菲律賓恢復(fù)美菲《訪問部隊(duì)協(xié)議》

朱啟超?張杰

2021年7月29日，菲律賓總統(tǒng)杜特爾特會(huì)見到訪的美國國防部長奧斯汀，雙方宣布恢復(fù)美菲《訪問部隊(duì)協(xié)議》。美菲是在二戰(zhàn)結(jié)束之后建立軍事同盟關(guān)系的，菲律賓因而成為美國在亞洲構(gòu)筑的軍事同盟體系中的一環(huán)。美菲《共同防御條約》（1951年簽署）、《訪問部隊(duì)協(xié)議》（1998年簽署）和《加強(qiáng)防務(wù)合作協(xié)議》（2014年簽署）共同構(gòu)成了美菲軍事同盟關(guān)系的基石。其中，《訪問部隊(duì)協(xié)議》規(guī)定了美方軍人、軍事相關(guān)人員以及軍事裝備駐扎菲律賓的條件、活動(dòng)范圍以及可獲得的便利等內(nèi)容，在上述三個(gè)條約協(xié)議中發(fā)揮著重要支撐作用。2020年2月11日，菲律賓外交部宣布“終止”美菲《訪問部隊(duì)協(xié)議》，該決定將于180天后生效。如果該協(xié)議被終止，將直接沖擊美國在菲律賓軍事存在的合法性，也必然對美菲軍事同盟關(guān)系造成重大現(xiàn)實(shí)影響。

但其后菲律賓又先后三次宣布“暫停終止”，是否恢復(fù)則一直懸而未決，協(xié)議的存廢因此成為一段時(shí)間內(nèi)美菲博弈的重要內(nèi)容，直到此次雙方宣布恢復(fù)該協(xié)議。如今美菲恢復(fù)了協(xié)議，是否意味著美菲軍事合作全面轉(zhuǎn)暖，又會(huì)對相關(guān)地區(qū)的局勢產(chǎn)生怎樣的影響？

杜特爾特三次按下“暫停鍵”

2020年1月，美國取消了菲律賓參議員、前國家警察局長德拉·羅薩的旅行簽證后，杜特爾特提出“廢除”《訪問部隊(duì)協(xié)議》。2月11日，菲律賓外交部宣布終止與美國的這一協(xié)議，并于美國政府收到通知的180天后生效。時(shí)任美國國防部長埃斯珀表示，終止《訪問部隊(duì)協(xié)議》的決定“令人遺憾且方向錯(cuò)誤”。

從其后事件發(fā)展來看，杜特爾特是把終止這一協(xié)議作為與美國討價(jià)還價(jià)的籌碼。三次宣布“暫停終止”，均出于不同的戰(zhàn)略和政策考量。

2020年6月1日，菲律賓宣布暫停終止《訪問部隊(duì)協(xié)議》六個(gè)月。原因是多方面的。自啟動(dòng)終止該協(xié)議進(jìn)程后，菲律賓國內(nèi)出現(xiàn)巨大爭議。外長、防長等內(nèi)閣成員認(rèn)為終止協(xié)議將損害菲律賓的安全。此時(shí)菲律賓正面臨著新冠疫情的困擾，2020年4月時(shí)任美國總統(tǒng)特朗普在與杜特爾特通電話時(shí)表達(dá)了幫助菲律賓應(yīng)對疫情的意愿。出于緩沖國內(nèi)外壓力、為日后再度調(diào)整立場留有余地的考慮，杜特爾特對終止協(xié)議第一次按下“暫停鍵”。

六個(gè)月后恰逢2020年11月美國大選前后。大選中拜登獲勝，但特朗普發(fā)起訴訟戰(zhàn)，鹿死誰手一時(shí)難以預(yù)料。政權(quán)交接之際，與菲律賓討論《訪問部隊(duì)協(xié)議》的相關(guān)事宜也未必是美國新政府的優(yōu)先選項(xiàng)。2020年11月11日，菲律賓宣布再度暫停終止《訪問部隊(duì)協(xié)議》?？梢哉f，杜特爾特第二次按下“暫停鍵”，有著靜觀時(shí)局變化、等待時(shí)機(jī)的考慮。

