失信行為認(rèn)定泛化問題檢視

摘? ? ? 要：失信行為概念模糊、失信行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、社會(huì)信用政策下達(dá)過程中的信息偏離是當(dāng)下失信行為認(rèn)定泛化的重要原因。本文在對(duì)這一現(xiàn)象進(jìn)行剖析的基礎(chǔ)上，提出應(yīng)厘清失信行為與鄰近概念的關(guān)系、統(tǒng)一失信行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、加大社會(huì)信用政策貫徹力度等靶向性建議，以促進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)健康發(fā)展。

關(guān)? 鍵? 詞：社會(huì)信用;三重屬性;失信行為;失信懲戒;認(rèn)定泛化

中圖分類號(hào)：D922.16? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2021）09-0096-10

收稿日期：2021-02-13

作者簡介：于曉航，蘭州大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)樯鐣?huì)信用。

基金項(xiàng)目：本文系中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目“中國地方信用立法現(xiàn)狀的循證研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2020jbkyxs028;安徽法治與社會(huì)安全研究中心第四批招標(biāo)項(xiàng)目“社會(huì)信用視角下平臺(tái)用工問題的障礙與紓解”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：fzsh2021cx-13。

為了促進(jìn)我國社會(huì)信用體系建設(shè)，2014年，國務(wù)院印發(fā)的《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）提出了“以健全信用法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系、形成覆蓋全社會(huì)的征信系統(tǒng)為基礎(chǔ)”的目標(biāo)，以期在全社會(huì)形成守信光榮和失信可恥的文化氛圍。2019年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《新時(shí)代公民道德建設(shè)實(shí)施綱要》將持續(xù)推進(jìn)誠信建設(shè)作為推動(dòng)道德實(shí)踐養(yǎng)成的組成部分。由此可見，我國的社會(huì)信用體系建設(shè)沒有停留在制度構(gòu)建層面，而是深入到了文化層面，社會(huì)信用制度在一定程度上傳承了誠信這一傳統(tǒng)道德觀念。但在具體落實(shí)過程中卻出現(xiàn)了失信行為認(rèn)定泛化現(xiàn)象。如2019年北京市交通委員會(huì)出臺(tái)了《北京市交通委員會(huì)關(guān)于對(duì)軌道交通不文明乘車行為記錄個(gè)人信用不良信息的實(shí)施意見》（以下簡稱2019年北京市交通委員會(huì)《實(shí)施意見》），其中，將逃費(fèi)、占座、進(jìn)食、推銷營銷和大聲播放視頻音樂5種不文明、不道德的行為記錄個(gè)人信用不良信息。昆明市交通運(yùn)輸局于2019年修訂的《昆明市城市軌道交通乘客守則》也將外放聲音等不道德行為視為失信行為。[1]這些措施將不道德行為等同于失信行為，雖然社會(huì)信用本身就有“以德入法”的色彩，其目的是提高全社會(huì)道德水準(zhǔn)和文明程度，但并不意味著可以將不道德行為與失信行為劃等號(hào)。

針對(duì)失信行為認(rèn)定泛化現(xiàn)象，國家發(fā)改委新聞發(fā)言人孟瑋在2019年8月的新聞發(fā)布會(huì)上提出，推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)要始終堅(jiān)持依法依規(guī)，合理適度，防止失信行為認(rèn)定和記入信用記錄泛化、擴(kuò)大化。失信行為認(rèn)定泛化問題也在社會(huì)上引起了反響并衍生出一系列的連鎖問題，如不道德行為能否認(rèn)定為失信行為，失信行為的道德含義和法律含義應(yīng)當(dāng)如何界定，如何規(guī)范失信行為的認(rèn)定，等等。

一、失信行為的界定與信用的三重屬性

法國學(xué)者米歇爾·?？聞?chuàng)立的“政治解剖學(xué)”學(xué)說，力圖通過精細(xì)化的解構(gòu)來達(dá)到理論建構(gòu)的目標(biāo)。[2]借鑒這種研究范式，本文將對(duì)失信行為認(rèn)定泛化問題進(jìn)行詳細(xì)剖析。雖然對(duì)失信行為的認(rèn)定是社會(huì)信用立法中的重要環(huán)節(jié)，而社會(huì)信用立法的本質(zhì)是將誠實(shí)守信這一道德準(zhǔn)則的部分內(nèi)容固化為法律的過程。[3]但是這并不意味著所有的道德準(zhǔn)則都可以轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，否則會(huì)導(dǎo)致失信行為概念外延的不恰當(dāng)擴(kuò)大，最終造成失信行為認(rèn)定泛化，所以理解失信行為認(rèn)定泛化的前提是要明確失信行為的含義。失信行為特指失去信用的行為，在社會(huì)信用體系中，信用是判斷一個(gè)行為是否為失信行為的標(biāo)準(zhǔn)，是失信行為認(rèn)定的主要依據(jù)。如果對(duì)信用的定義不清晰，就會(huì)造成失信行為認(rèn)定的盲目性，故而有必要對(duì)信用一詞進(jìn)行學(xué)理上的剖析。

