社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理問題研究

摘? ? ? 要：公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)是風(fēng)險(xiǎn)大、破壞性強(qiáng)、影響范圍廣、系統(tǒng)管控難。社區(qū)在公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理方面具有重要作用，特別是在新冠肺炎疫情防控過程中，社區(qū)擔(dān)負(fù)著外防輸入、內(nèi)防擴(kuò)散的一線防控任務(wù)。因此，探索社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理問題，順應(yīng)了治理重心下沉、預(yù)防關(guān)口前移的客觀趨勢?，F(xiàn)階段，社區(qū)在公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理中面臨著職能不明晰、意識淡薄、人才隊(duì)伍建設(shè)滯后以及動員能力弱化等現(xiàn)實(shí)困境，應(yīng)從黨建引領(lǐng)、協(xié)同治理、健康社區(qū)、數(shù)字技術(shù)、減負(fù)增效等方面入手，提升社區(qū)公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理的能力和水平。

關(guān)? 鍵? 詞： 社區(qū); 公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn); 應(yīng)急管理; 基層治理

中圖分類號：D63? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2021）09-0060-08

收稿日期：2021-03-23

作者簡介：逯惠艷，中共吉林省委黨校（吉林省行政學(xué)院）應(yīng)急管理教研部主任，教授，研究方向?yàn)槲C(jī)管理、政府效率與改革。

基金項(xiàng)目：本文系2020年度吉林省社科基金項(xiàng)目“重大疫情視角下吉林省基層社區(qū)的角色定位及應(yīng)急能力建設(shè)研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：2020B073。

黨的十九屆五中全會將“社會治理特別是基層治理水平明顯提升，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)體制機(jī)制不斷健全，突發(fā)公共事件應(yīng)急能力顯著增強(qiáng)”列為“十四五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展六大目標(biāo)之一，是國家治理效能提升的重要方面。特別是在新冠肺炎疫情防控過程中，社區(qū)在應(yīng)急管理、防疫宣傳、疫情監(jiān)測、信息報(bào)送、基礎(chǔ)服務(wù)、群眾關(guān)系鞏固等方面發(fā)揮了巨大作用，近400萬名社區(qū)工作者奮戰(zhàn)在65萬個城鄉(xiāng)社區(qū)的疫情防控第一線，為我國取得疫情防控的階段性勝利、抵御疫情對經(jīng)濟(jì)社會的沖擊作出了重要貢獻(xiàn)。[1]雖然在2003年“非典”過后我國進(jìn)一步強(qiáng)化應(yīng)急管理體系建設(shè)，社區(qū)的應(yīng)急能力得以顯著提升，但在此次疫情防控過程中，社區(qū)仍然存在應(yīng)急準(zhǔn)備不足、應(yīng)急能力不夠、政策執(zhí)行缺乏統(tǒng)一性、針對大規(guī)模傳染病及群體性不明原因疾病的應(yīng)對經(jīng)驗(yàn)欠缺、信息不對稱、應(yīng)急公共服務(wù)水平不高等現(xiàn)實(shí)問題，從而限制了社區(qū)作用的有效發(fā)揮。

當(dāng)前，學(xué)界有關(guān)社區(qū)應(yīng)急管理的研究成果主要集中在以下幾方面：一是關(guān)于社區(qū)應(yīng)急能力評估體系研究，包括社區(qū)綜合性或系統(tǒng)性評估指標(biāo)設(shè)定，地震、醫(yī)療、救援等某一方面應(yīng)急能力的評估以及運(yùn)用AHP、DELPHI和模糊綜合評價等方法構(gòu)建應(yīng)急能力評估模型等;[2]二是探討國外社區(qū)應(yīng)急管理在法規(guī)政策、應(yīng)急文化、救助補(bǔ)償機(jī)制、區(qū)域合作、災(zāi)害評估等方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)及對我國的借鑒意義;三是對社區(qū)應(yīng)急管理模式的分析，如社區(qū)多元協(xié)同治理、社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)網(wǎng)格化治理、社區(qū)應(yīng)急文化構(gòu)建等;四是討論社區(qū)應(yīng)急管理的科技支撐，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)可以有效推進(jìn)社區(qū)應(yīng)急管理在監(jiān)測預(yù)警、排查統(tǒng)計(jì)、信息報(bào)送、協(xié)調(diào)聯(lián)動等方面的創(chuàng)新發(fā)展;五是探討社區(qū)應(yīng)急管理中存在的問題及優(yōu)化措施，包括法制完善、制度創(chuàng)新、保障體系建設(shè)、社會協(xié)同、參與模式、安全文化教育等?？傮w而言，學(xué)界對作為應(yīng)急管理前沿和管理末梢的社區(qū)研究存在不足，[3]這也凸顯了對公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)視域下社區(qū)應(yīng)急管理建設(shè)的重要性。在此背景下，推進(jìn)社區(qū)應(yīng)急管理建設(shè)，在公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急響應(yīng)能力方面夯實(shí)社區(qū)基礎(chǔ)，成為新時代治理體系建設(shè)的重要內(nèi)容。