拜登政府上臺后，以應(yīng)對國內(nèi)嚴(yán)峻疫情、穩(wěn)定歐洲盟友等事項(xiàng)為優(yōu)先安排。菲律賓雖是美國在亞洲的盟友之一，但在重要性上排在日韓之后，菲律賓政府對此自然心中有數(shù)。隨著美國國務(wù)卿、國防部長等主要內(nèi)閣成員多次重申美菲《共同防御條約》適用于南海，菲律賓逐漸給予積極回應(yīng)。2021年3～4月牛軛礁事件發(fā)生后，菲政府暗示將向美國尋求幫助，雙方于4月間重啟了“肩并肩”軍事演習(xí)。在此背景下，6月14日杜特爾特第三次按下“暫停鍵”。菲律賓駐美國大使羅穆亞爾德斯透露，美菲雙方對《訪問部隊(duì)協(xié)議》進(jìn)行了修訂，使之“可接受”且“互惠互利”，協(xié)議已提交給總統(tǒng)審議，暗示杜特爾特會(huì)支持續(xù)簽。一個(gè)多月后，美國國防部長奧斯汀訪問菲律賓，杜特爾特審時(shí)度勢，做了順?biāo)饲?，宣布恢?fù)《訪問部隊(duì)協(xié)議》。

菲方恢復(fù)協(xié)議的多重考量

從終止協(xié)議到先后三次按下“暫停鍵”，美菲雙方激烈博弈，過程一波三折。最終菲律賓選擇恢復(fù)協(xié)議，主要有以下三點(diǎn)原因。

根本原因是菲律賓難以擺脫對美國的安全依賴。由于長期缺乏投入，菲律賓軍隊(duì)短板明顯。2017年菲律賓政府軍與國內(nèi)極端組織之間在南部棉蘭老島城市馬拉維的交戰(zhàn)，雙方力量對比懸殊，但政府軍仍耗時(shí)五個(gè)月才收復(fù)被占領(lǐng)的城市，反映了其裝備落后與能力不足。菲律賓軍方向美軍求援，美軍特種部隊(duì)進(jìn)入馬拉維市區(qū)對菲軍進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)，并出動(dòng)P-3C巡邏機(jī)為其提供情報(bào)支援。作為對菲反恐援助計(jì)劃的一部分，美軍專門向菲律賓海軍陸戰(zhàn)隊(duì)移交了武器裝備。美軍長期在棉蘭老島地區(qū)部署特種部隊(duì)，協(xié)助菲律賓政府控制局勢。當(dāng)前，菲律賓既在國內(nèi)面臨著打擊恐怖主義、分離勢力等問題，又在對外關(guān)系上頻挑海洋爭端，很難擺脫對美國的依賴。提出廢除協(xié)議，歸根結(jié)底是以退為進(jìn)，爭取利益最大化的策略之舉。杜特爾特知道，一旦終止美菲《訪問部隊(duì)協(xié)議》，如何填補(bǔ)防務(wù)需求缺口將是菲律賓政府馬上面臨的棘手難題。

美方的大力拉攏是菲方?jīng)Q定恢復(fù)協(xié)議的重要原因。拜登上臺后著手改變特朗普時(shí)期的“美國優(yōu)先”政策，重建對東亞盟友的關(guān)系，并以此應(yīng)對所謂南海局勢，菲律賓的戰(zhàn)略地位得到凸顯。美國對菲律賓的有關(guān)關(guān)切給予積極回應(yīng)，雙方對《訪問部隊(duì)協(xié)議》進(jìn)行了修訂，同時(shí)美國也加大了對菲律賓的拉攏力度。外交上，美國重要高官多次重申美菲《共同防御條約》適用于南海;軍售上，今年6月24日美國國務(wù)院批準(zhǔn)向菲律賓出口F-16戰(zhàn)斗機(jī)，以及“響尾蛇”和“魚叉”導(dǎo)彈，頻頻釋放利好;疫苗方面，菲方近期剛通過“新冠肺炎疫苗實(shí)施計(jì)劃”得到美國提供的至少320萬劑疫苗。美方的讓利讓待價(jià)而沽的菲律賓嘗到了甜頭。

2021年7月30日，美國國防部長奧斯汀訪菲期間在阿奎納多軍營檢閱菲軍儀仗隊(duì)。

還有一個(gè)直接原因就是平衡國內(nèi)外需求、布局明年大選。2021年7月4日是美菲建交75周年，8月30日又是美菲《共同防御條約》簽署70周年，奧斯汀在這一時(shí)間點(diǎn)訪菲可謂飽含深意。美國不斷要求強(qiáng)化美菲同盟關(guān)系，而杜特爾特一方面需要穩(wěn)定美菲關(guān)系，另一方面也希望美方在新冠病毒疫苗、軍事合作等方面加強(qiáng)對菲援助，以爭取美國對自己執(zhí)政的支持。2022年大選臨近，菲各方政治勢力激烈角逐。以防務(wù)、安全和情報(bào)部門為代表的強(qiáng)硬派勢力長期接受美方的訓(xùn)練、裝備和資金援助，是美菲軍事同盟的堅(jiān)定支持者，在南海問題上頻頻對杜特爾特施壓。杜特爾特政府希望通過恢復(fù)《訪問部隊(duì)協(xié)議》來安撫國內(nèi)親美力量，與國內(nèi)親美派或反對派進(jìn)行適當(dāng)妥協(xié)，以爭取對本屆政府及下屆參選接班人的支持。