信用的歷史源遠(yuǎn)流長，并且隨著社會(huì)的發(fā)展被廣泛應(yīng)用于社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，它是由“信”衍生出來的概念，“信”是主體的確定性評(píng)價(jià)，“信用”是“信”的社會(huì)效用，因此“信用”的本質(zhì)是源于主體的確定性評(píng)價(jià)所引發(fā)的社會(huì)效用。[4]同時(shí)，信用是一個(gè)綜合性的概念，具有道德屬性、經(jīng)濟(jì)屬性和法律屬性。信用的道德屬性指誠信。《易傳·系辭上》：“人之所助者，信也?！薄稜栄拧め屧b》：“允、孚、亶、展、諶、誠、亮、詢，信也?！币陨习俗殖霸儭弊值暮x為“確實(shí)”之外，其余七字的本義或者引申義都有“信用、誠信”的含義。此外，先秦儒家學(xué)說將誠信從社會(huì)潛意識(shí)形態(tài)演變成為社會(huì)顯意識(shí)形態(tài)，成為一種理性的觀念系統(tǒng)。[5]《論語·為政》：“人而無信，不知其可也?！逼渌T子百家也提出了對(duì)“信”這一問題的獨(dú)特看法，《老子·治國》：“信者，吾信之;不信者，吾亦信之，德信”①?！赌印ば奚怼罚骸爸静粡?qiáng)者智不達(dá)，言不信者行不果。”信用的經(jīng)濟(jì)屬性指信貸，是隨著買賣分離、延遲支付的出現(xiàn)而逐漸走進(jìn)社會(huì)大眾視野的。由英國約翰·伊特韋爾等學(xué)者編寫、陳岱孫先生主持編譯的《新帕爾格雷夫經(jīng)濟(jì)學(xué)大辭典》將credit翻譯為“信貸”，并且對(duì)這一概念進(jìn)行了解釋：“提供信貸意味著把對(duì)某物（如一筆錢）的財(cái)產(chǎn)權(quán)給以讓渡，以交換在將來的某一特定時(shí)刻對(duì)另外的物品（如另外一部分錢）的所有權(quán)?！盵6]但是這種情況必須具備一個(gè)特定條件，即受信人需要在其承諾的時(shí)間期限內(nèi)為所獲得的物品付款或付息。[7]

在法學(xué)領(lǐng)域，“信用”一詞的詞源可追溯到羅馬法，其含義為信任、信義，表示相信他人會(huì)給自己以保護(hù)，其既可以涉及從屬關(guān)系也可以涉及平等主體之間的關(guān)系。[8]在我國，“信用”的法律屬性與羅馬法的表述并不存在繼受關(guān)系，“信用”一詞在“入法”之后才具有法律屬性，我國目前的法律文本中沒有直接對(duì)“信用”進(jìn)行界定而是對(duì)與其相近的概念“社會(huì)信用”進(jìn)行了定義。通過北大法寶進(jìn)行檢索可以發(fā)現(xiàn)，截至2021年8月，我國共有《上海市社會(huì)信用條例》《宿遷市社會(huì)信用條例》《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)信用條例》《河南省社會(huì)信用條例》《南京市社會(huì)信用條例》《山東省社會(huì)信用條例》《天津市社會(huì)信用條例》《廣東省社會(huì)信用條例》《大連市社會(huì)信用條例》《重慶市社會(huì)信用條例》《四平市社會(huì)信用條例》共11部地方性法規(guī)對(duì)“社會(huì)信用”進(jìn)行了明確界定。雖然這11部地方性法規(guī)的定義在具體的文字表述上存在細(xì)微差異，但是內(nèi)涵一致，如《上海市社會(huì)信用條例》第二條第一款規(guī)定：“本條例所稱社會(huì)信用，是指具有完全民事行為能力的自然人、法人和非法人組織，在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中遵守法定義務(wù)或者履行約定義務(wù)的狀態(tài)。”《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)信用條例》第二條第一款規(guī)定：“本條例所稱社會(huì)信用，是指具有完全民事行為能力的自然人、法人和非法人組織（以下統(tǒng)稱社會(huì)信用主體）在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中履行法定義務(wù)或者約定義務(wù)的狀況?！毙枰⒁獾氖?，當(dāng)前，“社會(huì)信用”作為法律概念只存在于地方立法之中，其定義在學(xué)術(shù)討論中固然可以廣泛使用，但是受法律位階的影響，其法律效力的發(fā)揮仍然具有地域局限性。