一、 加強(qiáng)社區(qū)應(yīng)急管理是國家應(yīng)對公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)重心下移的現(xiàn)實(shí)需求

社區(qū)對于公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急管理能力事關(guān)國家安全與人民安康，作為城鄉(xiāng)基礎(chǔ)的構(gòu)成單元與生活場所，以人群聚居地域劃分而形成的社區(qū)既是社會體系正常運(yùn)轉(zhuǎn)的細(xì)胞，也是應(yīng)急管理的前沿和承載體，承載著社會的安全、穩(wěn)定，關(guān)系到社會的穩(wěn)定與繁榮。只有保持社區(qū)這個基石的穩(wěn)固，才能構(gòu)建起我國應(yīng)急管理工作的“金字塔”。黨的十八大以來，權(quán)力與責(zé)任、資源與服務(wù)的下移、下沉趨勢明顯，社區(qū)作為國家治理的重要參與者，在公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理中具有不可替代的作用。

（一）推動社區(qū)民眾積極參與，調(diào)動其主動應(yīng)對公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)

在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，需要充分調(diào)動一切社會力量加以應(yīng)對。單純依靠政府管理部門的處置而缺少公眾積極參與和有效配合會極大地影響應(yīng)急處置的效率及效果。集聚社會資源，組織有效的動員、實(shí)施和恢復(fù)是有力、高效應(yīng)對公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)的基本要求。社區(qū)在廣泛動員民眾參與公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)防范與應(yīng)急處置，對民眾進(jìn)行有效疏導(dǎo)、正確激勵、有序組織、有效實(shí)現(xiàn)民眾自治與自救，提高全社會避險(xiǎn)救助能力等方面發(fā)揮了不可替代的作用。一是社區(qū)可以有效推動實(shí)施全民性衛(wèi)生應(yīng)急文化知識普及宣傳教育。許多重特大突發(fā)公共事件充分表明，社區(qū)應(yīng)急文化教育以及居民自救互救具有不可替代的作用。社區(qū)工作直接面對廣大民眾，可以通過深入開展衛(wèi)生應(yīng)急知識宣傳、向民眾普及公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)防范的技術(shù)與知識，使民眾了解公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)的種類、特點(diǎn)以及應(yīng)急管理的重要性;可以指導(dǎo)或制作包括緊急集合點(diǎn)、緊急聯(lián)絡(luò)人、緊急安置所等信息的家庭防災(zāi)卡，掌握社區(qū)民眾的具體信息并提升公共衛(wèi)生應(yīng)急意識與能力;可以通過應(yīng)急演練等形式引導(dǎo)民眾觀摩及參與，使之初步了解隔離觀察、醫(yī)療救護(hù)、信息通報(bào)、衛(wèi)生防護(hù)等自救互救的實(shí)際操作以及政府對于公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)防治舉措的必要性，防止其因?qū)τ诠残l(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)破壞性、危險(xiǎn)性的認(rèn)知度不深而對政府制定的政策和采取的相關(guān)舉措持模糊態(tài)度，提高民眾應(yīng)對公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)的綜合素質(zhì)。二是社區(qū)充分調(diào)動民眾積極而廣泛參與公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對。可以對民眾進(jìn)行適當(dāng)培訓(xùn)，引導(dǎo)民眾將疾病預(yù)防及應(yīng)對作為自身的責(zé)任，積極參與公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)排查等活動。作為最了解社區(qū)情況的群體，社區(qū)民眾可以協(xié)助管理部門查漏補(bǔ)缺，在公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)中既可以通過自助及互助等方式有效降低損失，還可以與政府應(yīng)急救援、專業(yè)醫(yī)療隊(duì)伍和社區(qū)工作者相互配合，幫助相關(guān)部門準(zhǔn)確把握情況，提升處置效率。