不意味著重新倒向美國

菲律賓是連接南海和太平洋的重要門戶和鎖鑰，曾是美國介入亞洲事務(wù)的重要基地和跳板。美菲軍事合作的升溫，必將對地區(qū)局勢帶來重要影響。這將有助于美軍以菲律賓為基地加大對南海問題的干預(yù)力度。美國正在開啟又一輪軍事部署的大調(diào)整，向印太地區(qū)部署包括無人和智能化系統(tǒng)等新質(zhì)作戰(zhàn)力量的優(yōu)勢兵力，預(yù)計(jì)南海地區(qū)將是此次軍事部署調(diào)整的重點(diǎn)，菲律賓的相關(guān)基地首當(dāng)其沖。美國將趁機(jī)通過軍事安全承諾和深化利益捆綁等方式加大對菲律賓的拉攏力度，讓菲律賓開放更多的基地、在敏感領(lǐng)域加強(qiáng)與美合作。菲律賓親美勢力受此鼓舞，有可能伺機(jī)生事，在南海采取更為大膽的行動(dòng)，在菲律賓下屆總統(tǒng)大選前再次炒熱南海爭議問題。不久前的牛軛礁事件，就是菲律賓國內(nèi)親美勢力在前攪局，美國在后鼓勁撐腰。

美菲關(guān)系回暖還可能產(chǎn)生外溢效應(yīng)。近期，美國高官頻頻訪問包括東南亞地區(qū)在內(nèi)的太平洋西岸，或以連線等方式與相關(guān)國家密集互動(dòng)。7月18日起，副國務(wù)卿舍曼先后訪問日本、韓國、蒙古和中國;7月底，防長奧斯汀接連訪問新加坡、越南和菲律賓，回程路上還先后與日韓國防部長通電話，重申美韓、美日聯(lián)盟關(guān)系;國務(wù)卿布林肯連續(xù)出席多場與東盟的線上部長級會(huì)議，利用不同場合大談南海問題，并于8月3日宣布與印尼啟動(dòng)“戰(zhàn)略對話”，雙方將攜手捍衛(wèi)“南海航行自由”;副總統(tǒng)哈里斯計(jì)劃8月下旬訪問新加坡和越南。隨著美國在南海周邊國家密集開展多路外交活動(dòng)，一些國家可能受到菲美恢復(fù)《訪問部隊(duì)協(xié)議》的鼓動(dòng)，兩頭下注，試圖從中美競爭中坐收漁利，甚至不能排除個(gè)別國家再次在島礁歸屬和海洋權(quán)益問題上挑釁中國。美菲軍事同盟關(guān)系盡管不太可能恢復(fù)到以前的合作水平，但對地區(qū)安全帶來的消極影響值得警惕。

不過，需要指出的是，恢復(fù)《訪問部隊(duì)協(xié)議》并不意味著菲律賓將會(huì)不惜代價(jià)地重新倒向美國。杜特爾特會(huì)見美國防長當(dāng)天，還參加了中國援建菲律賓大橋的開通儀式并對中方表示感謝，認(rèn)為這一項(xiàng)目將進(jìn)一步鞏固菲中友好關(guān)系。美菲在南海問題上的利益并不一致，雙方雖然恢復(fù)了《訪問部隊(duì)協(xié)議》，但同時(shí)又謹(jǐn)慎地避免在一些關(guān)鍵的安全議題上被對方過度利用。可以說，美菲在一定程度上恢復(fù)軍事合作，近期來看仍主要是一種“姿態(tài)外交”，由于兩國戰(zhàn)略需求上的不相稱性以及菲律賓對美國的防范心理，雙方未來軍事合作的實(shí)際效果如何，仍要打上問號。

2021年8月16日，馬尼拉民眾等待接種新冠疫苗。菲政府希望美方在疫苗和軍事等方面加強(qiáng)對菲援助。

（朱啟超為國防科技大學(xué)國防科技戰(zhàn)略研究智庫副主任、研究員，張杰為國防科技大學(xué)國防科技戰(zhàn)略研究智庫特約研究員）