綜上可以看出，信用的三重屬性之間具有信守承諾的共性，同時(shí)也具有個(gè)性，即信用的道德屬性、經(jīng)濟(jì)屬性和法律屬性可以分別歸納為“誠信”“信貸”和“社會(huì)信用”。道德、經(jīng)濟(jì)和法律等多層次的信用內(nèi)容組成了綜合性的社會(huì)信用體系。而北京市和昆明市交通部門規(guī)定的失信行為如外放音頻、進(jìn)食、推銷等行為并不具備信用的三重屬性，所以將其認(rèn)定為失信行為欠妥，只能將其歸為不道德行為。從邏輯上看，將不道德行為認(rèn)定為失信行為是將信用的內(nèi)涵進(jìn)行了擴(kuò)大，進(jìn)而導(dǎo)致失信行為這一衍生概念的內(nèi)涵隨之?dāng)U大，造成了失信行為認(rèn)定泛化現(xiàn)象。

二、失信行為認(rèn)定泛化的成因

（一）失信行為概念模糊

概念對(duì)于法律實(shí)踐和法律研究的重要性不言而喻，[9]故而需要從概念的角度對(duì)失信行為認(rèn)定泛化這一現(xiàn)象進(jìn)行檢視。

首先，雖然我國出臺(tái)了大量的社會(huì)信用領(lǐng)域的法規(guī)和規(guī)章，但是并沒有對(duì)失信行為這一概念進(jìn)行闡述。這是因?yàn)槲覈匀惶幱谏鐣?huì)信用立法的初級(jí)階段，立法實(shí)踐仍然停留在“地方立法試驗(yàn)”階段。由于地方立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)有限，所以類似于“失信行為”等社會(huì)信用立法中的重要概念和規(guī)則還無法由地方立法予以供給。[10]

其次，我國的社會(huì)信用體系建設(shè)有著明顯的政策推動(dòng)和行政主導(dǎo)色彩。[11]國務(wù)院于2014年出臺(tái)了《規(guī)劃綱要》等整體性的社會(huì)信用政策，于2016年出臺(tái)了《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》等具體性的社會(huì)信用政策。這些政策在社會(huì)信用體系建設(shè)過程中發(fā)揮了重要作用，為社會(huì)信用體系建設(shè)提供了遵循。但因?yàn)檎弑旧碇回?fù)責(zé)指引方向，導(dǎo)致其語言的精確性、規(guī)范性和可操作性較弱。[12]所以，這些關(guān)于社會(huì)信用的政策也沒有對(duì)失信行為這一概念進(jìn)行內(nèi)涵和外延上的界定。雖然許多政策性的失信聯(lián)合懲戒備忘錄多次提到了失信行為，但只是將其作為失信懲戒的附屬概念和前置條件，并沒有對(duì)失信行為進(jìn)行概念上的定義。

再次，國際信用標(biāo)準(zhǔn)和國內(nèi)信用標(biāo)準(zhǔn)沒有對(duì)失信行為的含義進(jìn)行明確界定。從國際視角來看，2021年修訂的《ICE8000國際信用標(biāo)準(zhǔn)體系失信行為及責(zé)任歸屬鑒定標(biāo)準(zhǔn)》第二章“失信行為的標(biāo)準(zhǔn)”中僅將失信行為界定為“違反誠信原則的行為，即：在沒有正當(dāng)事由的前提下，損害他人正當(dāng)權(quán)益，且事后不積極補(bǔ)救。”這一表述中的“正當(dāng)”和“積極”皆為主觀描述而非客觀標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐中難以有效適用，因?yàn)橹饔^的衡量標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)信用主體心理狀態(tài)的推測(cè)，難以進(jìn)行客觀準(zhǔn)確的判斷。從國內(nèi)視角看，2018年由國家質(zhì)檢總局和國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)發(fā)布的《信用基本術(shù)語（GB/T22117-2018）》雖然對(duì)與信用相關(guān)的術(shù)語進(jìn)行了規(guī)定，但是沒有直接給出“失信行為”的定義，而是將“失信”界定為“信用主體未履行承諾的行為”。這一表述過于籠統(tǒng)，直接將“失信”等同于“違約”并不妥當(dāng)，因?yàn)槠錄]有劃清“失信”與鄰近概念的邊界。

最后，學(xué)界對(duì)失信行為的概念解釋主要有狹義論和廣義論兩種觀點(diǎn)。持狹義論觀點(diǎn)的學(xué)者不否認(rèn)違法行為和失信行為的關(guān)聯(lián)性，認(rèn)為有些行為既是違法行為，也是失信行為。同時(shí)，學(xué)界也對(duì)失信行為的信用色彩進(jìn)行了描述，使其與鄰近概念的定義可以有一個(gè)更加清晰的邊界。如羅歡平認(rèn)為，失信行為是信用主體違反法律法規(guī)，違背誠實(shí)信用原則，對(duì)其信用狀況產(chǎn)生負(fù)面影響的違法、違規(guī)和違約的行為。[13]持廣義論觀點(diǎn)的學(xué)者將失信行為視為違法行為的一種。如楊丹認(rèn)為，失信行為是破壞了法律規(guī)范所保護(hù)的公共秩序的行為。[14]柯林霞認(rèn)為，失信行為是指行為人的行為危及了社會(huì)公共秩序，并且對(duì)社會(huì)、集體或他人造成了損害。[15]這代表了當(dāng)前部分學(xué)者的觀點(diǎn)，雖然在邏輯上具有合理性，但在具體的概念表述上卻沒有體現(xiàn)出失信行為所獨(dú)有的信用色彩，有將失信行為與其他違法行為混同之嫌，會(huì)在根本上消解失信行為作為一個(gè)獨(dú)立概念存在的理論基礎(chǔ)。