（二）將公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)納入社區(qū)應(yīng)急管理，以實(shí)現(xiàn)預(yù)防為主、關(guān)口前移

傳統(tǒng)的應(yīng)急管理方式側(cè)重于應(yīng)急救助與恢復(fù)，對于風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防力度不足，而以社區(qū)為基礎(chǔ)的公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理可以將全過程管理覆蓋在風(fēng)險(xiǎn)防控、防災(zāi)減災(zāi)中，以“全鏈條式”安全風(fēng)險(xiǎn)治理為目標(biāo)更新社區(qū)治理理念，科學(xué)規(guī)劃社區(qū)發(fā)展，將安全風(fēng)險(xiǎn)管理理念貫穿于社區(qū)日常工作中，注重對公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)的“防治兼顧”，推動公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)治理常態(tài)化，降低損失與救援成本。首先，可以發(fā)揮社區(qū)優(yōu)勢，做好公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測，對于潛在風(fēng)險(xiǎn)、危險(xiǎn)源、危險(xiǎn)區(qū)域做到防患于未然。2007年11月1日實(shí)施的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第四十一條、第四十二條明確要求建立健全突發(fā)事件監(jiān)測制度和預(yù)警制度。風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測需要充分依靠群眾、發(fā)動群眾，深入細(xì)致地掌握本區(qū)域?qū)嶋H情況。社區(qū)是公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與防控的組織者，社區(qū)工作人員既可以根據(jù)相關(guān)規(guī)章制度進(jìn)行社區(qū)信息收集，也可以采取傳統(tǒng)的監(jiān)測方法，發(fā)動廣大民眾直接參與潛在公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測，識別可能的風(fēng)險(xiǎn)，及時進(jìn)行防范并上報(bào)相關(guān)部門，以準(zhǔn)確及時的信息收集、報(bào)送及預(yù)警為后續(xù)的安全風(fēng)險(xiǎn)分析和啟動應(yīng)急預(yù)案打好前期基礎(chǔ)。[4]同時，通過將衛(wèi)生應(yīng)急準(zhǔn)備作為社區(qū)工作重點(diǎn)，以提升公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)防御能力?？赏ㄟ^將公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)管理、災(zāi)害防治等作為社區(qū)績效考核的重要指標(biāo)，增加對社區(qū)公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)防控項(xiàng)目的財(cái)政支持，通過完善社區(qū)衛(wèi)生應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施等方式提升社區(qū)對于安全風(fēng)險(xiǎn)管理的重視程度。相關(guān)部門及社區(qū)可通過認(rèn)真研究本地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)類型、突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生發(fā)展規(guī)律，分析其階段性特征、破壞性程度及影響范圍，并結(jié)合本區(qū)域人口、基礎(chǔ)設(shè)施、財(cái)產(chǎn)布局等制定科學(xué)、有效的應(yīng)對措施。一方面，對于可防可控的公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)，要幫助社區(qū)民眾樹立對公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)的正確認(rèn)識和警惕心理，通過社區(qū)民眾的積極參與及配合，做好風(fēng)險(xiǎn)隱患排查，及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)源頭，有效遏制風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生頻率;另一方面，管理部門與社區(qū)應(yīng)充分做好準(zhǔn)備工作，如衛(wèi)生應(yīng)急物資儲備等，保障政府功能和生命線工程不間斷，保障公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時積極有序開展應(yīng)急處置工作。

