“走出去”背景下由幾起投資失敗案例看各國投資審查中的“國家安全”標(biāo)準(zhǔn)

摘 要：近年來，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷發(fā)展，加深了各國對彼此間的依賴程度，對于“國家安全”的范疇整體呈現(xiàn)擴(kuò)大走向。由于實(shí)現(xiàn)“國家安全”利益的目的不同，因此采取保護(hù)國家安全的手段也會有所差異，各國的外商投資審查法中普遍對“國家安全”未給予明確的界定，使“國家安全”標(biāo)準(zhǔn)存在模糊性，希望讓審查機(jī)構(gòu)有更多的自由裁量空間，盡可能達(dá)到維護(hù)“國家安全”的目的。在歐美國家對中國投資者進(jìn)行外資國家安全審查適用“國家安全”標(biāo)準(zhǔn)時，通常對個人數(shù)據(jù)存儲等更加關(guān)注，因此總結(jié)這些案件失敗的經(jīng)驗(yàn)，對于我國的海外投資者極具借鑒意義。

關(guān)鍵詞：外國直接投資;“國家安全”審查;海外投資;“國家安全”;審查標(biāo)準(zhǔn)

本文索引：劉愛琳.<變量 2>[J].中國商論，2021（19）：-091.

中圖分類號：F832.48 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-0298（2021）10（a）--03

2020年，聯(lián)合國貿(mào)易發(fā)展會議發(fā)布的《2020年世界投資報告》顯示，2019年中國對外直接投資（FDI）1369.1億美元，占全球當(dāng)年流量的10.4%，存量占6.4%。中國對外直接投資流量全球第二，存量保持全球第三。然而，中資企業(yè)的海外發(fā)展并非順風(fēng)順?biāo)?，還頻繁引起東道國“國家安全”審查，導(dǎo)致海外投資時常碰壁。2018年，美國外國投資委員會（CFIUS）以“國家安全”考慮為由拒絕了螞蟻金服公司收購美國速匯金公司;2020年，CFIUS以涉及“國家安全”為由要求字節(jié)跳動公司必須在90天內(nèi)出售TikTok業(yè)務(wù)?？梢姡谥衅蟪龊Ｍ顿Y的過程中就繞不開所涉的“國家安全”問題，也就是審查機(jī)構(gòu)在審查中應(yīng)當(dāng)恪守何種標(biāo)準(zhǔn)與“國家安全”的范疇等問題，唯有真正將這些問題厘清才能對“走出去”的投資者產(chǎn)生保障作用。

1 外商投資審查中的“國家安全”標(biāo)準(zhǔn)

不管外資對于本國的經(jīng)濟(jì)及社會發(fā)展具有多大的積極作用，幾乎沒有國家會以犧牲“國家安全”利益為代價吸收和利用外資?？梢哉f，不危及“國家安全”是東道國吸收和利用外資的最高指導(dǎo)原則和底線。在外商投資審查領(lǐng)域，許多國家會以觸碰了“國家安全”標(biāo)準(zhǔn)作為抵擋外資進(jìn)入的理由，誠然，對“國家安全”的準(zhǔn)確認(rèn)識，可以幫助我們深入理解其標(biāo)準(zhǔn)。

1.1 “國家安全”的內(nèi)涵

有學(xué)者從“安全”的定義延伸至“國家安全”的定義。在漢語里，“安全”代表了穩(wěn)定，不存在威脅或危險的一種狀態(tài)。有學(xué)者認(rèn)為“國家安全”應(yīng)當(dāng)限定在法律的范圍之內(nèi)，需要明確其邊界，否則放任他人闡釋會危及到法律實(shí)施的準(zhǔn)確性。實(shí)際上，我們很難對其定義一個嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆筛拍?，因?yàn)閷W(xué)者對“國家安全”進(jìn)行的法律定義仍然難以清晰的去界定。有學(xué)者提到，公民對于“國家安全”概念的認(rèn)識和先前存在極大的差異，已經(jīng)從“統(tǒng)治者的安全”等軍事、政治層面的狀態(tài)，回到“人民安全”的國家總體安全上。習(xí)總書記屢屢強(qiáng)調(diào)要準(zhǔn)確認(rèn)識“國家安全”形勢，并提出以“人民安全為方針”的總體“國家安全”觀。在疫情期間，多次重申要把公民的身體健康和生命安全放在首位，才能保障“國家安全”，并將生物安全正式納入“國家安全”體系。