（二）失信行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

從立法學(xué)的角度分析，社會(huì)信用立法有自上而下和自下而上兩種可供選擇的路徑，我國目前采用的是自下而上的立法進(jìn)路，即地方立法走在了國家立法前面。這是因?yàn)樯鐣?huì)信用本身就是一個(gè)綜合性概念，其不僅包括傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的市場信用還包括我國特有的公共信用，所以社會(huì)信用立法的覆蓋范圍較廣，涉及的法律關(guān)系也較為復(fù)雜。我國的社會(huì)信用立法，不論是從縱向的中國法制史的角度還是從橫向的當(dāng)今世界法學(xué)發(fā)展的視角來看，都屬于創(chuàng)新性的立法，鮮有可供借鑒的成熟經(jīng)驗(yàn)。在此背景下，為了避免可能導(dǎo)致社會(huì)信用體系建設(shè)半途而廢的風(fēng)險(xiǎn)過于集中，我國選擇了地方立法先行試驗(yàn)的策略，待地方立法積累了足夠的經(jīng)驗(yàn)之后，再由全國人大進(jìn)行統(tǒng)一立法。但這種社會(huì)信用立法模式也存在固有的弊端，即由于社會(huì)信用立法全部集中在效力層級(jí)較低的法規(guī)和規(guī)章層面，導(dǎo)致我國現(xiàn)行社會(huì)信用立法呈現(xiàn)“碎片化”和“分散化”的特點(diǎn)，社會(huì)信用基本法律供應(yīng)不足，既有規(guī)章制度的效力層級(jí)較低。雖然地方立法先行的模式充分考慮了各地的實(shí)際情況，但也出現(xiàn)了失信行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)多樣化的現(xiàn)象，即社會(huì)信用立法雖多，卻沒有一個(gè)關(guān)于失信行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)可以通行全國各個(gè)領(lǐng)域和各個(gè)行業(yè)，存在地域有效性或者行業(yè)有效性的局限，導(dǎo)致在立法文本中對(duì)失信行為內(nèi)涵和外延的界定存在差別，沒有達(dá)成共識(shí)并且形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)樵谑判袨檎J(rèn)定沒有客觀標(biāo)準(zhǔn)可以參考的情況下，就會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法者在社會(huì)信用實(shí)踐中過多地進(jìn)行主觀判斷，進(jìn)而導(dǎo)致失信行為認(rèn)定的無序，最終造成失信行為認(rèn)定泛化。此外，從立法文本的角度進(jìn)行分析可以看出，由于立法文本對(duì)失信行為認(rèn)定的執(zhí)行主體沒有明確規(guī)定，普遍使用了“國家機(jī)關(guān)”“行政機(jī)關(guān)”等籠統(tǒng)概念，這種制度設(shè)計(jì)雖然能夠從制度層面賦予相應(yīng)機(jī)關(guān)較大的自由裁量權(quán)，但也導(dǎo)致了執(zhí)行主體的多樣化。“九龍治水，政出多門”的多頭管理導(dǎo)致政府在資源配置上是低效的甚至是無效的。[16]同時(shí)，相關(guān)社會(huì)信用立法將法律層面的“信用”即“社會(huì)信用”的外延進(jìn)行了擴(kuò)大，進(jìn)而導(dǎo)致“失信行為”的外延在實(shí)踐中也不斷擴(kuò)大，在沒有從制度層面厘清“失信行為”概念邊界的基礎(chǔ)上，在實(shí)際操作中又不斷使用這一概念，使得執(zhí)行機(jī)關(guān)只能從自身實(shí)際出發(fā)進(jìn)行解釋和運(yùn)用，最終造成了失信行為認(rèn)定泛化。