（三）調(diào)配資源、精準(zhǔn)服務(wù)，關(guān)注弱勢群體

應(yīng)對公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)，社區(qū)可以根據(jù)地方政府的應(yīng)急處置措施積極開展轄區(qū)內(nèi)工作。當(dāng)前，社區(qū)結(jié)構(gòu)合理、分工明確，多數(shù)社區(qū)轄區(qū)內(nèi)區(qū)域劃分成單元網(wǎng)格，加強(qiáng)了對單元網(wǎng)格的部署和巡查，對社區(qū)的社會治安綜合治理發(fā)揮了積極作用。在應(yīng)對公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)中，社區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)體系的作用也得到了充分發(fā)揮，社區(qū)可以明確具體信息、精確配置資源，及時、快速、有效發(fā)揮應(yīng)急管理“最后一公里”的作用。社區(qū)還可以將民眾的自救互救、根據(jù)層級職能劃分與政府統(tǒng)一部署下的應(yīng)急處置工作結(jié)合起來，既能夠激發(fā)民眾的自救意識和潛力，擺脫依賴救援的心理，又能夠調(diào)集其他社會資源解決社區(qū)資源人力不足問題，對高效處置公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)具有良好的推動和促進(jìn)作用。同時，社區(qū)作為社會治理的基礎(chǔ)單元，是以人為本的應(yīng)急管理理念與核心原則在實(shí)踐中的具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)。社區(qū)對弱勢群體的關(guān)注以及開展精細(xì)化治理和精準(zhǔn)化服務(wù)，能夠在突發(fā)公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理中發(fā)揮重要作用。未成年人、殘障人士、老年人等弱勢群體在公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)中具有明顯的脆弱性，因此，在災(zāi)前防護(hù)、事中救援以及事后的救護(hù)、撫慰、安置、心理疏導(dǎo)等方面都需要予以格外關(guān)注，即社區(qū)既要做到對弱勢群體的妥善救援安置、關(guān)心呵護(hù)，又要充分發(fā)揮其自身獨(dú)特的動員作用，致力于提升自救互救能力，真正做到以人為本、和諧共進(jìn)，以實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)的有效治理。[5]

（四）監(jiān)控評估、心理撫慰，助力恢復(fù)經(jīng)濟(jì)社會秩序

應(yīng)對公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)，處于基層和第一線的群體更能深刻地感受到在應(yīng)急管理和風(fēng)險(xiǎn)處置中存在的問題，社區(qū)可以采取多種措施推動民眾參與到應(yīng)對公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)的調(diào)查中，根據(jù)民眾對于安全風(fēng)險(xiǎn)處置的感受、理解、評價等獲取處置過程的相關(guān)信息，從而對應(yīng)急處置的效果作出評估。同時，社區(qū)也能夠及時掌握轄區(qū)內(nèi)民眾的心里狀況，對于遭受身心創(chuàng)傷較重的公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)中的當(dāng)事人，社區(qū)工作人員可以在社會組織和專業(yè)機(jī)構(gòu)的幫助下對其進(jìn)行心理輔導(dǎo)，最大限度地減少安全風(fēng)險(xiǎn)對其心理造成的傷害，消弭公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)帶來的人心浮動等不良影響。建立公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急機(jī)制，保證社會和諧穩(wěn)定，需充分發(fā)揮基層黨組織作用?；鶎狱h組織通過全面排查、精準(zhǔn)管控等措施，充分利用走訪、普查等方式對轄區(qū)內(nèi)人員的工作、生活和家庭情況建檔立卡，對老幼遺孤等人員進(jìn)行登記造冊，真正做到居安思危、超前防范，采取各項(xiàng)幫扶措施及工作預(yù)案，避免公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)來臨時因不掌握具體情況而導(dǎo)致人民群眾生命健康受到損害。

二、 社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理面臨的困境

進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著2003年“非典”、2009年甲型H1N1流感、2014年埃博拉病毒等重大公共衛(wèi)生安全事件的接連發(fā)生，特別是此次新冠肺炎疫情的世界性傳播和蔓延，公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)再次引起了全球的廣泛關(guān)注。當(dāng)前，人類活動的高強(qiáng)度和高流動性、空間的高密度以及全球化的高開放性，導(dǎo)致了傳染性疾病的跨地域傳播及快速擴(kuò)散。而現(xiàn)代社會系統(tǒng)的復(fù)雜性和脆弱性、大規(guī)模傳染病疫情對醫(yī)療資源的級數(shù)倍增需求、公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)管控對經(jīng)濟(jì)社會的影響等也增加了治理難度。因此，在此次新冠疫情防控工作中，社區(qū)作為國家應(yīng)急管理體系的基礎(chǔ)單元和管理末梢，既發(fā)揮了不可替代的作用，也面臨著現(xiàn)實(shí)困境。

