(nèi)容的用戶采取行動時(shí)，應(yīng)首先考慮表達(dá)自由。對用戶采取的行動包括限制用戶訪問、向用戶發(fā)出警告、暫?；蚪褂脩羰褂梅?wù)等。此外，I類服務(wù)提供商還需要定期發(fā)布言論自由影響評估報(bào)告，并證明已采取措施減輕任何對言論自由的不利影響。這些措施理論上可以減輕網(wǎng)絡(luò)平臺履行在線安全職責(zé)時(shí)過度限制內(nèi)容的風(fēng)險(xiǎn)。

4.從已有監(jiān)管中吸取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。大多數(shù)平臺內(nèi)容不受媒體規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的制約，而是依靠自身的社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)對內(nèi)容進(jìn)行約束，但平臺內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)之間往往存在較大差異，實(shí)施起來也存在各種問題。例如，英國下議院發(fā)布的《仇恨犯罪報(bào)告》指出，谷歌在處理YouTube上的極端主義內(nèi)容和侵犯版權(quán)的內(nèi)容時(shí)存在明顯差異。谷歌可以在發(fā)現(xiàn)視頻侵犯版權(quán)的情況下迅速將其從YouTube上刪除，而當(dāng)這些內(nèi)容涉及仇恨或非法內(nèi)容時(shí)，谷歌卻不會立即采取同樣的行動。英國防止虐待兒童協(xié)會（NSPCC）表示，行業(yè)過去采用的自愿行為守則和指南沒有產(chǎn)生重大而持久的影響，因而需要從已有的監(jiān)管中吸取經(jīng)驗(yàn)。政府在對《互聯(lián)網(wǎng)安全戰(zhàn)略綠皮書》的回應(yīng)中也提出了三項(xiàng)重要原則：線下不能接受的，線上也不能接受；應(yīng)授予用戶一定的內(nèi)容管理權(quán)限；科技公司對其用戶和內(nèi)容負(fù)有主要責(zé)任。

四、結(jié)語

互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展無論是對個(gè)人的人際交往，還是國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技進(jìn)步都帶來了積極的影響，而互聯(lián)網(wǎng)充斥的非法和有害內(nèi)容也在侵蝕著人們的身體、精神和心理健康，甚至威脅國家的安全和社會的穩(wěn)定。內(nèi)容安全作為國家安全的重要部分，其重要性日益顯現(xiàn)。平臺作為連接用戶與內(nèi)容的重要紐帶，其作用和影響力也大大增加，一些大型平臺逐漸成為互聯(lián)網(wǎng)的“守門人”。因此，世界各國都加強(qiáng)了平臺的注意義務(wù)和內(nèi)容安全責(zé)任，并試圖將互聯(lián)網(wǎng)有害內(nèi)容納入法定監(jiān)管的范圍。在英國這樣一個(gè)崇尚新聞自由和表達(dá)自由的國家，對互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行立法經(jīng)歷了艱難的過程，但《在線安全法案（草案）》的出臺，代表了英國在互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理領(lǐng)域的重大進(jìn)展，也表明法定監(jiān)管是互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理過程中的重要路徑之一。

作者單位 中國傳媒大學(xué)傳播研究院

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【編輯：陳琦】