（三）社會(huì)信用政策在執(zhí)行過程中的偏離

在社會(huì)信用體系建設(shè)領(lǐng)域，政策發(fā)揮著重要的調(diào)整作用，但是政策存在著自身局限性，在下達(dá)過程中容易出現(xiàn)信息偏離。以2019年北京市交通委員會(huì)出臺(tái)的《實(shí)施意見》為例，根據(jù)該《實(shí)施意見》的政策文本可以看出，其制定的首要依據(jù)是國務(wù)院辦公廳于2016年印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)個(gè)人誠信體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），其目的是“為弘揚(yáng)誠信傳統(tǒng)美德，增強(qiáng)社會(huì)成員誠信意識(shí)，加強(qiáng)個(gè)人誠信體系建設(shè)，褒揚(yáng)誠信，懲戒失信，提高全社會(huì)信用水平，營造優(yōu)良信用環(huán)境”。在具體路徑的選擇上提出了加強(qiáng)個(gè)人誠信教育、加快推進(jìn)個(gè)人誠信記錄建設(shè)等6項(xiàng)具體措施。由此可以看出，《指導(dǎo)意見》不論是在出臺(tái)目的上還是路徑選擇上，都沒有將不道德行為和失信行為劃等號(hào)的意思表達(dá)。但是以《指導(dǎo)意見》為首要依據(jù)制定的《實(shí)施意見》卻將在地鐵內(nèi)進(jìn)食等不道德行為認(rèn)定為失信行為。筆者認(rèn)為，產(chǎn)生偏離的主要原因在于：一是政策本身不具有法律的強(qiáng)制性和權(quán)威性，政策執(zhí)行者在實(shí)際執(zhí)行的過程中有著相對(duì)大的自由空間。二是在科層制結(jié)構(gòu)下，政策制定者和執(zhí)行者所掌握的信息不對(duì)稱，過于精確和細(xì)致的政策語言會(huì)束縛政策執(zhí)行者的手腳。但是政策語言的特點(diǎn)會(huì)使政策在下達(dá)過程中出現(xiàn)信息偏離，導(dǎo)致政策實(shí)施效果與初衷出現(xiàn)不一致。因?yàn)槿藗冏鞒龅娜魏螞Q策都是基于給定的信息。[17]當(dāng)政策執(zhí)行者實(shí)際認(rèn)識(shí)到的信息與政策制定者試圖傳達(dá)的信息出現(xiàn)偏差時(shí)，必然導(dǎo)致政策實(shí)施過程中的異化。三是政策制定者和執(zhí)行者的站位不同。政策制定者是站在宏觀的角度考慮共性問題，而政策執(zhí)行者是站在微觀的角度考慮具體問題，這導(dǎo)致政策在層層下達(dá)過程中因受眾所處環(huán)境不同而在執(zhí)行時(shí)有可能出現(xiàn)偏差。四是政策制定者和執(zhí)行者分別處于不同的層級(jí)，二者之間存在利益上的差異，政策制定者所期望達(dá)到的效果未必是政策執(zhí)行者愿意看到的結(jié)果。

三、失信行為認(rèn)定泛化的危害

（一）易形成用信用手段解決一切問題的制度慣性

制度是要求特定群體共同遵守的辦事規(guī)程或行動(dòng)準(zhǔn)則。制度設(shè)計(jì)的目的往往是為了達(dá)成某種積極目標(biāo)，如果一種制度成為永恒，最根本的原因不外乎制度執(zhí)行者對(duì)該項(xiàng)制度產(chǎn)生了依賴心理，這樣一來就形成了制度慣性①。一旦形成了制度慣性，不僅會(huì)限制制度作用對(duì)象的行為，也會(huì)束縛制度作用對(duì)象的思維方式。即使客觀情況已經(jīng)不適合既有制度的存續(xù)或者出現(xiàn)了更好的制度，也會(huì)因?yàn)閼T性而難以及時(shí)糾正，最終影響制度作用對(duì)象的良性發(fā)展。

聚焦到失信行為認(rèn)定泛化這一問題上，失信行為認(rèn)定是為了對(duì)信用主體的行為進(jìn)行歸類，其作用是給失信聯(lián)合懲戒機(jī)制提供依據(jù)，彰顯信用的重要性并產(chǎn)生積極的信用修復(fù)效果，從而減少失信問題。但是失信行為認(rèn)定泛化會(huì)異化為部分行政機(jī)關(guān)的新型權(quán)力工具而失去了其本意，因而這種制度慣性很可能成為我國社會(huì)信用體系建設(shè)的巨大阻礙，如果不能充分重視和深入研究這種制度慣性，那么接下來的社會(huì)信用體系建設(shè)必然會(huì)面臨更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。[18]如《昆明市城市軌道交通乘客守則》等包含失信行為認(rèn)定泛化的制度被廣泛實(shí)施時(shí)就會(huì)形成前文所說的制度慣性。這種制度慣性通過泛化失信行為的認(rèn)定來擴(kuò)大失信懲戒機(jī)制的適用范圍，如果監(jiān)管者過于強(qiáng)調(diào)失信懲戒的作用，則容易形成路徑依賴，其本質(zhì)是一種“懶政”。[19]長此以往，不僅難以對(duì)社會(huì)信用體系建設(shè)起到保障作用，反而會(huì)導(dǎo)致相關(guān)行政機(jī)關(guān)借助其本身的優(yōu)勢(shì)而濫用失信行為認(rèn)定這一權(quán)力，產(chǎn)生新的政務(wù)失信問題。