（一）社區(qū)職能邊界不明晰，管理能力有限

社區(qū)既是行政治理的末梢也是疫情防控的重心，面臨著“上面千條線，下面一根針”的困境，既要承擔(dān)新冠肺炎疫情防控的具體工作又要保證日常工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)，承擔(dān)著政策宣傳、健康狀況信息采集與上報(bào)、社區(qū)封控、消殺防疫、定期巡視、防疫及生活物資派送、患者排查、就醫(yī)安排、情緒疏導(dǎo)、心理安撫等大量常規(guī)及非常規(guī)工作。同時，基于我國“條塊結(jié)合”的行政管理體制特征，社區(qū)的應(yīng)急管理工作主要根據(jù)各級政府部門相關(guān)部署展開，容易出現(xiàn)填表格、做宣傳的工作擠占具體事務(wù)性工作或以文件落實(shí)文件等形式主義、官僚主義問題。與繁重的事務(wù)性工作不相匹配的是當(dāng)前我國社區(qū)的應(yīng)急響應(yīng)能力有限，資源和服務(wù)下沉不足導(dǎo)致社區(qū)在應(yīng)急管理方面占有的資源較少、社區(qū)建設(shè)滯后、社區(qū)服務(wù)人員不足、社區(qū)設(shè)施和保障有限等問題長期存在，在此次新冠疫情防控過程中，社區(qū)在初期難以有效承擔(dān)重要且繁雜的基層防控工作。另外，應(yīng)對公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)是對社區(qū)工作者自身的政治素養(yǎng)、科學(xué)素養(yǎng)、衛(wèi)生素養(yǎng)、能力與經(jīng)驗(yàn)的考驗(yàn)，社區(qū)工作者在初期容易出現(xiàn)缺乏科學(xué)的公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對流程和指導(dǎo)的現(xiàn)象，在非常態(tài)情況下也容易出現(xiàn)信息不對稱、權(quán)力逾界、違反政策法規(guī)等行為。[6]

（二）社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理意識淡薄

當(dāng)前，針對公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)，社區(qū)應(yīng)急管理還存在“等、靠、要”等特征。首先，我國當(dāng)前的公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案在針對性、適用性和可操作性方面亟待進(jìn)一步提高，相關(guān)應(yīng)急預(yù)案的動態(tài)管理滯后，對于跨區(qū)域的公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)缺少準(zhǔn)確、全面、深入的危險(xiǎn)辨識能力，對于現(xiàn)階段城市化的高速發(fā)展、人口的高密度流動、社會系統(tǒng)的復(fù)雜性脆弱性等因素缺乏必要的考量，已難以滿足對新形勢下公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)防控及處置需求。這使得應(yīng)急預(yù)案難以發(fā)揮實(shí)際效能，社區(qū)根據(jù)應(yīng)急預(yù)案的指導(dǎo)難以形成規(guī)范化、制度化、有時效性的應(yīng)對流程。其次，相較于其他類型的重大突發(fā)事件如火災(zāi)、地震、臺風(fēng)等，公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)雖涉及公眾安全與健康的重大問題，但相關(guān)演練卻較少，這使得社區(qū)難以通過開展應(yīng)急演練普及公共衛(wèi)生應(yīng)急知識、鍛煉隊(duì)伍、發(fā)現(xiàn)應(yīng)急準(zhǔn)備存在的缺陷，難以進(jìn)一步開展公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)處置流程、治安維持預(yù)案、應(yīng)急資源管理等工作。再次，在缺乏科學(xué)有效的應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急演練的情況下，社區(qū)工作者往往對公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)缺乏足夠的認(rèn)識，以簡單執(zhí)行政府相關(guān)部門政策和要求為主，缺少自主性和因地制宜的創(chuàng)新思維。

（三）社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急人才隊(duì)伍建設(shè)滯后

此次新冠肺炎疫情凸顯了當(dāng)前我國在基層公共衛(wèi)生應(yīng)急人才隊(duì)伍建設(shè)方面的滯后性。一方面，社區(qū)疫情防控培訓(xùn)不足，醫(yī)療衛(wèi)生人員稀缺。社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)作為疫情防控的第一道關(guān)口，在初期暴露出疫情防控培訓(xùn)不足、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生人員稀缺等問題，導(dǎo)致在疫情初期基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)在預(yù)檢分診、篩查、患者集中隔離觀察等方面沒有充分發(fā)揮作用，大批患者只能涌入大型醫(yī)院就診，極易造成交叉感染，既加快了疫情的擴(kuò)散也出現(xiàn)了搶占醫(yī)療資源的現(xiàn)象。同時在疫情期間，社區(qū)醫(yī)療服務(wù)人員受限于數(shù)量、技術(shù)手段及能力不足，雖然在上門訪視、跟蹤隨訪、居民健康情況排查、家庭醫(yī)生服務(wù)等方面發(fā)揮了關(guān)鍵性作用，但并不能充分滿足疫情期間社區(qū)民眾就診需求，導(dǎo)致社區(qū)民眾出現(xiàn)了疫情恐慌及焦慮情緒。另一方面，社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理人才配置不足。缺乏公共衛(wèi)生應(yīng)急管理分級分類培訓(xùn)，普遍存在重大傳染病疫情防控知識不足、公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)警意識不夠、公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置能力和效率低等問題，在面對公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)時，難以開展科學(xué)、高效的應(yīng)急管理工作。