1.2 “國家安全”標(biāo)準(zhǔn)的模糊性

目前，各國對“國家安全”概念的理解不同，因此在立法和實(shí)踐中，難以清晰界定何種行為屬于“危害國家安全”的行為，各國在審查標(biāo)準(zhǔn)的適用上存在分歧。為了方便審查機(jī)構(gòu)開展相關(guān)工作，諸多國家會采取針對“特定行業(yè)”、規(guī)定“股權(quán)持有比例”、羅列“考慮因素”等當(dāng)作審查標(biāo)準(zhǔn)，將可能威脅到“國家安全”的因素列入負(fù)面清單之。如美國《外國投資風(fēng)險評估現(xiàn)代化法》羅列了11項(xiàng)考量因素;歐盟成員國或歐委會在決定一項(xiàng)FDI是否可能影響到規(guī)定安全或公共秩序時可以考慮但不局限于如下領(lǐng)域的影響：（1）關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施;（2）關(guān)鍵技術(shù)和雙重用途技術(shù)（軍民兩用）;（3）關(guān)鍵供應(yīng);（4）訪問敏感信息或控制此類信息的能力;（5）媒體自由和多元化;德國采用“公共安全”與“公共秩序”的概念，而非“國家安全”，并且也沒有對這一概念進(jìn)行闡明，而是列舉了因素以供審查機(jī)構(gòu)判斷;加拿大也未在投資相關(guān)的法律中對“國家安全”概念進(jìn)行解釋，而是列舉了9個考慮因素。

1.3 “國家安全”標(biāo)準(zhǔn)的靈活性

有學(xué)者認(rèn)為盡管在最新的《外商投資安全審查辦法》中，并未將“國家安全”的范疇進(jìn)行限定，對于可能影響的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)也沒有細(xì)化，但是在投資方式和科技領(lǐng)域等方面都日新月異的趨勢下，“國家安全”的范疇實(shí)際上也在不斷發(fā)生改變，如受到新冠疫情的沖擊，許多國家對于醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的安全審查更為謹(jǐn)慎，按照世界各國的通行做法也未嘗不可。除了可以保持法律本身的穩(wěn)定性外，也能給執(zhí)法機(jī)構(gòu)保留一定的自由裁量空間，但是這樣的操作給投資者帶來懸而未決的合規(guī)難題。

2 歐美國家對中國企業(yè)投資安全審查的實(shí)踐

2.1 TikTok收購Musical.ly案

2.1.1 案情簡介

2017年，字節(jié)跳動收購了同為中國企業(yè)的Musical.ly，該公司主要在美運(yùn)營青少年短視頻業(yè)務(wù)，在歐美擁有6000萬名用戶，字節(jié)跳動在收購Musical.ly后，推出了抖音國際版TikTok。2019年11月，CFIUS以收購當(dāng)時未獲得其同意對該收購案展開調(diào)查。盡管在這期間張一鳴不乏做出了各種努力，如重組在美業(yè)務(wù)的架構(gòu)等。2020年8月24日，TikTok正式提交訴狀起訴美國當(dāng)局封殺TikTok在美業(yè)務(wù)的總統(tǒng)令違反了美國憲法，且未經(jīng)正當(dāng)法律程序就剝奪TikTok的業(yè)務(wù)。

2.1.2 與“國家安全”有關(guān)的風(fēng)險

TikTok帶來的第一個風(fēng)險是收集美國聯(lián)邦政府雇員的數(shù)據(jù)。在TikTok官網(wǎng)上有專屬于美國公民的隱私政策，其中寫道：“我們還會從第三方社交網(wǎng)絡(luò)提供商收集您與我們共享的信息，以及與您使用該平臺有關(guān)的技術(shù)和行為信息”， 如其他社交媒體服務(wù)上的聯(lián)系人、聯(lián)邦雇員的地理位置等，都有涉及“國家安全”的隱憂。無論是使用政府設(shè)備下載應(yīng)用程序，還是在所使用的個人設(shè)備上下載應(yīng)用程序，都可能存在此風(fēng)險。TikTok 案并不是孤例，如北京昆侖萬維公司在2016年收購過美國的同性戀社交網(wǎng)站Grindr，但CFIUS后來認(rèn)為，昆侖萬維允許其在北京的部分工程師獲得數(shù)百萬美國用戶信息，如隱私信息和艾滋病毒狀況等，因此在2019年要求必須出售Grindr。遺憾的是，TikTok收購Musical.ly時并沒有向CFIUS申報。如果當(dāng)時進(jìn)行申報，即使沒有審查通過，TikTok也可以選擇自己在美運(yùn)營，就可以避免被事后審查。需要關(guān)注的是，如果CFIUS覺得外資收購存在有回避審查的企圖，該機(jī)構(gòu)不僅可以進(jìn)行罰款，還能對相關(guān)公司的投資進(jìn)行限制。