（二）易導(dǎo)致失信懲戒機(jī)制的濫用

失信懲戒機(jī)制是信用管理機(jī)構(gòu)審查認(rèn)定信用主體的失信行為之后，強(qiáng)制限縮信用主體之信用權(quán)益的懲罰方式。[20]其不僅是社會(huì)信用體系建設(shè)中的重要一環(huán)，也是失信行為認(rèn)定后直接產(chǎn)生的信用效果。加之社會(huì)信用體系建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)性的工程，是由無數(shù)相對(duì)獨(dú)立又互相聯(lián)結(jié)的具體機(jī)制有序組成的。所以，失信行為認(rèn)定泛化會(huì)因各種機(jī)制之間的聯(lián)結(jié)性而產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，最直接的后果就是導(dǎo)致失信懲戒機(jī)制的濫用。筆者在對(duì)我國現(xiàn)行社會(huì)信用法律文本進(jìn)行梳理之后可以發(fā)現(xiàn)，失信行為認(rèn)定是失信懲戒機(jī)制的觸發(fā)機(jī)制。也就是說，失信行為認(rèn)定是失信懲戒機(jī)制的“眼睛”，而失信懲戒機(jī)制本身并不具備辨識(shí)功能。所以，失信行為認(rèn)定泛化必然會(huì)增加失信懲戒機(jī)制的作用對(duì)象而導(dǎo)致失信懲戒機(jī)制的濫用，甚至產(chǎn)生失信懲戒萬能化的治理理念，難以收到預(yù)期的失信懲戒效果。以《上海市社會(huì)信用條例》為例：如果信用主體的某一行為被信用管理機(jī)關(guān)根據(jù)該條例第九條或者第二十五條的規(guī)定認(rèn)定為失信行為，那么根據(jù)該條例第三十條或者第三十一條的規(guī)定，信用管理機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)對(duì)失信主體采取失信懲戒措施，如在實(shí)施行政許可等工作中列為重點(diǎn)審查對(duì)象，不適用告知承諾等簡化程序。所以在現(xiàn)有的制度架構(gòu)之下，當(dāng)失信行為認(rèn)定這一辨識(shí)功能泛化時(shí)必然會(huì)引起只具備執(zhí)行功能的失信懲戒機(jī)制的濫用。

（三）對(duì)公眾的日常生活和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成困擾

秩序在人類生活中起著極為重要的作用。大多數(shù)人在安排各自的生活時(shí)都遵循著某些習(xí)慣，并按照一定的方式組織他們的活動(dòng)和空閑時(shí)間。[21]而失信行為認(rèn)定泛化是將信用的邊界模糊化，對(duì)失信行為的外延進(jìn)行了擴(kuò)大，破壞了人們?cè)谏钪凶裱奶囟?xí)慣和傳統(tǒng)認(rèn)知，破壞了既有的社會(huì)秩序，使人們?nèi)粘Ｉ钪幸揽康臉?biāo)準(zhǔn)不復(fù)存在了，這種困擾不僅表現(xiàn)在對(duì)人們特定習(xí)慣和傳統(tǒng)認(rèn)知的破壞上，還表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)生活方面。當(dāng)今世界是一個(gè)信息化、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)的時(shí)代，人與人之間的交往范圍越來越大，節(jié)奏越來越快，社會(huì)從熟人社會(huì)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槟吧松鐣?huì)，交易從熟人交易逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榕c陌生人的交易。[22]而經(jīng)濟(jì)發(fā)展史表明，陌生人之間建立合作關(guān)系是交易范圍擴(kuò)大和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵。[23]在現(xiàn)代陌生人社會(huì)，信用最主要的功能在于解決信息不對(duì)稱的難題，[24]以此來提高交易效率、改善經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需要的信用環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序的良性發(fā)展。但失信行為認(rèn)定泛化會(huì)增加交易雙方相互了解真實(shí)信用情況的難度。因?yàn)榻灰字黧w需要對(duì)征信機(jī)構(gòu)提供的信用信息進(jìn)行二次甄別，以確定哪些行為可以反映出對(duì)方的真實(shí)信用情況。如果失信行為認(rèn)定泛化，不但不能有效解決交易雙方信息不對(duì)稱的問題，反而會(huì)增加經(jīng)濟(jì)交往中的時(shí)間成本和勞動(dòng)力成本。

四、解決失信行為認(rèn)定泛化問題的路徑

（一）厘清失信行為與鄰近概念的關(guān)系

“失信行為”“違法行為”和“不道德行為”等鄰近概念關(guān)系的模糊是導(dǎo)致失信行為概念模糊的主要原因，也是失信行為認(rèn)定泛化的根本原因。所以，通過明確失信行為的概念來遏制失信行為認(rèn)定泛化趨勢(shì)的根本舉措是要明晰失信行為與鄰近概念的關(guān)系。在此前的社會(huì)信用實(shí)踐中之所以沒有劃清失信行為與鄰近概念的區(qū)別，是因?yàn)樾庞玫娜貙傩詫?dǎo)致部分失信行為也具有三重屬性，即失信行為與違法行為和不道德行為并不是完全的平行關(guān)系。一個(gè)行為具有多重屬性的現(xiàn)象并不是失信行為獨(dú)有的，因?yàn)槿祟惖男袨榫哂猩鐣?huì)性，而法律、道德和信用都是社會(huì)治理手段的不同表現(xiàn)形式，即一個(gè)行為從不同的視角來看可以得出不同的結(jié)論。但是，這并不意味著失信行為與鄰近概念的關(guān)系無法明晰，因?yàn)槭判袨榈恼J(rèn)定與鄰近概念的認(rèn)定是在不同維度上進(jìn)行的，失信行為與其鄰近概念的外在表現(xiàn)形式雖然具有相似性，但具有各自的特征，在內(nèi)涵與外延上不可混同①。失信行為所特有的信用色彩正是其區(qū)別于鄰近概念的最主要特征，這也是明晰失信行為與鄰近概念關(guān)系界限的關(guān)鍵依據(jù)。