（四）社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急動員能力不足

公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)的突發(fā)性和危險(xiǎn)性要求必須在短時間內(nèi)進(jìn)行快速動員，社區(qū)作為群防群控的關(guān)鍵防線，必須堅(jiān)持依靠群眾、發(fā)動群眾，使全體社區(qū)成員共同參與、妥善應(yīng)對公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)，只有實(shí)現(xiàn)聯(lián)防聯(lián)控，才能解決社區(qū)的能力和資源不足問題，保障社會安定有序正常運(yùn)轉(zhuǎn)。但當(dāng)前，社區(qū)民眾在公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)管理與應(yīng)急處置當(dāng)中的主體意識與參與意識并未充分激活，究其原因，一方面，由于城市化帶來的社區(qū)凝聚力及歸屬感弱化，社區(qū)民眾構(gòu)成復(fù)雜，不穩(wěn)定性和流動性增加，使社區(qū)呈現(xiàn)出陌生人社會的發(fā)展趨勢。社區(qū)民眾對公共安全事務(wù)的參與性和責(zé)任感不夠，而社區(qū)工作者在繁重的事務(wù)性工作下缺乏對社區(qū)民眾的深入了解，導(dǎo)致在公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理中不能充分激發(fā)社區(qū)民眾的積極性、主動性和創(chuàng)造性，容易出現(xiàn)“社區(qū)人員干、群眾揣手看”的現(xiàn)象，同時也很難對社區(qū)民眾進(jìn)行分層化、差異性的衛(wèi)生應(yīng)急知識普及，難以快速形成全社區(qū)主動防控意識。另一方面，由于缺乏相關(guān)制度支撐，使社區(qū)在公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)中既難以快速開展精準(zhǔn)動員工作。如沒有政策或規(guī)范、可操作的程序?yàn)橹驹阜?wù)者提供激勵與保障，其在帶動社區(qū)民眾克服麻痹厭戰(zhàn)、消極僥幸心理方面存在困難，難以形成共同應(yīng)對公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)和牢固而廣泛的社區(qū)共識。

三、社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的優(yōu)化路徑

（一）堅(jiān)持以人民為中心的工作導(dǎo)向，發(fā)揮社區(qū)黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用

黨的十九屆五中全會指出：“必須堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，充分調(diào)動一切積極因素，廣泛團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量，形成推動發(fā)展的強(qiáng)大合力”。強(qiáng)化社區(qū)公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜而龐大的工程，需通過頂層設(shè)計(jì)及制度創(chuàng)新有效推進(jìn)。因此，要通過黨建引領(lǐng)社區(qū)，強(qiáng)化黨組織在社區(qū)的核心地位，時刻把黨組織的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、監(jiān)督作用融入到社區(qū)服務(wù)各項(xiàng)工作中，并通過在轄區(qū)范圍內(nèi)選拔優(yōu)秀黨員等活動強(qiáng)化黨組織的向心力，發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。同時，要及時為社區(qū)民眾提供黨群、政務(wù)、生活、健康等相關(guān)服務(wù)，在公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)中及時滿足社區(qū)民眾最基本、最突出的共性生活需求，充分發(fā)揮基層黨組織組織群眾、凝聚群眾的作用，廣泛動員社區(qū)民眾積極參與，使其直觀認(rèn)識到突發(fā)公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)的緊迫性以及風(fēng)險(xiǎn)防范的重要性，對公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理的系列舉措產(chǎn)生心理認(rèn)同感，實(shí)現(xiàn)群防群治、聯(lián)防聯(lián)控，使公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)管理及應(yīng)急處置政策獲得民眾的支持和有效落實(shí)，充分發(fā)揮社區(qū)民眾在公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)管理及應(yīng)急處置中的作用，從而增強(qiáng)黨組織的團(tuán)結(jié)力和凝聚力。

（二）強(qiáng)化多元主體協(xié)同合作治理，提高社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的自組織力

黨的十九屆四中全會提出要“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”。當(dāng)前，包括公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的突發(fā)事件應(yīng)急管理呈現(xiàn)出“綜合性”“共同治理”的趨勢，面對突發(fā)事件密集性、疊加性、關(guān)聯(lián)性和互動性的特點(diǎn)，公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理應(yīng)充分發(fā)揮資源共享和協(xié)同效應(yīng)。一是政府加強(qiáng)社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)，即進(jìn)一步完善公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)的組織應(yīng)對、信息報(bào)送、社會動員、物資調(diào)配、預(yù)防督查、執(zhí)勤值守、醫(yī)療救護(hù)、監(jiān)督管理、資源整合等方面的責(zé)任體系，制定科學(xué)有效的應(yīng)急預(yù)案，構(gòu)建公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理工作機(jī)制，在社區(qū)形成立體式、網(wǎng)格化、全方位的應(yīng)急管理協(xié)調(diào)聯(lián)動格局;二是要充分調(diào)動社區(qū)民眾的主動性，提高參與度?？赏ㄟ^強(qiáng)化公共衛(wèi)生應(yīng)急知識宣傳進(jìn)社區(qū)等活動，增強(qiáng)社區(qū)民眾對重大傳染病疫情和群體性不明原因疾病的自我保護(hù)、自救互救能力，以保護(hù)自身及他人安全;三是要高度重視、充分發(fā)揮社會組織的作用，綜合運(yùn)用行政、法律、市場機(jī)制以及社會自助和互助等多重手段有效引導(dǎo)社會組織在資金籌集、災(zāi)情救助、心理疏導(dǎo)等方面發(fā)揮積極作用，在空間、資源上形成社區(qū)公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理體系。

（三）建設(shè)健康社區(qū)，增強(qiáng)社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的冗余性和抗逆力

在社區(qū)治理環(huán)境上，要從管理與服務(wù)的便利性角度出發(fā)合理設(shè)置服務(wù)功能，通過科學(xué)合理的資源配置，保障社區(qū)在公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)中的物資儲備、物流供應(yīng)、應(yīng)急交通、信息收集與溯源等方面提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。一是對社區(qū)公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行系統(tǒng)化建設(shè)與改進(jìn)。按照《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》（2016年10月）的要求推進(jìn)“無物業(yè)、無安保、無封閉”的“三無”老舊小區(qū)改造工程和新社區(qū)建設(shè)工程，加大對社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的資金傾斜力度，對相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行改造、翻新和升級，提升其醫(yī)療檢測、隔離防護(hù)等能力，以達(dá)到在公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)中可以實(shí)現(xiàn)第一道防護(hù)功能的目標(biāo)。滿足就近安置需要，同時盤活社區(qū)內(nèi)可用資源，充分利用社區(qū)服務(wù)中心等公共空間提供以運(yùn)動、營養(yǎng)、心理等非醫(yī)學(xué)干預(yù)為主、醫(yī)學(xué)干預(yù)為輔的健康服務(wù)，增強(qiáng)社區(qū)民眾的健康意識，培養(yǎng)科學(xué)健康的生活習(xí)慣，增強(qiáng)社區(qū)民眾的獲得感和幸福感。二是通過編制傾斜、加強(qiáng)培訓(xùn)等方式強(qiáng)化社區(qū)公共衛(wèi)生人才隊(duì)伍建設(shè)。鼓勵相關(guān)專業(yè)畢業(yè)生到基層工作，解決社區(qū)公共衛(wèi)生人才短缺問題，同時強(qiáng)化對社區(qū)醫(yī)療工作者的疾控專業(yè)化培訓(xùn)，推進(jìn)“醫(yī)防結(jié)合”，建立具備公共衛(wèi)生應(yīng)急知識的社區(qū)醫(yī)療服務(wù)隊(duì)伍，確保社區(qū)在公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理工作中能夠全流程、全方位高效應(yīng)對。