一方面，需要對(duì)失信行為與違法行為進(jìn)行區(qū)分。違法行為指的是違反國家現(xiàn)行法律規(guī)定，危害法律所保護(hù)的社會(huì)秩序的行為。從邏輯上看，失信行為入法之后便成為了法律概念，信用秩序也成為了法律所保護(hù)的社會(huì)秩序，那么破壞信用秩序的失信行為自然也是違法行為。但需要注意的是，只有破壞信用秩序的違法行為才能認(rèn)定為失信行為，如果在實(shí)踐中無視破壞信用秩序這一前提，那么必然會(huì)將失信行為與違法行為等同，進(jìn)而加劇失信行為認(rèn)定泛化的程度。另一方面，對(duì)失信行為與不道德行為進(jìn)行區(qū)分。不道德行為是指與主流文明觀念相悖的行為。提高社會(huì)文明程度是社會(huì)信用體系建設(shè)的初衷之一，社會(huì)信用制度所倡導(dǎo)的誠信行為也是社會(huì)主義核心價(jià)值觀所倡導(dǎo)的文明行為之一，但并非所有的不道德行為都可以歸為失信行為的范疇，二者在邏輯上也應(yīng)當(dāng)是“真”包含關(guān)系。如債務(wù)人不按時(shí)償還債務(wù)的行為不僅破壞了信用秩序?qū)儆谑判袨椋乙灿秀Ｓ凇罢\信”這一現(xiàn)代文明社會(huì)的價(jià)值觀，屬于不道德行為。但是引言中提及的在地鐵上進(jìn)食等行為只是與現(xiàn)代社會(huì)的文明標(biāo)準(zhǔn)相悖并沒有對(duì)信用秩序產(chǎn)生破壞，所以只能視其為不道德行為而不能認(rèn)定為失信行為。

綜上所述，失信行為是一種特殊的違法行為和不道德行為，特指信用主體因?yàn)闆]有履行或者沒有完全履行信用義務(wù)而導(dǎo)致信用秩序遭到破壞的行為。因?yàn)槭判袨榕c違法行為和不道德行為都是包含關(guān)系，所以在明晰失信行為與鄰近概念的關(guān)系時(shí)，只有正確認(rèn)識(shí)它們之間存在的聯(lián)系，才能夠更加全面地理解失信行為的含義，不能為了劃定失信行為的概念邊界而人為割裂其與鄰近概念之間存在的聯(lián)系，更不能為了執(zhí)行效率而將違法行為或者不道德行為都?xì)w為失信行為。在失信行為的實(shí)際認(rèn)定中，一定要緊扣“失信”二字，清楚地理解“信用”的內(nèi)涵，唯有如此，才能在失信行為認(rèn)定中準(zhǔn)確辨別與其他違法行為和不道德行為的不同，切實(shí)維護(hù)社會(huì)信用制度的權(quán)威。

（二）統(tǒng)一失信行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

“揚(yáng)湯止沸，莫若去薪”。明晰失信行為與鄰近概念的關(guān)系、加大全國性社會(huì)信用政策的貫徹力度皆為治標(biāo)之法而非治本之策，不能為失信行為認(rèn)定規(guī)范化提供制度保障。正所謂，“協(xié)時(shí)月正日，同律度量衡”，要從根本上解決失信行為認(rèn)定泛化問題，需要通過完善社會(huì)信用立法、健全社會(huì)信用法律制度的方式將失信行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一起來，制定全國性社會(huì)信用法律的條件已經(jīng)成熟。[25]首先，國務(wù)院發(fā)布的《規(guī)劃綱要》中提出社會(huì)信用體系建設(shè)的目標(biāo)之一是到2020年，社會(huì)信用基礎(chǔ)性法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系基本建立。2021年，我國現(xiàn)行的社會(huì)信用地方立法共有58部，并且出臺(tái)了11部立法難度較高的“社會(huì)信用條例”①，開始對(duì)整個(gè)社會(huì)信用關(guān)系進(jìn)行規(guī)制而非僅對(duì)社會(huì)信用中的某個(gè)具體關(guān)系進(jìn)行規(guī)制，這意味著我國社會(huì)信用立法“地方試驗(yàn)先行”的策略獲得了成功，很多地方已經(jīng)初步建立了當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)信用法規(guī)體系，為下一步全國性社會(huì)信用法律的制定積累了有益經(jīng)驗(yàn)。其次，鑒于全國性社會(huì)信用立法缺位所引發(fā)的失信行為認(rèn)定泛化問題，通過健全社會(huì)信用法律制度，為社會(huì)信用實(shí)踐提供堅(jiān)實(shí)的制度支撐也是當(dāng)務(wù)之急和治本之策。再次，明確界定失信行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)加強(qiáng)各地區(qū)、各部門之間的交流協(xié)作，破除“信息孤島”，遏制失信行為認(rèn)定泛化之風(fēng)，提高社會(huì)信用管理和服務(wù)水平，全面推動(dòng)社會(huì)信用標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，具有重要意義。

在具體操作中，一是需要從宏觀上完善社會(huì)信用法律體系，制定一部社會(huì)信用基本法，系統(tǒng)構(gòu)建社會(huì)信用建設(shè)的基本法律規(guī)則，為社會(huì)信用體系建設(shè)和失信行為認(rèn)定提供法律依據(jù)和制度保障。二是在具體制度設(shè)計(jì)上適當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)國家的信用立法成果和研究成果，如《ICE8000國際信用標(biāo)準(zhǔn)體系失信行為及責(zé)任歸屬鑒定標(biāo)準(zhǔn)》中對(duì)失信行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，將失信行為與不道德行為、違法行為等不良行為的界限區(qū)分開來，以此約束地方行政機(jī)關(guān)在失信行為認(rèn)定領(lǐng)域?yàn)E用自由裁量權(quán)行為，避免出現(xiàn)將不道德行為認(rèn)定為失信行為。三是將失信行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與執(zhí)行主體作出明確規(guī)定，將失信行為認(rèn)定納入法制化軌道。否則，不僅不利于失信行為認(rèn)定的規(guī)范化，反而會(huì)對(duì)失信行為認(rèn)定的實(shí)施產(chǎn)生負(fù)面影響，加深行政機(jī)關(guān)在失信行為認(rèn)定領(lǐng)域自由裁量權(quán)的濫用程度，造成政務(wù)失信等新的失信行為，阻礙中國特色社會(huì)主義信用體系建設(shè)的進(jìn)程。

（三）加大社會(huì)信用政策貫徹力度

全國性社會(huì)信用政策是社會(huì)信用體系建設(shè)的方向指引，但在執(zhí)行過程中會(huì)出現(xiàn)信息偏離的情況導(dǎo)致政策失真，這也是失信行為認(rèn)定泛化的重要原因①。所以，需要加大社會(huì)信用政策貫徹力度，制定具有靶向性的措施。一是加大全國性社會(huì)信用政策的貫徹力度需要加大政策準(zhǔn)確執(zhí)行的力度。因?yàn)橐豁?xiàng)政策的貫徹程度是由政策制定者和執(zhí)行者共同決定的，所以需要加強(qiáng)政策制定者和執(zhí)行者之間的溝通。政策往往是由制定者下達(dá)、執(zhí)行者接收，而在科層制結(jié)構(gòu)中二者所處層級(jí)不同，所知曉的信息也不同，只有充分溝通才能最大限度地避免執(zhí)行中出現(xiàn)信息偏離，更好地貫徹落實(shí)各項(xiàng)政策。二是社會(huì)信用是伴隨著信用經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而出現(xiàn)的新生事物，在很多領(lǐng)域仍然處于探索階段，所以全國性社會(huì)信用政策具有明顯的探索性。為了更好地實(shí)現(xiàn)全國性社會(huì)信用政策的預(yù)期目標(biāo)，需要在政策中對(duì)社會(huì)信用體系建設(shè)包含的基本概念予以明確界定，以避免出現(xiàn)政策執(zhí)行者通過對(duì)“失信行為”等基本概念進(jìn)行擴(kuò)大解釋而導(dǎo)致的失信行為認(rèn)定泛化問題。

我國的社會(huì)信用體系建設(shè)和社會(huì)信用立法正在逐漸完善，[26]社會(huì)信用體系建設(shè)是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是形成更有效的國家治理體系、提升國家治理能力的重要環(huán)節(jié)。只有對(duì)失信行為認(rèn)定泛化現(xiàn)象進(jìn)行有效規(guī)制，方能為我國社會(huì)信用體系建設(shè)的健康發(fā)展保駕護(hù)航。

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（責(zé)任編輯：董博宇）

On the Generalization of the Identification of Dishonest Behavior

Yu Xiaohang

Abstract：The construction of social credit system is a systematic project，and the identification of dishonest behavior is an important part.However，due to the vague concept of dishonest behavior，the inconsistent identification standards of dishonest behavior and the information deviation in the process of issuing national social credit policies，the generalization of dishonest behavior identification finally appeared.Based on the analysis of this phenomenon， this paper puts forward some targeted suggestions，such as clarifying the relationship between dishonest behavior and adjacent concepts，unifying the identification standards of dishonest behavior and strengthening the implementation of social credit policies，so as to promote the healthy development of the construction of social credit system.

Key words：social credit;triple attribute;dishonesty;punishment for dishonesty;identification generalization