（四）利用數(shù)字技術(shù)賦能，提升社區(qū)公共衛(wèi)生動態(tài)化、精細(xì)化應(yīng)急管理能力

習(xí)近平總書記指出：“要鼓勵運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等數(shù)字技術(shù)，在疫情監(jiān)測分析、病毒溯源、防控救治、資源調(diào)配等方面更好發(fā)揮支撐作用?！币皇峭苿訑?shù)字技術(shù)與社區(qū)公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理的深度融合。通過大數(shù)據(jù)、云計(jì)算技術(shù)將居民基本信息、應(yīng)急物資、人員流動等情況以數(shù)據(jù)形式加以分析，為實(shí)施傳染性疾病防控的監(jiān)測與追蹤、應(yīng)急資源分配、分級分類差異化管控等措施提供更精準(zhǔn)、高效的支持。二是在公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理中，通過建立區(qū)域性的公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急信息數(shù)據(jù)中心，在涉及流行病學(xué)、人口學(xué)、醫(yī)療救助等方面實(shí)現(xiàn)信息統(tǒng)一采集和數(shù)據(jù)資源共享，打通疾控部門、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、社區(qū)的信息壁壘，為政府應(yīng)急決策提供重要參考，保障社區(qū)公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理精準(zhǔn)有序進(jìn)行。三是通過“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)應(yīng)急”的模式加快智能化、網(wǎng)絡(luò)化的社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施改造和建設(shè)，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段提升社區(qū)在公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理中的精準(zhǔn)性和精細(xì)化水平。通過運(yùn)用數(shù)字技術(shù)提供無接觸、線上診療等服務(wù)方式提升應(yīng)急保障服務(wù)能力，滿足重大傳染性疾病疫情期間居民生活及基本醫(yī)療服務(wù)的需求;在社區(qū)推廣智能人體測溫儀等基礎(chǔ)設(shè)備，提升其在重大傳染性病疫情中的無接觸化、線上化水平，精準(zhǔn)對接社區(qū)民眾需求，實(shí)現(xiàn)智能化響應(yīng)，從而提升社區(qū)公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)動態(tài)化、精細(xì)化應(yīng)急管理能力。

（五）推進(jìn)社區(qū)減負(fù)增效，實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理良性運(yùn)行

黨的十九大報(bào)告指出，要“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移”。在公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)中，社區(qū)是第一道防線，是新時期公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理的基礎(chǔ)單元。因此，必須高度重視調(diào)動非常態(tài)時期社區(qū)治理的能動性，推進(jìn)社區(qū)減負(fù)增效。一是加快應(yīng)急法制建設(shè)，明確公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急中的社區(qū)權(quán)責(zé)、確立社區(qū)主體地位、制定社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急流程。在具體工作中，要減少上級部門對社區(qū)的任務(wù)攤派，堅(jiān)決杜絕形式化、官僚化和報(bào)表式工作考核、工作評比現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一化信息報(bào)送及聯(lián)合檢查，將社區(qū)工作重心放在具體事務(wù)性工作中。二是深刻認(rèn)識公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)的緊急性、破壞性、非程序決策性，打破科層制限制，防止社區(qū)在公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理中功能失效。要在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，真正落實(shí)社區(qū)在公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理中的屬地責(zé)任，在非常態(tài)情況下給予社區(qū)負(fù)責(zé)人先期處置權(quán)力，允許社區(qū)先動、先行，為社區(qū)負(fù)責(zé)人提供容錯空間，以提高社區(qū)在公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理中的組織動員能力，發(fā)揮其主觀能動性。三是加強(qiáng)社區(qū)能力建設(shè)，根據(jù)轄區(qū)特點(diǎn)制定公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急執(zhí)行預(yù)案及工作流程，通過智能化來提高網(wǎng)格化管理、社區(qū)人員信息收集溯源、居民生活服務(wù)、應(yīng)急物資分配、居民健康教育等方面的能力，從而提升社區(qū)公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理的整體性和系統(tǒng)性水平。

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（責(zé)任編輯：馬海龍）

Research on Emergency Management of Grass-Roots Community

from the Perspective of Public Health Security Risk

Lu Huiyan

Abstract：Public health safety risk is characterized by high risk，strong destructiveness，wide influence range and difficult system control.Novel coronavirus pneumonia plays an important role in emergency management of public health safety risks，especially in the fight against new crown pneumonia，grass-roots communities are responsible for external input and internal prevention.Therefore，exploring the emergency management of grass-roots communities from the perspective of public health security risk conforms to the objective trend of sinking the focus of governance and moving forward the prevention gateway.At this stage，grass-roots communities are facing practical difficulties in public health and safety risk emergency management，such as unclear functions，weak awareness， lagging talent team construction and weakening mobilization ability.We should improve the ability and level of public health and safety risk emergency management of grass-roots communities from the aspects of Party construction guidance，collaborative governance，healthy communities，digital technology，burden reduction and efficiency.

Key words：grass roots community;public health and safety risks;emergency management;grass roots governance